АП1-1

Тема 1. Административное право как отрасль российской правовой системы

1. Предмет и методы административного права.

2. Система и источники административного права.

3. Административно-правовые нормы: понятие и виды

4. Место административного права в российской правовой системе и взаимосвязь с другими отраслями права.

5. Наука административного права.

1 вопрос 

Административное право - это совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, в процессе  практической реализацией исполнительной власти.

К предмету административного права относится закрепление структуры и системы органов исполнительной власти, их функций и полномочий, закрепление порядка поступления и прохождения государственной службы, порядка привлечения к административной ответственности, порядка организации административного процесса, закрепление форм и методов реализации исполнительной власти и т.д.

 Предметом административного права являются общественные отношения, связанные с осуществлением исполнительной власти.Для уяснения предмета административного права необходимо учитывать следующие признаки этих отношений:

- эти отношения возникают в сфере государственного управления;

- в этих отношениях обязательно участвует специальный субъект – орган исполнительной власти;

- субъекты этих отношений находятся в неравном положении;

- орган исполнительной власти реализует свои государственно-властные полномочия.

- административно-правовые отношения – это властеотношения.

- споры, возникающие между субъектами административно-правовых отношений, преимущественно разрешаются во внесудебном порядке.

- административно-правовые отношения возникают по инициативе обеих сторон, но возможны случаи, когда инициатива невластного субъекта не всегда учитывается.

- основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений являются юридические факты, которые делятся на действия и события.

Общественные отношения урегулированные нормами административного права называются административно-правовыми отношениями.

Административно-правовые отношения можно классифицировать по следующим основаниям:

1. Основные и неосновные. Основные правоотношения складываются по типу: субъект - объект. Основные правоотношения – это властеотношения. Неосновные правоотношения – складываются по типу: субъект – субъект.

2. Вертикальные и горизонтальные. В вертикальных правоотношениях принимают участие субъекты с разным правовым статусом и  строятся по типу: начальник – подчиненный. 

В горизонтальных правоотношениях принимают участие субъекты с одинаковым праововым статусом.  Разновидностями горизонтальных правоотношений являются отношения договорного характера и отношения по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров.Но эти отношения носят временный характер и рано или поздно переходят в вертикальные правоотношения.

3. Материальные и процессуальные в зависимости от норм, регулирующих отношения.

4. Правоотношения, возникающие в процессе нормальной деятельности органов исполнительной власти (неспорные) и деликтные правоотношения (спорные).

5. Внутриорганизационные и внешние. Отношения, возникающие внутри системы исполнительной власти, т.е. между органами исполнительной власти и их должностными лицами называются внутриорганизационными и регулируются только нормами административного права. Внешними отношениями называют отношения, возникающие между органами исполнительной власти и иными невластными субъектами, т.е. физическими лицами (гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства) и коллективными субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями).  Помимо норм административного права они могут регулироваться также нормами других отраслей права.

Методы административного права – это приемы и способы, используемые данной отраслью для регулирования общественных отношений являющихся предметом этой отрасли. 

1. Административно-правовой метод или метод государственно-властных предписаний. Этот метод называется административно-правовым методом. Он выражается в категоричной форме, т.е. предписания исходят от государственно-властного органа (органа исполнительной власти) и подлежат обязательному исполнению другой стороной. Административно-правовой метод ограничивает волю субъектов и предполагает представления субъектами правовых отношений отчетов о своей деятельности, на основании которых эта деятельность может быть ограничена или приостановлена. Административно-правовой метод регулирования носит обязывающий характер, поэтому неисполнение предписаний влечет применение мер государственного принуждения, вплоть до привлечения к юридической ответственности.

2. Уголовно-правовой метод или метод запрещения определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, мер дисциплинарной или административной ответственности).

3. Гражданско-правовой метод или метод предоставления возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, этот метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора (например, решение вопроса о применении мер административной ответственности).

4. Предоставление возможности действовать по своему усмотрению (например, субъект сам решает, обжаловать действия должностных лиц или не обжаловать).

5. Допуск паритетного юридического положения сторон (процессуальное равенство).

вопрос

Система административного права – это внутреннее строение административного права как отрасли права или под системой понимается расположение административно-правовых норм в определенной последовательности.

В науке административного права известны несколько видов систематизации административно-правовых норм.

I. Это деление административно-правовых норм на 2 части: общая; особенная.

Общая часть административного права содержит нормы регламентирующие: 

принципы организации исполнительной власти; 

формы и методы реализации исполнительной власти; 

нормы, регламентирующие правовой статус субъектов административно-правовых отношений;

нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности; 

нормы, обеспечивающие контроль и надзор в сфере исполнительной власти; 

административно-процессуальные нормы.

Особенная часть объединяет нормы, закрепляющие порядок государственного управления в отдельных отраслях и сферах. В связи с этим выделяют:

1) Нормы, закрепляющие порядок управления экономической сферой: промышленностью; сельским хозяйством; транспортом; связью; строительством, природопользованием, финансово-кредитной сферой; экономической сферой; таможенным делом и  торговлей.

2) Нормы, закрепляющие порядок управления социально-культурной сферой: здравоохранением, социальной защитой, образованием, наукой, культурой, спортом;

3) Нормы, закрепляющие порядок управления административно-политической сферой: обороной, государственной безопасностью, внутренними и внешними делами, юстицией.

Данная систематизация, по мнению ученых, содержит существенные недостатки, поэтому используется еще и институционная систематизация норм административного права.

II.Институционная систематизация объединяет административно-правовые нормы в отдельные институты административного права, к которым относятся: 

институт исполнительной власти;

институт государственной службы; 

институт  административной ответственности; 

институт административного процесса;

институт способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти; 

институт административно-правовых режимов и т.д.

III. Административно-правовые нормы объединены в 4 подотрасли административного права:

1) право государственного управления в рамках, которой изучается деятельность органов исполнительной власти;

2) полицейское право объединяет  нормы, регламентирующие правила обеспечения общественного порядка, безопасности и порядок привлечения к юридической ответственности;

3) право административной юстиции объединяет нормы, регламентирующие порядок судебного и внесудебного рассмотрения административно-правовых споров;

4) информационное право – объединяет нормы, регламентирующие порядок создания, функционирования и государственного контроля в области СМИ.

Источники административного права – это внешняя форма выражения административно-правовых норм или под источниками административного права понимаются акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых содержатся административно-правовые нормы.

Источники административного права можно классифицировать в следующей последовательности:

1) Конституция РФ, Конституции и уставы субъектов РФ. Ими закрепляется правовой статус гражданина и человека, разграничиваются полномочия между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, закрепляются полномочия и правовой статус высших органов исполнительной власти (правительств), полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти.

2) Федеральные законы: «О системе государственной службы», «О государственной гражданской службе», «О полиции», «О государственной тайне», «О безопасности», «Об общественных объединениях» и т.д.

3) Кодекс РФ об административных правонарушениях принят в 2001 г., вступил в силу 1 июля 2002 г. КоАП РФ закрепляет административную ответственность физических и юридических лиц.

4) Указы Президента РФ.  Среди них можно выделить указ от 21 мая 2012 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» 

5) Постановления Правительства РФ. 

6) Акты отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти (постановления, приказы, инструкции министерств и иных ведомств).

7) Акты органов местного самоуправления, в которых содержаться нормы административного права.

8) Акты судебных органов, в частности, акты Конституционного Суда РФ. 

9) Международные договоры и т.д.

вопрос

Административно-правовая норма – это установленное государством и охраняемое мерами государственного принуждения, общеобязательное правило поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе реализации исполнительной власти.

Административно-правовые нормы характеризуются следующими признаками:

- устанавливаются государством

- охраняются мерами государственного принуждения

- закрепляют должное правило поведения субъекта

- содержаться в правовом акте

-  преимущественно носят императивный характер, т.е. выражаются в категоричной форме, содержат предписания, обязательные для исполнения невластными субъектами

- выражают публичные интересы.

Административно-правовые нормы можно классифицировать по различным основаниям:

1. От уровня принятия акта, в котором содержится норма:

а) федеральные;

б) субъектов Федерации;

в) местные.

2. По методу воздействия на поведение субъектов:

а) обязывающие;

б) запрещающие;

в) уполномочивающие.

3. По содержанию:

а) материальные;

б) процессуальные.

4. По объему регулируемых отношений:

а) общие нормы (распространяются на все сферы государственного управления);

б) межотраслевые (распространяются на несколько отраслей государственного управления);

в) отраслевые (распространяются на конкретную отрасль государственного управления).

5. В зависимости от функций выполняемых административным правом:

а) регулятивные нормы (компетенционные) закрепляют права, обязанности, полномочия, функции субъектов административно-правовых отношений;

б) правоохранительные нормы устанавливают виды и порядок применения юридической ответственности.

В зависимости от того, к какой группе (регулятивной или правоохранительной) относятся нормы, различается их структура.

Регулятивные нормы состоят из 3 элементов.

а) Гипотезы (условия, при которых действует данная норма).

б) Диспозиции (само правило поведения, установленное этой нормой).

в) Санкции (мера ответственности, предусмотренная за нарушение данной нормы).

Правоохранительные нормы состоят из 2 элементов:

а) Диспозиции;

б) Санкции.

Действие административно-правовых норм:

1. Действие административно-правовых норм в пространстве предполагает действие их на определенной территории: т.е. федеральные административно-правовые нормы действуют на всей территории РФ; межрегиональные нормы действуют на территории нескольких субъектов; региональные нормы действуют на территории отдельных субъектов; местные нормы действуют на территории соответствующих муниципальных образований.

2. Действие административно-правовых норм во времени предполагает уточнение момента вступления административно-правовых норм в юридическую силу и моментом потери юридической силы.

В зависимости от вида акта, в котором содержатся административно-правовые нормы, различаются и сроки их вступления в юридическую силу. Так, законодательные нормы вступают в юридическую силу по истечении 10-дневного срока после их официального опубликования, но встречаются случаи, когда срок вступления в силу устанавливается в самом правовом акте. Подзаконные правовые акты вступают в действие с момента их подписания.

Административно-правовые нормы прекращают свое действие в случае их официальной отмены, в случае замены их новыми или истечения срока действия.

3. Действие административно-правовых норм по кругу лиц. Действие административно-правовых норм распространяется на всех граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства и на юридические лица, находящиеся на территории РФ. Но встречаются случаи, когда административно-правовые нормы не распространяются на отдельные категории субъектов, например, на дипломатических представителей, депутатов высших органов государственной власти и высших должностных лиц.

Законодательство устанавливает 4 способа реализации правовых норм: соблюдение; исполнение; использование; применение.

Для административно-правовых норм характерными способами реализации является исполнение и применение. Исполнение заключается в точном и неукоснительном следовании субъектов правилам поведения, установленных определенной нормой. Применение является прерогативой специально уполномоченных органов, т.е. органов исполнительной власти.

Административное право является базовой отраслью российской правовой системы – это означает, что установленные административным правом формы и методы регулирования общественных отношений используются другими отраслями права. В связи с этим место административного права в российской правовой системе определяется его взаимодействием с разновидностями правовых отраслей:

Первая разновидность – это базовые отрасли:

а) Конституционное право закрепляет основу правового статуса гражданина РФ, основы разграничения компетенции между органами РФ и органами субъектов, закрепляет правовой статус и полномочия высшего органа исполнительной власти (Правительства РФ) и Президента РФ, принципы организации и функционирования исполнительной власти.

Административное право конкретизирует конституционные нормы и закрепляет административно-правовой статус гражданина РФ, правовое положение органов исполнительной власти, их функции и полномочия.

б) Гражданское право – базовая отрасль, регулирующая имущественные и личные неимущественные отношения.

Административное право регулирует имущественные отношения связанные только с деятельностью органов исполнительной власти, в частности, это отношения по управлению государственной собственностью и, несмотря на различие в методах правового регулирования, используемых административным и гражданским правом, регламентация этих отношений осуществляются ими совместно.

в) Уголовное право – третья базовая отрасль. Взаимосвязь уголовного с административным правом носит весьма специфический характер. 

Во-первых, органы исполнительной власти обеспечивают эффективное исполнение уголовно-правовых норм, т.е. административное право создает условия для эффективной реализации норм уголовного права.

Во-вторых, уголовно-правовые нормы являются одним из значимых способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти.

В-третьих, административная ответственность предваряет применение мер уголовного преследования и образует с уголовной ответственностью систему государственного воздействия на правонарушителей.

Вторая разновидность – производные отрасли права. Они возникли на базе тех или иных институтов базовых отраслей права.

К ним относятся финансовое, налоговое и таможенное право.

Все эти отрасли используют административно-правовой метод регулирования общественных отношений, отношения являющиеся предметом этих отраслей возникают в сфере государственного управления и регулирование этих отношений (финансовых, налоговых, таможенных) осуществляется органами исполнительной власти.

Третья разновидность – это комплексные отрасли права,  которые включают нормы базовых и производных отраслей права. К ним относятся: экологическое, муниципальное, предпринимательское право. Административное право устанавливает основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Органы исполнительной власти осуществляют управление в сфере экологии и природопользования. За совершение экологических правонарушений предусмотрены меры административной ответственности.

Что касается предпринимательского права, административное право устанавливает порядок получения правового статуса предпринимателя, регулирует порядок осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, закрепляет возможность использования внесудебного порядка разрешения споров возникающих в процессе предпринимательской деятельности.

Муниципальное право. До 1993 г. органы местного самоуправления входили в государственный аппарат, поэтому деятельность муниципальных органов регулировалась нормами административного права. После выделения местного самоуправления в самостоятельную систему их деятельность регулируется муниципальным правом, которое позаимствовало основные формы и способы административно-правового регулирования общественных отношений.

Наука административного права – это система взглядов, идей, представлений ученых юристов - административистов об административном праве и регулируемых им общественных отношений.

Наука административного права имеет свой предмет и методы.

Предметом науки административного права является то, что изучается и исследуется учеными - административистами.

Предмет науки административного права заключается:

во-первых, в исследовании действующих административно-правовых норм. Наука разрабатывает рекомендации по совершенствованию, замене или отмене административно-правовых норм;

во-вторых, наукой устанавливаются и изучаются термины и категории, используемые административным правом, такие как «государственное управление», «исполнительная власть», «органы исполнительной власти», «государственная служба», «административная ответственность» и т.д.;

в-третьих, наука административного права изучает содержание и сущность административно-правовых институтов;

в-четвертых, наука изучает и анализирует практику применения административно-правовых норм, т.е. вносит корректировку в административно-правовые нормы в связи с изменениями, происходящими в общественной и политической жизни для обеспечения их полного и эффективного применения. 

Наука административного права  тесно взаимодействует с отраслью административного права и другими юридическими науками. Так, совместно с наукой конституционного права разрабатывает рекомендации по совершенствованию принципов организации исполнительной власти; с наукой гражданского права совершенствует порядок регулирования имущественных отношений; с наукой уголовного права совершенствует формы и методы привлечения к юридической ответственности.

Наука административного права использует следующие методы:

1. Формально-догматический (специально-юридический). С его помощью осуществляется внешняя юридическая обработка правового материала (догмы права). Этот метод включает такие приемы, как описание, анализ административно-правовых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, классификацию.

2. Метод сравнительно-правового исследования – это способ исследования 2 и более административно-правовых институтов (например, российского и американского), который решает задачу их сравнения, выявления общего и различного.

3. Конкретно-социологический – включает такие приемы, как личное наблюдение за деятельностью органов исполнительной власти, устные опросы, анкетирование государственных служащих, собеседование. Эти приемы обеспечивают получение необходимой информации и фактов непосредственно из самой жизни.

4. Сравнительно-исторический метод предполагает исторический подход к анализу и оценке административно-правовых явлений.

5. Метод обращения к другим наукам заключается в том, что наука административного права при анализе административно-правовых явлений широко использует положения и выводы, разрабатываемые другими науками.

Наиболее видными представителями современной науки административного права являются: В.М. Монохин (его работы в основном посвящены институту государственной службы); Д.Н. Бахрах разработал теорию административной ответственности и государственного принуждения в административном праве; Ю.Н. Старилов - работы посвящены проблемам государственной службы. Им же разработана подотрасль административного права – служебное право.