Dokument_Microsoft_Word_2-1

Как видим, во время подготовки Конституции и главным образом после ее принятия на практике сложилась в России своеобразная форма государственного единства - государство с автономными образованиями, что было обусловлено довольно скупыми и противоречивыми указаниями в законе на этот счет и объективной обстановкой в стране.

За годы Советской власти, причем уже в течение первых периодов, в нашей стране сложились две основные формы государственного единства: государство с автономными образованиями и союзное государство. Примером первой формы явилась РСФСР, второй - Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика и Союз ССР. Принципы, из которых строились оба вида советской федерации, в большинстве своем одинаковы. Однако имеются и особенные, свойственные лишь одному виду, специфичные для него*(234).

Прежде всего следует подчеркнуть, что Российская Федерация с самого начала была социалистической, федерацией нового типа, принципиально отличной от всех прежде существовавших федеративных объединений.

Социалистический характер Российской Федерации. В России до тех пор никогда не было федеративной формы государственного единства. Но федерация была давно известна на Западе.

Исторически первым федеративным государством явились Соединенные Штаты Америки, возникшие в конце XVIII в. В XIX в. стала федерацией Швейцария, хотя называется она и в настоящее время конфедерацией.

Все эти федеративные государства были буржуазными. И сама идея федерации родилась как буржуазная идея. Г.В. Александренко справедливо видит в создании Соединенных Штатов отражение взглядов французских просветителей, прежде всего Ш. Монтескье, а также Ж.-Ж. Руссо*(235).

Действительно, Монтескье считал федерацию лучшей формой государственного единства, сочетающей в себе преимущества крупного и мелких государств. По его представлениям крупное государство имеет лучшую возможность обороняться от внешнего врага, подавлять всякого рода смуты в отдельных районах, пресекать злоупотребления. В то же время федерация, состоя из небольших республик, пользуется благами внутреннего управления каждой из них*(236). Монтескье при этом полагал, что для федерации характерно объединение именно республик, а не монархий, ибо монархам трудно договориться о сотрудничестве. А если иногда такое и случается, то федерация, включающая в себя монархии, менее совершенна. Следовательно, для федеративных государств характерна республиканская форма правления*(237). В условиях преимущественно монархического XVIII в. уже сам по себе этот факт подчеркивал демократичность федерации.

С Монтескье перекликается Руссо. Для последнего характерно любование небольшими демократическими государствами. В учении Руссо как бы раскрывается тезис Монтескье о "благах внутреннего управления небольших республик". Руссо импонируют возможность осуществления непосредственной демократии в небольших государствах (он противник представительной системы), близость должностных лиц к населению, легкость контроля над ними. Руссо осознает вместе с тем слабость мелких государств перед лицом агрессора и в качестве гарантии мира одобряет выдвинутую его современником Сен-Пьером идею объединения всех европейских государств в одно союзное государство.

В России федеративные идеи мы встречаем впервые у декабристов. При этом, если Н. Муравьев предлагал создать федерацию по географическому признаку, то наиболее радикальная часть декабристов - Общество соединенных славян - выдвигало идею национальной федерации.

Великие просветители XVIII в. звали к свободе, демократии, миру. Однако буржуазные государства вообще и буржуазные федерации в частности, оказались на практике весьма далекими от этих идеалов. Конечно, буржуазное государство было шагом вперед в сравнении с феодальным. Однако свобода и демократия в нем обернулись свободой и демократией только для буржуазии. И в этом отношении не выявилось никакой разницы между большими и малыми, унитарными и федеративными государствами. Во всех случаях буржуазное государство остается орудием в руках буржуазии для подавления сопротивления трудящихся, орудием насилия эксплуататорского меньшинства над эксплуатируемым большинством.

Некоторые современные буржуазные государствоведы склонны видеть и теперь в федеративной форме залог демократизма. "Сам факт государственного расчленения национального союзного целого, который вытекает из его федеративного строя, приносит больший или меньший объем реальных прав и гарантий", - утверждает эмигрант О. Юрченко. Далее он хвалит западные федерации за "наличие большей или меньшей, но всегда реальной и конкретно определенной государственно-политической децентрализации"*(238).

Таким образом, сам факт расчленения государства, децентрализация, признается благом. Это не что иное, как сплошная метафизика. Принимая или отрицая федерацию, нельзя абстрагироваться от условий, места и времени. Федерация сама по себе ничем не лучше унитарного государства, и наоборот. Вопрос здесь совсем другой: какой федерализм и какой унитаризм. Федерализм буржуазный есть федерализм эксплуататорский, угнетательский, федерализм социалистический есть федерализм раскрепощения трудящихся масс, государственная форма, создаваемая трудящимися и для трудящихся. И совершенно то же можно сказать об унитарных государствах, соответственно буржуазных или социалистических.

Советская федерация, рожденная Великим Октябрем, была основана на диктатуре пролетариата. И это определяло собой ее сущность, содержание и цели. Она была направлена на раскрепощение трудящихся, построение социализма и в конечном счете коммунизма.

Всякая федерация возможна лишь как объединение однотипных государств. Это относится и к социалистической федерации. Ее члены должны быть социалистическими государствами. В период создания Российской Федерации национальная буржуазия организовала многочисленные "национальные правительства", пыталась сформировать буржуазные автономные и даже самостоятельные государства. Однако ни одно из них по своей природе не могло стать членом Российской Федерации, хотя некоторые националисты и пытались заигрывать с Советской властью. Только советские республики, возникавшие с 1918 г., смогли стать полноправными членами РСФСР. Требование однотипности членов Российской Федерации вполне определенно сформулировано в ст. 2 Конституции: "Советская Российская республика учреждается: как федерация советских (выделено мною. - О.Ч.) национальных республик".

Членами социалистической федерации не могут быть государства не только эксплуататорского типа, но и переходных форм. В 1918 г. понятия "советский" и "социалистический" совпадали. Однако в 1920 г. возникли два советских государства, которые были еще не социалистическими, а народными. Это Хорезмская и Бухарская народные советские республики. В силу большой экономической и социальной отсталости здесь не могла еще осуществляться диктатура пролетариата, которого в этих государствах (особенно в Хорезме) почти не было. ХНСР и БНСР базировались поэтому на революционно-демократической диктатуре народа, объединявшей немногочисленный рабочий класс, широкие слои крестьянства, интеллигенцию, прогрессивную часть национальной буржуазии. Именно поэтому Хорезм и Бухара не могли вступить с Советской Россией в федеративные отношения. Потому же и в 1922 г., когда образовался Советский Союз, они не вошли в него.

РСФСР была федерацией и советской, и социалистической. Ее социалистический характер четко закреплен в Конституции. Статья 10 Основного закона гласит: "Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах". С идеей ст. 10перекликаются и положения ст. 1, 2, 3.

Социалистическое государство родилось как государство диктатуры пролетариата. Советская федерация как одна из форм социалистического государства с самого начала, естественно, базировалась на диктатуре рабочего класса. Социалистический характер советской федерации как в эпоху диктатуры пролетариата, так и на этапе общенародного государства определяет все ее другие характерные черты*(239).

Социалистический характер выявляет существо советской федерации, ее тип, ее классовую природу. Но в свою очередь из него вытекают и организационные принципы советской федерации, среди которых прежде всего надо назвать национально-территориальный.

Национально-территориальный принцип. Для Коммунистической партии федерация важна не как самоцель, а как средство разрешения национального вопроса. В.И. Ленин подчеркивал, что Маркс и Энгельс, будучи противниками федерации в принципе, в то же время считали ее "шагом вперед" в деле разрешения национального вопроса*(240). Обосновывая необходимость построения государства по национальному признаку, В.И. Ленин отмечал: "Несомненно, что единый национальный состав населения - один из вернейших факторов для свободного и широкого, действительно современного, торгового оборота. Несомненно, что ни один марксист - и даже ни один решительный демократ не станет защищать австрийских коронных земель и русских губерний и уездов.., не станет оспаривать необходимости замены этих устарелых делений делениями, по возможности, по национальному составу населения. Несомненно, наконец, что для устранения всякого национального гнета крайне важно создать автономные округа, хотя бы самой небольшой величины, с цельным, единым, национальным составом...."*(241).

Программа РКП(б), принятая в 1919 г., прямо указывает, что целью советской федерации является преодоление ".... недоверия со стороны трудящихся масс угнетенных стран к пролетариату государств, угнетавших эти страны...."*(242). Вот почему федерация в однонациональных государствах не имеет смысла. В этом - одно из отличий советской федерации от буржуазной.

Признавая такое отличие, буржуазные государствоведы в то же время пытаются доказать, что советская идея построения федерации недемократична, а буржуазная отражает интересы народа. Эту несостоятельную даже с чисто логической стороны концепцию отстаивает, например, О. Юрченко. С его точки зрения, демократизм государства состоит в децентрализации.

Но совершенно очевидно, что сама по себе централизация или децентрализация еще ничего не означает. Важно другое: кому служит тот институт, для каких целей и в каких пределах.

Столь же нелогично у О. Юрченко и осуждение советской федерации. Если с его точки зрения децентрализация - это хорошо, а всякая федерация предполагает хоть какую-нибудь децентрализацию, то и советский федерализм должен быть одобряем им. Но не тут-то было. Оказывается, советская федерация все равно плохая.

Надо сказать, что доводы Юрченко за федерацию буржуазную и против советской весьма туманны и путанны. Он так и не может доказать, чем плох советский принцип национально-территориальной федерации*(243).

Национально-территориальная социалистическая федерация выражает волю народов, ее создающих. Она направлена на осуществление всестороннего развития каждого народа, входящего в это сложное государство, и закрепляет идею пролетарского интернационализма. Это наиболее демократичный и единственно демократический тип федерации.

Буржуазные федерации, существовавшие в 1918 г., - Соединенные Штаты, Швейцария, Австралийский Союз, Южно-Африканский Союз*(244), были многонациональными государствами. Однако структура их ни в коей мере не учитывала национальных особенностей населения. Члены федерации - штаты, кантоны - были не национальными государствами, а простыми территориальными объединениями, сложившимися в силу тех или иных исторических обстоятельств. Они ни в коей мере не преследовали целей разрешения национального вопроса, а порой даже умышленно препятствовали этому. Буржуазная федерация была чисто территориальной, игнорирующей национальные особенности населения.

В ходе выработки национальной программы партии большевиков пришлось столкнуться и с противоположной конструкцией. Оппортунисты Запада (австро-венгерские социал-демократы) и России (Бунд и некоторые другие национальные организации) предлагали идею так называемой "национально-культурной автономии", т.е. автономии персональной для каждого представителя той или иной нации вне зависимости от места его проживания, экстерриториальной. Например, во время избирательной кампании в IV Думу Бунд выдвинул требования, касающиеся только евреев - о субботнем (а не воскресном) отдыхе для еврейских рабочих, о праве применения еврейского языка, о реформе еврейской общины и т.п.*(245) Идея "национально-культурной автономии" по существу снимала вопрос о национально-государственном строительстве. Вместе с тем она разбивала национальное единство пролетариата, разводила его по отдельным национальным куриям, подрывала тем самым классовые интересы рабочих.

Большевики соединили территориальный и национальный признаки, выработав единый национально-территориальный принцип в разрешении национального вопроса, в устройстве национальной государственности.

Эта идея позволяет иметь дело не с абстрактными территориями и не с национальностями, изолированными от других наций, а с народами, более или менее компактно живущими на определенной территории, что, собственно говоря, и создает объективную возможность для национально-государственного строительства. В резолюции Поронинского совещания ЦК РСДРП(б) говорится о необходимости "широкой областной автономии"*(246). То же мы видим и в резолюции Седьмой (Апрельской) конференции РСДРП(б). Конечно, и само провозглашение права наций на самоопределение вплоть до создания самостоятельных национальных государств содержит идею национально-территориального принципа, ибо никакое государство не может существовать без территории, а национальное, соответственно, - без национальной территории.

Национально-территориальный принцип нашел свое юридическое закрепление в первых же важнейших актах Советского государства, посвященных национальному вопросу, - Декларацииправ народов России, Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики".

Тем не менее в ходе работы над проектом Конституции возник спор о применимости этого принципа в Советском государстве. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 г. при обсуждении порядка работы И.В. Сталин предложил: "Мы должны столковаться, как понимать федеративную республику, которую мыслят по-разному"*(247). В том же заседании комиссия поручила ему и М.А. Рейснеру подготовить доклады об общих принципах федерации*(248).

И.В. Сталин в своем проекте "Общие положения Конституции Российской Социалистической Советской Федеративной Республики", исходя из программных положений партии и сложившегося законодательства, сформулировал принцип построения РСФСР следующим образом: "Совдепы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, - объединяются в автономные областные союзы.... Областные советские союзы объединяются на началах федерации в Российскую социалистическую республику...."*(249).

Иную позицию занял М.А. Рейснер. Он исходил из ошибочного представления, что национальный вопрос - пережиток феодализма, изживаемый уже в буржуазном государстве. "Национальный принцип, - писал он в своем докладе, - идеологическое начало, которое даже в рамках современного буржуазного общества может играть лишь весьма второстепенную роль и, по крайней мере, временную роль"*(250). Справедливо отмечая классовые антагонизмы, раздирающие капиталистическое общество, М.А. Рейснер делал, однако, неверный вывод, что эти противоречия исключают возможность национальной консолидации. Отсюда и другое заключение, что тем более не может быть речи о национальном вопросе, национальной консолидации, национальной государственности при советском строе. Поэтому федерация должна строиться не по национальному, а по экономическому принципу. Ее членами должны быть не национальные государственные объединения, а чисто хозяйственные единицы. Для социалистического государства, по мнению М.А. Рейснера, национальное начало может иметь еще меньшее значение в политическом смысле, нежели в буржуазно-демократическом, ибо здесь основанием являются формы экономического устройства республики на принципах социалистического хозяйственного производства, обмена и потребления. Следовательно, на первый план выдвигаются даже не государственные установления, а экономические организации. М.А. Рейснер допускал поэтому лишь возможность "всеобщего права культурного самоопределения национальностей"*(251).

Отголосок этой идеи мы увидим позже в проекте Конституции, составленном в НКЮ, где М.А. Рейснер был одним из главных авторов. В ст. 12 названного проекта читаем: "Местные Советы и их съезды автономно обеспечивают право национальной культуры..."*(252).

Еще дальше идет проект Конституции, представленный в комиссию П.П. Ренгартеном, приват-доцентом, не членом комиссии. Этот проект пытался поставить на обсуждение Конституционной комиссии Магеровский*(253). Проект Ренгартена отбрасывал не только национальный, но и территориальный принципы организации государственного единства. По его мнению членами федерации должны быть профессиональные объединения. "Государство Российское, - говорится в одном из вариантов проекта, - являет собой сложное государственное образование, состоящее из государств-членов, каковыми являются основные профессиональные объединения в виде пяти профессиональных федераций:

- федерации земледельцев;

- федерации промышленных рабочих;

- федерации служащих торговых предприятий;

- федерации служащих у государства (чиновники);

- федерации служащих у частных лиц (прислуга)".

Проект П.П. Ренгартена не был, по настоянию Я.М. Свердлова, поставлен на обсуждение. Что же касается докладов М.А. Рейснера и И.В. Сталина, то они вызвали оживленную дискуссию. В ходе дискуссии, затронувшей не только проблему федерации, выявились довольно разнородные мнения, выходящие за рамки двух докладов.

При голосовании в целом за проект М.А. Рейснера было подано 3 голоса, за проект И.В. Сталина - 5. Однако саму идею федерации коммун, предложенную Рейснером, поддержал по существу один М.Н. Покровский. Против этой идеи выступили Стеклов, Свердлов, Аванесов, Магеровский, Шрейдер, Лацис. Правда, позиция двух последних очень близка к взглядам М.А. Рейснера.

Рейснер понимал под коммунами те или иные хозяйственные единицы, которые неизбежно обладали какой-то территорией, были территориальными понятиями. Прообразом своих коммун он считал уже существующие Кронштадтскую, Петроградскую коммуны, которые в общем только по названию отличались от обычных городов и губерний. Лацис поэтому предлагал, не мудрствуя лукаво, просто определить нашу федерацию как областную. А Шрейдер вообще считал возможным членами федерации объявить существующие губернии, уезды, волости.

Совершенно оригинально предложение Бердникова. Он выступил вообще против федерализма, за унитаризм, но с допущением автономии (какой - неясно). На его взгляд, федерация и автономия несовместимы.

Комиссия после обсуждения приняла национально-территориальный принцип построения советской федерации. Этот принцип и был закреплен в Конституции. Статья 2 называет Россию федерацией национальных республик. Статья 11 провозглашает, что "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы....".

Однако в чистом, так сказать, виде осуществить национально-территориальный принцип почти не удается. Необходим учет еще некоторых факторов.

Национальная территория не всегда бывает экономически целостной. Века совместной жизни народов обусловливают возникновение межнациональных хозяйственных связей. Поэтому при выделении национально-государственных единиц приходится добиваться не только их национальной, но и хозяйственной целостности. В.И. Ленин отмечал необходимость при определении границ автономных районов учитывать хозяйственные и бытовые условия*(254). Больше того, он считал, что "национальный состав населения - один из важнейших экономических факторов, но не единственный и не важнейший среди других"*(255).

Затруднением при проведении национально-территориального размежевания является исторически сложившееся перемешивание народов. В силу этого не всегда удается создать абсолютное большинство коренного населения в той или иной национально-государственной единице. Особую проблему составляли в условиях России города, бывшие часто русскими островками в нерусских районах, очагами русского пролетариата среди национального крестьянства. В.И. Ленин по этому поводу писал: "Отрывать города от экономически тяготеющих к ним сел и округов из-за "национального" момента нелепо и невозможно"*(256).

Не говоря уже о практической затруднительности такого размежевания, оно было бы политически неверно. Единство русского и нерусского населения в автономных республиках, областях и трудовых коммунах обеспечивало руководство русского рабочего класса нерусским крестьянством, защиту последнего от национальной феодально-буржуазной верхушки.

Города, таким образом, были русскими островками внутри нерусских районов. Но при решении вопроса о внешних границах той или иной автономии иногда возникала проблема нерусских островков в соседних русских губерниях. Дело в том, что каждый или почти каждый народ имеет исторически сложившееся территориальное ядро, а кроме того - отдельные небольшие районы, отдаленные более или менее от этого ядра и отделенные от него полосой русских или иных поселений. Вставал вопрос: как быть с такими островками?

Проведение национально-территориального принципа, таким образом, требовало одновременного учета довольно большого круга факторов, среди которых важнейшим была воля самого населения.

В период становления Российской Федерации проведение этого принципа пережило определенную эволюцию. Этот принцип был известен советскому праву и до Конституции. Наиболее ярко он проведен в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Однако практика доконституционного периода допускала довольно существенные отступления от него.

Автономные республики, возникшие в 1918 г., - Таврическая, Донская и другие - образовывались в рамках прежних административных единиц и поэтому не вполне совпадали с границами расселения народов, не вполне соответствовали национально-территориальному принципу. Правда, в это время проектируются и национально-территориальные автономии. Такой мыслилась Татаро-Башкирская республика, проект которой, однако, не был осуществлен.

Только со второй половины 1918 г., после принятия Конституции, начинают возникать автономии, специально выделяющие территории, населенные определенной национальностью. С этого времени все автономные республики, области и трудовые коммуны строятся с обязательным учетом национального состава населения. Именно так формировалась Трудовая коммуна немцев Поволжья, Башкирская автономная республика, Татарская АССР, Чувашская, марийская автономии.

Создание всех автономных единиц сопровождается теперь перестройкой старого административно-территориального деления с тем, чтобы выделить районы, населенные определенной национальностью.

Высшие органы власти РСФСР очень внимательно подходят к этому вопросу. В актах, определяющих территорию той или иной автономной республики, области, трудовой коммуны, детально перечисляются все местности, отходящие к новому образованию, вплоть до уездов и улусов, волостей и аймаков, даже отдельных станиц и городов. В некоторых случаях центр не берется сам определить точную границу и оставляет это на усмотрение заинтересованных органов на местах с последующим утверждением их решения Народным комиссариатом внутренних дел. Иногда прибегали к опросу местного населения, чтобы точно выяснить его волю.

Для определения территории автономных единиц и практического размежевания создавались специальные комиссии из представителей наркоматов по делам национальностей, внутренних дел и других, а также представителей от соответствующей национальности. Для строительства автономии во время гражданской войны характерно стремление скрупулезно выделить национальную территорию. Это само по себе вполне правильное желание привело, однако, к двум отрицательным последствиям. В одних случаях пренебрегали экономической целостностью района. На это обратили внимание, например, органы Трудовой коммуны немцев Поволжья. Земотдел ТК в докладе Федеральному комитету по земельным делам отмечал, что при образовании коммуны руководствовались чисто национальным признаком и "совершенно не принимались во внимание экономические условия", в результате чего Трудовая коммуна "была выделена чрезвычайно нецелесообразно с экономической точки зрения"*(257). В других случаях пришлось даже разорвать территориальное единство.

При создании первоначальных вариантов территории Башкирской республики и Чувашской АО предполагалась именно такая конструкция: основной башкирский или чувашский "материк" и окружающий его архипелаг маленьких островков соответствующей национальности. Эта сложная территориальная организация предусматривалась соглашением с Башкирией 20 марта 1919 г. В стремлении максимально отделить башкирское население от небашкирского представители республики предложили весьма причудливую форму границ Башкирии, исключающую все до одного города (даже столицей было село - Темясово), но включающую ряд оторванных от основного ядра башкирских волостей. Подобный же проект разработал чувашский отдел Наркомнаца и одобрил Всероссийский съезд чувашских коммунистических секций и ячеек. При обсуждении проекта создания чувашской автономии в Совнаркоме это положение было исправлено.

В результате большой работы по национально-государственному размежеванию удалось обеспечить большинство за коренным населением в основной массе вновь созданных автономий. В шести из девяти новых АССР, АО и ТК процент коренного населения был выше 50. Наиболее высоким он был в Чувашии (86%) и Трудовой коммуне немцев Поволжья, наименьшим в этой группе - в Татарии (51%). Однако не везде удалось добиться такого положения. В Киргизской республике коренное население составляло только 46,6%*(258), в Башкирии - менее половины*(259).

Некоренное население в большинстве автономий составляли русские. Но иногда мы встречаем более пестрый национальный состав. Особенно это относится к Татарской АССР. Здесь был даже учрежден в Наркомпросе специальный отдел национальных меньшинств. Многонациональным продолжал оставаться также Туркестан.

Утверждение национально-территориального принципа означало его полную победу над идеями культурно-национальной автономии, которые еще имели место кое-где в данный период в Чувашии, среди марийцев, у некоторых татарских работников. Как ни странно, эти идеи проникли даже в отдельные комиссариаты Наркомнаца.

Крен в сторону приоритета национального фактора над экономическим, допущенный во время гражданской войны, был исправлен в послевоенные годы путем проведения так называемого округления территорий некоторых автономных единиц, т.е. присоединения к ним районов с небольшим процентом национального населения, но экономически связанных с основным ядром республики или иной автономии. Наиболее значительной была работа по созданию так называемой Большой Башкирии, существенно увеличившая территорию и население республики.