protsessualnye-otnosheniya-mezhdu-prokurorom-i-sledstvennym-organom-poisk-optimalnoy-modeli

DOI: 10.17803/1994-1471.2015.61.12.206-213

шения прокурора с органами расследования.

истема и полномочия органов проку-

ратуры и предварительного следствия

На протяжении длительного периода вре-

в России на протяжении всего ее су-

мени в руках прокурора сосредотачивался

ществования неоднократно1

подвергались

следствия см.: Деришев Ю. В., Харитонов А. Н. Органы

реформированию . Менялись и взаимоотно-

1

предварительного следствия: история становления,

Подробнее историю развития системы и полно-

система, структура, функция контроля преступно-

сти, направления реформирования : учеб. пособие.

мочий органов прокуратуры см.: Басков В. И., Ко-

Волгоград, 1997. 40 c.; Жидких А. А., Статкус В. Ф. Орга-

робейников Б. В. Курс прокурорского надзора:

ны предварительного следствия в системе МВД Рос-

Сучеб.для юрид. вузов. М., 2000. 512 с.; Деришев Ю.

сийской Федерации. История, современное состоя-

В. Прокуратура Российской Федерации : учеб. по-

ние и перспективы : учеб. пособие. М., 2000. 103 c.;

собие. Омск, 2003. 83 c.; Лазарева В. А. Прокурор в

Чаплыгина В. Н. Становление и тенденции развития

уголовном процессе : учеб. пособие. М., 2011.295 с.;

органов предварительного следствия системы МВД

Бушковская Е. Н. Надзор прокурора за процессу-

России (Функционально-структурный подход) :

альной деятельностью следователя и дознавате-

дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 254 c.; Кожевников

ля в досудеб-ном производстве : дис. ... канд. юрид.

О. А. История прокурорского надзора за законностью

наук. М., 2011. 176 с. Подробнее историю развития

расследования преступлений (1722—1917 гг.) : учеб.

системы и полномочий органов предварительного

пособие. Екатеринбург, 2004. 44 c.

206

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

А. О. Бекетов

обширный комплекс полномочий по надзору

вал право следователя обжаловать неограни-

за расследованием, который нередко рас-

ченный круг действий и решений прокурора,

ширялся до полноценного руководства им.

а также его бездействие (ч. 3 ст. 38 УПК РФ).

Менялись и представления ученых-процес-

Более того, исполнение определенного круга

суалистов, касающиеся построения оптималь-

решений и указаний в случае их обжалования

ной модели правоотношений между профес-

приостанавливалось. Также законодателем

сиональными участниками уголовного судо-

был установлен единый порядок и сроки рас-

производства.

демократизации общественных

смотрения возражений следователя, который

В период

регламентировался ст. 124 УПК РФ.

отношений вектор развития уголовного су-

В настоящее время данный правовой ме-

допроизводства был обозначен в Концепции

ханизм утрачен. В соответствии с ч. 4 ст. 124

судебной реформы 1991 г., в которой предла-

УПК РФ следователь вправе обжаловать дей-

галось процессуальное руководство расследо-

ствия (бездействие) и решения прокурора

ванием передать полностью в руки прокуро-

в случаях, предусмотренных данным Кодек-

ра, освободив начальника следственного от-

сом. При этом УПК РФ не охватывает все ре-

дела от любых процессуальных полномочий,

шенияпрокурора,которыенапрактикевстре-

более того, предлагалось разрешать разногла2-

чаютвозраженияследователей5 илируководи-

сия между следователем и прокурором в суде.

телей следственных органов . В наибольшей

Однако в последующем уголовно-процес-

степени это касается таких решений, как от-

суальное законодательство восприняло не

менапостановленияоботказеввозбуждении,

все предложения Концепции и до настояще-

приостановлении или прекращении уголов-

го времени находится в поиске оптимальной

ного дела. Данные полномочия появились у

модели процессуальных отношений

между

прокуроравсвязисизменениямиУПКРФ,вне-

следователем и прокурором. Об этом свиде-

сеннымиФедеральнымзакономот28.12.2010

тельствуют многочисленные изменения, вне-

№ 404-ФЗ «О внесении изменений в отдель-

сенные в Уголовно-процессуальный3

кодекс

ные законодательные акты Российской Феде-

Российской Федерации с момента его при-

рациивсвязиссовершенствованиемдеятель6-

нятия и до настоящего времени, касающие-

ностиоргановпредварительногоследствия» .

ся рассматриваемых правоотношений.

Однако изменения не коснулись правово-

Так, в соответствии с нормативным ре-

гостатусасубъектов,ведущихуголовныйпро-

гулированием, действовавшим до принятия

цесс, в связи с чем право обжалования данных

Федерального4

закона от 5 июня 2007 г. № 87-

решений прокурора со стороны следователя

ФЗ , прокурор являлся полноправным про-

и руководителя следственного органа пред-

цессуальным

руководителем следователя,

усмотрено не было. Является ли указанное

имел обширный перечень прав, позволяющих

решение законодателя целенаправленным,

полностью контролировать предварительное

принятым с целью усиления роли прокурора

следствие. В то же время закон предусматри-

в уголовном процессе, предполагающим не-

2

Считаем, что разрешение спора между следова-

возможность обжалования данных решений

или же имеет место недостаток юридической

телем, руководителем следственного органа и про-

техники — остается неясным.

курором выходит за рамки предмета обжалования

5

в суд в порядке ст. 125 УПК РФ. Подробнее см.: Бе-

УПК РФ прямо предусматривает возможность

кетов А. О. Пределы реализации принципа обжа-

лования в досудебном производстве по уголовным

обжалования лишь трех решений прокурора: об отме-

делам // Казанская наука. 2014. № 9. С. 162—168.

не постановления о возбуждении уголовного дела

3

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Фе-

(п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ); о возвращении уголовного

дела следователю для производства дополнитель-

дерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред.

ного следствия, изменения объема обвинения либо

от 13.07.2015) // Российская газета. 2001. 22 декабря.

квалификации действий обвиняемых или пере-

4

Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ

составления обвинительного заключения (п. 5 ч. 2

ст. 38, ч. 4 ст. 221 УПК РФ); об отказе в удовлетво-

(в ред. от 22.12.2014) «О внесении изменений в Уго-

рении ходатайства о заключении досудебного согла-

ловно-процессуальный кодекс Российской Федера-

шения о сотрудничестве (ч. 2 ст. 3172 УПК РФ).

ции и Федеральный закон “О прокуратуре Российс-

6

Российская газета. 2010. 30 декабря.

кой Федерации”» // Российская газета. 2007. 8 июня.

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

207

Юбилей

Сложившаяся ситуация породила различ-

подразделений ОВД в10различных регионах

ную правоприменительную практику, а так-

Российской Федерации

также существенно

же вызвала дискуссию на страницах юриди-

различается, вплоть до принятия

диамет-

ческой печати.

рально противоположных решений.

Так, ряд ученых, анализируя закон, при-

ции

В одних субъектах Российской Федера-

ходят к выводу о возможности7

обжалования

вышестоящие прокуроры рассматри-

любых решений прокурора . Их оппоненты,

вают возражения следователей на решения

многие из которых являются действующими

прокурора и принимают по ним решение по

сотрудниками органов прокуратуры,

пред-

существу

11

, в других подобные обращения

лагают признавать обращения следователя

следователей к рассмотрению не принимают-

к вышестоящему прокурору с возражениями

ся, в качестве мотивировки указывается, что

на действия, обжалование которых8

прямо

право на обжалование того или иного реше-

не закреплено, нелегитимными . По их мне-

ния прокурора не закреплено в действующем

нию, закрепление в законе права прокурора

уголовно-процессуальном законе

12

. Однако

отменять решения нижестоящего прокурора

такие значительные различия в правоприме-

(п. 6 ч. 1 ст. 37 УПК РФ) само по себе не влечет

нительной практике недопустимы, так как в

обязанности рассматривать обращения сле-

соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального зако13-

дователя.

на «О прокуратуре Российской Федерации»

Однако представляется необоснованной

целью деятельности прокуратуры является

позиция авторов, считающих, что следова-

в том числе обеспечение верховенства зако-

тель не должен иметь право возражать про-

на, единства и укрепления законности. Таким

курору. Основные их аргументы сводятся

образом, именно прокуратура должна обеспе-

к тому, что прокурор осуществляет уголов-

чиватьединообразноетолкованиеипримене-

ное преследование от имени государства и

ниедействующихзаконовнавсейтерритории

в последующем должен будет поддерживать

10

Автором изучалась практика обжалования ре-

обвинение по данному уголовному делу в су-

шений прокурора должностными лицами следст-

де, в связи с чем должен иметь полный конт-

венных подразделений ОВД, сложившаяся в Респуб-

роль над расследованием уголовного дела.

ликах Алтай, Мордовия, Еврейской автономной об-

В таком случае еще более неясной становит-

ласти, Ханты-Мансийском автономном округе-Югре,

ся позиция отдельных работников органов

Омской области, а также на территории, обслужи-

прокуратуры, ратующих за усиление

«над-

по Уральскому федеральному округу.

зорной требовательности» и вырабатываю-

ваемой Управлением на транспорте МВД России

11

Материалы контрольного производства СУ МВД

щих «устойчивую практику… по вынесению

мотивированных постановлений о призна-

материалы

контрольного

производства

СУ МВД

нии доказательств недопустимыми и исклю9 -

по Республике Алтай по уголовному делу № 61032 ;

по Республике Алтай по уголовному делу № 60955 ;

чении их из обвинительного заключения» .

материалы

контрольного

производства

СУ МВД

Практика обжалования решений проку-

по Республике Алтай по уголовному делу № 60505 ;

рора должностными лицами

следственных

материалы

контрольного

производства

СУ МВД

7

по Республике Алтай по уголовному делу № 50060 ;

См., например: Томин В. Т., Поляков М. П., Алек-

материалы

контрольного

производства

СУ МВД

по Республике Алтай по уголовному делу № 60743 ;

сандров А. С., Королев Г. Н. Комментарий последних

материалы

контрольного

производства

СУ МВД

изменений Уголовно-процессуального кодекса Рос-

по Республике Алтай по уголовному делу № 60866 ;

сийской Федерации и Федерального закона «О про-

материалы

контрольного

производства

СУ МВД

куратуре Российской Федерации» (постатейный).

по Республике Алтай по уголовному делу № 61355.

М., 2007. С. 16; Никифоров С. Исполнение требова-

12

Материалы контрольного производства СУ УМВД

ний прокурора // Законность. 2009. № 4. С. 25—27.

8

См., например: Доржиев Б. В., Горюнов В. В. Статус

России по Еврейской автономной области по уго-

ловному делу № 742836; производство СО ОМВД

Следственного комитета и новые полномочия про-

России по Облученскому району Еврейской авто-

курора//Законность.2011.№11.С.14—18;СопинВ.П.

номной области по материалам проверки КУСП

Полномочия прокурора в стадии предварительно-

№ 416.

го следствия // Законность. 2011. № 12. С. 38—39.

13

Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1

9

Беляк Л. Законность привлечения к уголовной

(в ред. от 13.07.2015) «О прокуратуре Российской

ответственности // Законность. 2008. № 10. С. 2—6.

Федерации» // Российская газета. 1992. 18 февраля.

208

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

А. О. Бекетов

Российской Федерации. Но исходя из приве-

ния жалоб следователя вышестоящим про-

денных примеров, на практике данное поло-

курором — закон устанавливает различные

жение реализуется не всегда.

сроки и правовые последствия обращений

Следует подчеркнуть, что уголовное судо-

применительно к конкретным ситуациям об-

производство — это деятельность, осущест-

жалования.

вляемая в строгой процессуальной форме,

Вроссийскомуголовномсудопроизводст-

и столь заметные пробелы в законодатель-

ве одержала верх идея разграничения функ-

стве являются недопустимыми. Отсутствие

ций надзора и руководства предваритель-

надлежащей процессуальной формы крайне

ным следствием

14

. Однако многие ученые

негативно сказывается на организации взаи-

констатируют, что, по сути, процессуальное

модействия между прокурором и следствен-

положение прокурора фактически не изме-

ным органом.

нилось.

Системный анализ действующего нор-

Так, О. А. Малышева совершенно спра-

мативного регулирования позволяет сделать

ведливо подчеркивает, что положение про-

вывод о том, что возможность обращения

курора в настоящее время по важнейшим

следователяилируководителяследственного

процессуальным

вопросам не изменилось,

органа к вышестоящему прокурору по вопро-

а процессуальная самостоятельность следо-

су отмены им решений нижестоящего проку-

вателя расширилась незначительно, в боль-

рора все же не ограничивается кругом только

шей степени — при осуществлении вспомо-

тех решений, обжалование которых прямо

гательных процессуальных действий. Также

предусмотрено УПК РФ.

она отмечает, что прокурорско-следственная

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального

практика не соответствует федеральному

закона «О прокуратуре Российской Федера-

законодательству, что снижает качество как

ции» органы прокуратуры строятся на осно-

прокурорского надзора, так и процессуаль-

вании

принципа подчинения нижестоящих

ной деятельности следователя, что в сово-

прокуроров вышестоящим. Согласно ст. 7

купности несет в себе15

.

угрозу ущемления

УПК РФ постановления прокурора должны

прав и свобод граждан

Соглашаясь с ука-

быть законными, обоснованными и мотиви-

занными суждениями, профессор Н. Н. Ков-

рованными, а пункт 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ упол-

тун дополняет, что складывающиеся на прак-

номочивает прокурора отменять незаконные

тике закономерности не соответствуют как

илинеобоснованныепостановлениянижесто-

генеральной линии законодателя, направ-

ящего прокурора. Статья 10 Федерального за-

ленной на повышение процессуальной са-

кона «О прокуратуре Российской Федерации»

мостоятельности следователя, так и сути

закрепляет, что в органах прокуратуры в со-

изменений, реализованных в нормах УПК РФ,

ответствии с их полномочиями разрешаются

поскольку последние практически нивели-

заявления, жалобы и иные обращения, со-

рованы организационными возможностями

держащие сведения о нарушении законов.

прокуратуры

16

.

Из

совокупности

приведенных норм

С сожалением приходится отмечать, что

вытекает, что прокурор, надзирая за процес-

ряд практических работников органов проку-

суальной деятельностью органов дознания

ратурыируководителейследственныхорганов

и предварительного следствия, не только

14

Темираев К. О. Взаимодействие прокурора, ру-

вправе, но и обязан проверять законность

и обоснованность принятых нижестоящим

ководителя следственного органа и следователя

прокурором решений. Поводом для такой

в России и Украине: некоторые аспекты истории

и современности // Российский следователь. 2014.

проверки могут послужить и обращения

№ 4. С. 7—9.

должностных лиц органов предваритель-

15

Малышева О. А. Процессуальное положение сле-

ного следствия. Полагаем, что применение

дователя в условиях современной правовой регла-

закона не должно сводиться к воле конк-

ментации // Российский следователь. 2009. № 6.

ретного должностного лица.

С. 8—10.

Вместе с тем действующее нормативное

16

Ковтун Н. Н. К дискуссии об «утраченных» пол-

регулирование не способно дать ответы на

номочиях прокурора. Есть ли предмет для дискус-

вопросы, касающиеся

порядка рассмотре-

сий? // Российская юстиция. 2010. № 5. С. 29—34.

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

209

Юбилей

воспринимают обжалование их решений как

сти обращения следователя к про-курору тре-

«процессуальные пререкания» и «волокитную

буется согласие руководителя следственного

переписку» . Следует подчеркнуть, что это не

органа, без которого указанное обращение не

17

имеет юридической силы. Исключением не

относится к отдельным случаям, вызванным

субъективным фактором негативных взаимо-

является и механизм об-жалования решений

отношений должностных лиц органов проку-

прокурора, который так-же требует согласо-

ратуры и Следственного комитета РФ и не18но-

ванной позиции следст-венного органа.

сящихуголовно-процессуальный характер .

В

научной

литературе высказываются

В качестве специфичной особенности уго-

предложения

отказаться

от согласования

ловно-процессуальныхотношенийВ.П.Божьев

и решений, и возражений следователя с ру-

выделял участие в каждом правоотношении

ководителем следственного органа, с моти-

представителя государственной власти: «Без

вировкой, что следователь является лицом

властного начала в уголовно-процессуальных

процессуально самостоятельным, а согласо-

отношениях невозможно развитие уголовного

вание только притесняет данную самостоя-

судопроизводства, достижение стоящих перед

тельность

20

. Вместе с тем отдельные авторы

ним задач. <…> Обычно в уголовно-процессу-

в настоящее время констатируют станов-

альном правоотношении участвует один носи-

ление

процессуальной

самостоятельности

тель властных полномочий. <…> Существуют

следственного органа . Схожие суждения на-

и такие правоотношения, в которых оба субъ-

21

чали появляться с момента принятия УПК РФ

екта являются представителями власти. <…>

2001 года, так как следователь «более не име-

Причем для этих отношений специфично, что

нуется органом предварительного расследо-

выразителем властного начала является19лишь

вания, а называется просто должностным ли-

один субъект— представитель власти» .

цом. Это значит, что полномочия следователя

Безусловно, вступая в процессуальные

ограничены в пользу органа предварительно-

правоотношения, один из субъектов — пред-

го расследования, которым может считаться

ставителей власти должен выражать власт-

в целом следственное подразделение (отдел),

ное начало, так как в противном случае воз-

представляемое его на-чальником» .

можен существенный дисбаланс, вызван-

22

Согласимся, что в уголовно-процессуаль-

ный в том числе и непроцессуальными про-

ном законе в настоящее время следует конс-

тиворечиями. При этом все же необходимо

татировать становление некоторой процес-

помнить, что именно следователь сосредо-

суальной

автономии следственного органа

тачивает производство по уголовному делу

во внешних отношениях при сохраняющейся

в своих руках и несет персональную ответ-

ключевой роли следователя в предваритель-

ственность за полноту, объективность и ка-

ном расследовании преступлений и внутрен-

чество расследования. В связи с чем законо-

20

См., например: Спирин А. В. Полномочия проку-

датель позволяет в отдельных случаях возра-

жать властным субъектам правоотношений.

рора по надзору за процессуальной деятельностью

Следует обратить внимание на сформи-

рии, практики, законодательного регулирования:

ровавшуюся роль руководителя следствен-

органов предварительного следствия: вопросы тео-

дис. ... канд. юрид наук. Екатеринбург, 2014. С. 68.

ного органа в рассматриваемых отношениях.

21

Багмет А. М. К вопросу о процессуальной само-

В настоящее время закон не предусматривает

прямых процессуальных отношений между

стоятельности следователя // Российская юстиция.

следователемипрокурором.Принеобходимо-

2013. № 9. С. 54—56; Он же. Об устранении двое-

властия в уголовном преследовании // Российская

17

См., например: Беляк Л. Законность привлече-

юстиция. 2013. № 12. С. 57—60; Он же. Место и роль

принципа процессуальной самостоятельности сле-

ния к уголовной ответственности // Законность.

дователя в уголовном процессе // Российская юсти-

2008. № 10. С. 2—6.

ция. 2014. № 5. С. 20—22; Цветков Ю. А. Процессуаль-

18

Колоколов Н. А. Когда прокурорский надзор в тя-

ная самостоятельность следователя в современной

парадигме досудебного производства // Российский

гость // ЭЖ-Юрист. 2015. № 17; Колоколов Н. А. Как

следователь. 2014. № 14. С. 52—56.

один суд прокурора защитил // ЭЖ-Юрист. 2014. № 48.

22

Смирнов А. В., Калиновский К. Б. Комментарий

19

Божьев В. П. Уголовно-процессуальные право-

к Уголовно-процессуальному кодексу Российской

отношения. М., 1975. С. 153.

Федерации / под ред. А. В. Смирнова. СПб., 2003. С. 131.

210

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

А. О. Бекетов

них отношениях. Однако правоприменитель-

Таким образом, в настоящее время как

ная практика показывает, что отдельные по-

законодатель,

так и ученые-процессуалис-

ложениязаконанивелируютсяорганизацион-

ты находятся

в поиске оптимальной модели

ными возможностями прокуратуры

23

, что не

правоотношений между прокурором и след-

способствует оптимизации отношений между

ственным органом. Современное отечествен-

профессиональными

участниками уголовно-

ное уголовное судопроизводство развива-

го судопроизводства.

ется по пути уменьшения властного начала

По мнению А. М. Багмета, обеспечить

прокурора в предварительном следствии

действительную

процессуальную самостоя-

и усилении процессуальной самостоятель-

тельность следователя можно только при

ности следственного органа в его внешних

условии определения его в качестве самосто-

взаимоотношениях. Однако прокурорско-

ятельного органа государства, осуществляю-

следственная практика инертна и правоот-

щего предварительное следствие по уголов-

ношения между профессиональными участ-

ным делам. Гарантией независимости данно-

никами со стороны обвинения не всегда со-

гоорганаможетбытьотнесениеегокорганам

ответствуют законодательству, что снижает

судебной власти .

качество прокурорского надзора и процес-

24

суальной деятельности следователя. В рам-

Данное предложение согласуется с опи-

санной профессором Л. В. Головко французс-

ках действующего правового регулирования

кой моделью организации предварительного

прокурор и следственный орган должны вы-

расследования

и представляется нам наибо-

ступать равноправными субъектами право-

25

отношений, а в случае возникновения право-

лее предпочтительным.

23 См. подробнее: Ковтун Н. Н. К дискуссии об «ут-

вых споров не должно быть законодатель-

ных и иных препятствий для их разрешения

раченных» полномочиях прокурора. Есть ли пред-

вышестоящими органами. В связи с чем для

мет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010.

оптимизации отношений необходимо закре-

№ 5. С. 29—34.

пить единый механизм обжалования следо-

24 Багмет А. М. Следователь — судья на досудебной

вателем решений прокурора. За основу мо-

стадии // Российский следователь. 2014. № 14. С. 8—9.

жет быть взят либо действующий механизм

25 Головко Л. В. Архетипы досудебного производст-

обжалования, предусмотренный ч. 4 ст. 221

ва, возможные перспективы развития отечественно-

УПКРФ,ссоответствующейадапта-циейкот-

го предварительного следствия // Уголовное судо-

дельнымрешениям,либопорядок,предусмо-

производство.2014.№2.С.9—16.

тренный ст. 124 УПК РФ.

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

211

212

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12 (61) декабрь

213