К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

Е.В. БЕЛОУСОВА

Белоусова Елена Вениаминовна, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета.

В статье рассматриваются вопросы, связанные с формированием представительных органов муниципальных районов. Отражены особенности формирования данного органа посредством прямых выборов и путем делегирования. Проанализированы нормы законодательства о способах формирования представительных органов муниципальных районов.

Ключевые слова: формирование, представительный, орган, муниципальный, район, выборы, делегирование, самоуправление, образование, депутат.

On the Issue of Formation of a Representative agency of a Municipal District

E.V. Belousova

The article views the issues related to formation of representative agencies of municipal districts. The author of the article describes peculiarities offormation of this kind of agency by the means of direct elections and delegation. The author also analyzes the norms of law regulating the forms of formation of representative agencies of municipal districts.

Key words: formation, representative, agency, municipal, district, elections, delegation, self-government, deputy.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> представительный орган муниципального района может быть сформирован двумя способами - посредством прямых выборов либо путем делегирования представителей от поселений, расположенных на территории района. В последнем случае он образуется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами данных поселений из своего состава на основе равной нормы представительства (независимо от численности поселения). Однако такой способ формирования возможен лишь в том случае, если инициатива будет поддержана в течение 1 года представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Непосредственно инициативу может выдвинуть представительный орган какого-либо поселения, расположенного на территории района, и оформить ее актом (решением). Нужно учитывать, что используемый способ формирования представительного органа посредством прямых выборов может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы избранного представительного органа. Таким образом, для представительного органа муниципального района возможны два способа формирования: путем прямых выборов населением (на муниципальных выборах) (п. 2 ч. 4 ст. 35 ФЗ N 131-ФЗ) и путем делегирования (п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ N 131-ФЗ). Однако при этом Закон предусматривает особенности формирования районного представительного органа прямыми выборами. При формировании на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Точное число депутатов, включаемых в состав представительного органа муниципального района, определяется уставом района. Закон N 131-ФЗ "Об общих принципах..." не установил максимальное число депутатов, которое может делегироваться поселением. Поэтому при определении количества депутатов от каждого поселения следует руководствоваться ч. 7 ст. 35 Закона, в которой определена численность в количестве 15 человек.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Предусмотренный Федеральным законом N 131-ФЗ указанный порядок формирования районного представительного органа вызывает определенные сомнения. Как отмечается в научной литературе <2>, одни авторы считают, что возможность формирования районных представительных органов из представителей поселений связана с необходимостью законодательного уравновешивания конституционных принципов равного избирательного права и равноправия населения публично-территориальных образований по участию в реализации функций муниципальной публичной власти. Исходя из этого, степень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправление, а с другой стороны, поддержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью в целом, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции РФ принципами ее организации <3>. Другие исследователи полагают, что поскольку местное самоуправление выступает публичным управлением особого рода и предполагает большую по сравнению с государственным управлением степень взаимодействия с населением, повышенное участие жителей в управление муниципальными делами, то введение механизма опосредованного представительства в муниципальных районах сужает демократические начала муниципальной власти, деформирует саму природу местного самоуправления и вступает в противоречие с вытекающими из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципами обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, нарушает право населения муниципального района самостоятельно, через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти <4>. В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что право на местное самоуправление осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. В этой связи Г.Д. Садовникова отмечает, что "вряд ли можно считать формирование представительного органа местного самоуправления муниципального района соответствующим этим критериям. Хартия четко указывает на прямое избрание членов данных советов или собраний, и формирование их иным способом можно считать нарушением норм Хартии. В связи с этим можно усмотреть и нарушение ч. 4 ст. 15 Конституции, закрепляющей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Приведенную норму Хартии можно отнести к общепризнанным нормам международного права, поскольку она ратифицирована всеми европейскими странами, в том числе Российской Федерацией" <5>. К тому же, как установлено в Постановлении Конституционного Суда РФ <6>, в процессе выборов народ легитимирует полномочия избранных органов и лиц. Однако следует учитывать, что депутаты представительных органов поселений избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Главы поселений избираются либо в том же порядке (если это предусмотрено уставом поселения), либо из состава депутатов, избранных населением. Кроме того, именно население муниципального района само решает вопрос о том, какой вариант формирования представительного органа выбрать. И совершенно справедливо обращает внимание Е.С. Шугрина <7> на то, что в ст. 32 Конституции РФ ничего не говорится о том, что выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы содержатся в ст. ст. 3 - 7 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав..." <8>. Такой же позиции придерживается и Верховный Суд РФ. В Определении от 9 марта 2005 г. по делу N 19-Г05-1 (Ставропольский край) Верховный Суд РФ указывает, что формирование представительного органа муниципального района путем делегирования не нарушает права, предусмотренные ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., поскольку положениями самой Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3) допускается возможность любой другой формы прямого участия граждан, "если это допускается законом", а кроме того, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселений, избранных населением поселений на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне не противоречит демократическим принципам управления, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления.

--------------------------------

<2> См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. N 3. С. 26.

<3> См.: Джагарян А.Д., Шевченко Н.В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. 2006. N 12. С. 80.

<4> См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 60.

<5> См.: Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации (ч. 2) // Представительная власть. XXI век. 2007. N 5 (78).

<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, подп. "а" п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.

<7> См.: Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 1. С. 55.

<8> См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Представляется более важным другой аспект, на который обращает внимание Г.Д. Садовникова: население, избирая депутата представительного органа поселения, "делегировало ему именно полномочия депутата, а не главы поселения, чьи функции значительно отличаются от депутатских. И, конечно, избирая депутатов поселенческого уровня или даже (там, где это установлено уставом) главу поселения, население не делегировало им напрямую полномочия решать вопросы, отнесенные к исключительному ведению представительного органа муниципального района" <9>.

--------------------------------

<9> См.: Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации (ч. 2) // Представительная власть. XXI век. 2007. N 5 (78).

Исследователи обращают внимание и на несовершенство законодательства при реализации процедуры переформирования представительных органов муниципальных районов, ранее избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Переформирование представительного районного органа неразрывно связано с изменением правового положения главы муниципального района. Сложности возникают, когда представительный орган и глава муниципального образования избраны в разное время и сроки их полномочий не совпадают. При этом отмечается, что ситуация еще более осложняется, когда намерения депутатов представительных органов поселений, стремящихся к организации представительного органа по-новому, и стремления депутатов районного представительного органа не совпадают <10>.

--------------------------------

<10> См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. N 3. С. 33.

В соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ поддержка двумя третями представительных органов поселений решения о новом порядке формирования представительного органа муниципального района, как указывают отдельные авторы <11>, является юридическим фактом, достаточным для оформления нового порядка формирования представительного органа муниципального района. Изменения в устав муниципального района на основании Федерального закона N 131-ФЗ вносятся в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Изменения должны затрагивать также статус и полномочия главы муниципального образования. Без них невозможен переход к формированию новой модели районного представительного органа.

--------------------------------

<11> Там же.

Довольно длительное время законодательно не был урегулирован вопрос, касающийся сроков полномочий и сроков избирания районного представительного органа при изменении порядка его формирования. В связи с этим в научной литературе была сформулирована следующая точка зрения. Нормы Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о сроках полномочий и их гарантированности в течение текущего срока в данном случае не должны применяться, поскольку они относятся только к представительным органам муниципальных районов, сформированным на муниципальных выборах. Это следует из п. 1 ст. 1 названного Закона, закрепляющего, что данным Законом определяются основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в выборах и референдумах. При изменении порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ о продлении или сокращении срока полномочий органов местного самоуправления и депутатов таких органов не действуют. В связи с этим новые муниципальные выборы не назначаются и применяются положения Федерального закона N 131-ФЗ об определении срока полномочий органов местного самоуправления уставом муниципального образования. Поэтому полномочия представительного органа муниципального района в случае изменения порядка его формирования в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ должны прекращаться в день истечения закрепленного уставом муниципального образования срока полномочий со дня избрания действующего состава и выборы больше не назначаются <12>. Данная позиция нашла подтверждение в поправках, внесенных Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ <13>.

--------------------------------

<12> См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. N 3. С. 34.

<13> Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 52 (1 ч.). Ст. 6441.

Переход к практике делегирования депутатского корпуса районного представительного органа во многом связан с уже упомянутой ранее так называемой проблемой двух пятых. В Законе N 131-ФЗ, как уже отмечалось, содержится норма, предусматривающая, чтобы на прямых выборах в представительный орган муниципального района от одного поселения (то есть от избирательных округов, расположенных в границах территории одного поселения) избиралось не более двух пятых от числа депутатов указанного представительного органа. Совершенно верно отмечает Н. Миронов <14>, что названная норма практически не выполнима, поскольку типичным для России является наличие в каждом районе крупного населенного пункта (как правило, административного центра), число жителей которого нередко на порядок превышает число жителей во всех сельских поселениях района вместе взятых, а избирательное законодательство требует соблюдения примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства по общему правилу не более 10%. Наличие такой коллизии между избирательным и муниципальным законодательством объективно подталкивает к отказу от использования прямого избирательного права. В связи с этим, подчеркивает названный автор, результатом стал переход в ряде регионов (Республика Татарстан, Республика Тыва, Ставропольский край, Ленинградская область, Корякский и Эвенкийский автономные округа) к делегированию. В целом по стране такой порядок формирования представительных органов был установлен примерно в 40% вновь образованных в период реформы муниципальных районов, что связано с установлением в законодательстве упрощенного порядка перехода к делегированию для первой из указанных категорий муниципальных районов <15>.

--------------------------------

<14> См.: Миронов Н. Местное самоуправление в России между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2.

<15> См.: Миронов Н. Указ. соч.

Как отмечает Е.С. Шугрина, в муниципальном законе предпринята попытка сделать равным представительство всех поселений, находящихся в границах муниципального района, независимо от проживающего в поселениях населения. При этом ничего не говорится об особенностях представительства в муниципальном районе населения, проживающего на межселенных территориях, непосредственно входящих в состав муниципальных районов <16>. По данным ЦИК РФ, если в 2005 г. путем делегирования было сформировано 98 представительных органов муниципальных районов, то в 2009 г. эта цифра увеличилась до 199 (10,98%). По мнению членов ЦИК РФ, увеличение в два раза количества представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений, способствовало разрешению так называемой проблемы двух пятых.

--------------------------------

<16> См.: Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 1. С. 59.

На практике при переходе к новому порядку формирования районного представительного органа зачастую возникали различные коллизии. На основании анализа судебной практики в научной литературе отмечались следующие основные проблемы, связанные с формированием районного представительного органа путем делегирования. Во-первых, возникал вопрос о порядке назначения выборов при переходе от одного способа формирования данного органа к другому из-за коллизий избирательного и муниципального законов. Во-вторых, проблемы возникали при определении требуемой последовательности действий при переходе от одного способа формирования представительного органа муниципального района к другому. В данном вопросе суды признавали законной разную последовательность действий. В одном случае со ссылкой на ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ требовали внесения изменений в устав муниципального района, подразумевая, что данные поправки вступают в силу только после истечения полномочий действующего состава представительного органа муниципального района. В других случаях признавали законным сначала проведение преобразований, основанных на инициативе поселений, и только потом внесение изменений в устав, фиксирующих новый способ формирования представительного органа (ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ) <17>. В-третьих, неоднозначной была позиция судов при решении вопроса о том, могут ли законы субъектов РФ, регулирующие особенности формирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных районов, устанавливать такой способ, как формирование путем делегирования в порядке п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ.

--------------------------------

<17> См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 53.

В декабре 2009 г. уже упомянутым Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ были внесены изменения в ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, направленные на урегулирование вышеназванных коллизий. Согласно поправкам инициатива о формировании представительного органа муниципального района путем делегирования оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы вновь сформированного представительного органа муниципального района. При этом день начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного прямыми выборами. Представительный орган муниципального района формируется посредством делегирования, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района посредством делегирования направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Новый порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с Законом N 131-ФЗ в отношении статуса главы муниципального района.

Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке делегирования может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В случае принятия решения о формировании представительного органа муниципального района посредством делегирования выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

По состоянию на 1 января 2009 г. из 24067 представительных органов муниципальных образований на муниципальных выборах было избрано 23790 (98,8%), представительные органы 199 муниципальных районов (10,98%) были сформированы путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений <18>. Как указывает В. Дикун, увеличение в два раза количества представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений, способствовало разрешению так называемой проблемы двух пятых, возникающей из-за рассмотренной выше коллизии избирательного и муниципального Законов <19>. Однако представляется, что для решения проблемы необходимо внесение изменений в избирательное законодательство. Следует устранить коллизии на муниципальном уровне в отношении районного представительного органа в части соблюдения нормы представительства от каждого поселения на территории района не более двух пятых от общей численности и нормы о правилах нарезки избирательных округов (примерно равных по численности населения). С этой целью возможно использование принципа представительства поселений в районном органе в зависимости от численности жителей (пропорционально числу избирателей).

--------------------------------

<18> См.: Доскальчук А. Мониторинговая экспертиза на муниципальных выборах // Муниципальная власть. 2009. N 4. С. 48.

<19> См.: Дикун В. Все на выборы-2008! // Власть. 2008. N 4. С. 64.

Районные представительные органы являются единственными в системе представительных органов РФ, при формировании которых принцип прямых выборов дополняется принципом косвенных выборов (посредством делегирования). Однако можно утверждать, что специфика их формирования не оказывает влияния на собственно представительный характер названных органов.

Библиографический список

1. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. N 3.

2. Джагарян А.Д., Шевченко Н.В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. 2006. N 12.

3. Дикун В. Все на выборы-2008! // Власть. 2008. N 4.

4. Доскальчук А. Мониторинговая экспертиза на муниципальных выборах // Муниципальная власть. 2009. N 4.

5. Миронов Н. Местное самоуправление в России между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2.

6. Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации (часть 2) // Представительная власть. XXI век. 2007. N 5 (78).

7. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

8. Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 1.