591

После Октябрьской революции привлечение граждан к оказанию содействия в борьбе с преступностью начало приобретать новые формы.

1.Популяризация деятельности милиции путем проведения выступлений оперативных сотрудников перед трудящимися, опубликования материалов о работе милиции в печати. Широко

работа милиции освещалась в журнале «Административный вестник»1.

2.Привлечение представителей общественности к обследованию состояния работы отдельных оперативных аппаратов и обсуждению результатов их работы. Так, в Справке о формах контроля со стороны общественности за работой уголовного розыска 1925 г. указывалось, что в целях приближения работы уголовнорозыскных учреждений к широким трудовым массам начальниками этих учреждений делаются периодические доклады и отчеты о проделанной работе по борьбе с уголовной преступностью в сельских местностях на сходах крестьян, в городах на собраниях рабочих на фабриках и заводах. При этом обращается внимание на те вопросы, которые наиболее интересны для конкретной аудитории (на сельских сходах подробно докладывается о борьбе

сконокрадством, кровавой поножовщиной и т. п.). Высказанные по поводу докладов замечания, пожелания и резолюции учитываются угрозыском при дальнейшей работе.

3.Создание при оперативных подразделениях (в основном при подразделении уголовного розыска) специальных общественных институтов, члены которых привлекались для непосредственного участия в проводимых мероприятиях для решения задач по борьбе с преступностью. Так, 25 мая 1930 г. Совнарком РСФСР по представлению НКВД принял постановление «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска». В

дальнейшем общества содействия милиции были преобразованы в бригады содействия милиции2. Указанные бригады создавались по различным направлениям (по борьбе с карманными кражами,

1Николаевский Н. Привлечение населения к работе уголовного розыска // Административный вестник. НКВД СССР. 1928. № 4. С. 30.

2Инструкция по работе бригад содействия милиции: утв. приказом МВД СССР

от 14 нояб. 1953 г. № 195.

51

мошенничеством), а также для проведения различных оперативных мероприятий.

4. Привлечение граждан к выполнению разовых поручений оперативного характера.

В 1920–1930 гг. содействие граждан милиции начинает обретать организационные формы. Упразднение бригад содействия милиции, несмотря на создание добровольных народных дружин, привело к тому, что оперативные аппараты лишились общественного института, работающего под их непосредственным руководством. Испытывая насущную необходимость, органы милиции начали создавать подобные институты (специализированные группы дружинников, специализированные оперативные отряды), по содержанию не отличающиеся от бригад содействия милиции. Так зародился и институт внештатного сотрудничества. Анализ становления гласного содействия граждан свидетельствует о наличии устойчивой закономерности, заключающейся в том, что оперативные работники всегда стремились иметь в своем распоряжении и подчинении специальные общественные институты, способные решать оперативные задачи.

Наряду с положительной тенденцией использования содействия граждан, наблюдались и негативные моменты: попытки копирования указанными гражданами (чаще всего в составе оперативных комсомольских отрядов) некоторых методов борьбы с преступностью, находившихся исключительно в ведении государственных органов; проведение негласных мероприятий (вербовка, негласное наблюдение) без ведома сотрудников милиции. Такие явления считались (и считаются в настоящее время) совершенно недопустимыми, а в ряде случаев – граничили с нарушением законности. Однако некоторые авторы считали такое поведение граждан, их автономию, отнюдь не выходящим за рамки их компетенции, так как в указанных оперативных отрядах «работают проверенные, опытные люди»1.

Полагаем, что нельзя согласиться с этой точкой зрения. Лица, оказывающие содействие, имея специальные познания и навыки, все же не были достаточно юридически подготовлены. К

1 Емелин Н.Г. Правовые и организационные основы профилактики преступлений органами внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 1969. С. 189.

52

тому же они оказывали помощь правоохранительным органам, а не выступали в составе института, ведущего оперативную работу (соответственно имевшего право осуществлять оперативную работу).

А.Г. Лекарь в своих трудах точно заметил, что представители общественности не могут ни заменить, ни подменить работников органов внутренних дел; передавать им функции должностных лиц государственных органов нельзя, ибо в каких бы формах они не привлекались к этой деятельности и как бы не именовались, они остаются представителями общественности и могут действовать в борьбе с преступностью лишь средствами и методами, свойственными общественным организациям трудящихся.

По мнению Н.С. Железняка, относительная жизнестойкость гласного содействия граждан правоохранительным органам в советский период существования России обусловлена следующими факторами:

1)устойчивой идеологической системой, формально поощряющей участие граждан в обеспечении противодействия преступности – участие каждого гражданина в охране общественного порядка не право, а конституционная обязанность;

2)высоким уровнем патриотизма народа, сформированного на истории и традициях Отечественной войны 1812 г., Октябрьской революции, гражданской и Великой Отечественной войны двадцатого столетия;

3)отработанными нормативно-правовыми механизмами вовлечения населения в содействие правоохранительной системе;

4)морально-материальным стимулированием содействия граждан правоохранительным органам (нормативно закреплялось, например, право членов ДНД на дополнительный трехдневный отпуск).

О.А. Долгополов, отмечает, что воспитание социалистического правосознания базировалось на марксистско-ленинской идеологии, однако некоторые черты, такие как чувство ответ-

ственности и гражданского долга, составляют несомненное достижение этой системы1.

1 Долгополов О.А. Указ. соч. С. 13.

53

Сфевраля 1917 г. и по март 1959 г. происходит возникновение и поиск наиболее приемлемых в практическом, идеологическом и организационном отношениях форм и принципов взаимодействия милиции, государственных органов и населения. Существенная особенность данного этапа – это развитие и поддержка со стороны государства исключительно коллективных форм участия населения в поддержании общественного порядка. В завершение данного периода в марте 1959 г. издается постановление

ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об участии трудящихся в поддержании порядка в стране»1.

Смарта 1959 г. и до конца 1980-х гг. – период активного участия населения и местных органов власти в поддержании общественного порядка, оказании помощи и содействии с их стороны органам внутренних дел. В данный временной отрезок формируется и развивается деятельность добровольных народных дружин. Так, в 1958 г. по инициативе трудящихся Ленинграда была создана добровольная народная дружина (ДНД). К 1985 г. в

СССР функционировало 282 тыс. дружин, объединявших в своих рядах более 13 млн добровольцев. До конца 1950-х гг. в законодательстве не было каких-либо правовых норм, регулирующих формы участия населения в охране правопорядка. Но уже в марте 1959 г. вышло постановление ЦК КПСС и Совета Министров

СССР, которым было утверждено Примерное положение «О добровольных народных дружинах». А в 1974 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах ДНД по охране общественного порядка», действовавший

втечение последующих 20 лет2. Однако данные акты содержали лишь положения в отношении дружинников.

Оперативно-розыскная деятельность органов милиции осуществлялась в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и

правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»3. Данный Указ не содержал положений,

регламентирующих использование содействия отдельных лиц

1Майорова В.В. Указ. соч. С. 14.

2URL: http://www.nakanune.ru/articles/dlja_druzhin_zakon_ne_pisan (дата обращения: 10.07.2017).

3Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 24, ст. 309.

54

при проведении оперативно-розыскных мер, а также вопросы правовой и социальной защиты таких лиц.

В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»1 за милицией закреплено право осуществлять в соответствии с законодательством оперативно-розыскные меры2, в том числе привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству; объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей (подп. 32 п. 1 ст. 11).

Закон Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об опера- тивно-розыскной деятельности в Российской Федерации»3 определил содержание ОРД и регламентировал содействие граждан органам, ее осуществляющим. Указанный закон стал первым нормативным правовым актом, единым для всех правоохранительных органов и спецслужб, который регламентировал осуществление оперативно-розыскной деятельности и привлечение к ее осуществлению отдельных лиц, гарантируя при этом соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

К середине 1990-х гг. ДНД, общественные пункты охраны порядка, товарищеские суды, комиссии по профилактике прекратили свое существование, была упразднена система борьбы с алкоголизмом и наркоманией в наркологических диспансерах и

1Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.

2До сих пор четко не установлены различия между такими понятиями, как «оперативно-розыскные меры», «оперативно-розыскные мероприятия», «оперативнорозыскные действия», «методы ОРД». Попытки определить их содержание были предприняты многими авторами (Ю.С. Блиновым, В.И. Елинским, В.А. Лукашовым, А.Ю. Шумиловым и др.). Следует согласиться с В.М. Атмажитовым и В.Г. Бобровым. По их мнению, термин «оперативно-розыскные меры» является базовым. Он включает

всебя совокупность действий, направленных на достижение определенных целей, связанных с осуществлением ОРД, не ограничиваясь оперативно-розыскными мероприятиями. Использование термина «оперативно-розыскные мероприятия» в ФЗ «Об ОРД» является некорректным, использование термина «оперативно-розыскные меры» было бы более удачным. Указанный термин не ограничивал бы осуществление оперативнорозыскной деятельности жесткими рамками проведения лишь оперативно-розыскных мероприятий.

3Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации: закон РФ от 13 марта 1992 г. № 2506-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 17, ст. 892.

55

лечебно-трудовых профилакториях. Однако понимание того, что без помощи населения, без участия граждан не добиться коренного перелома в вопросах борьбы с преступностью, способствовало созданию в ряде субъектов Российской Федерации необходимых предпосылок для возрождения деятельности общественных формирований правоохранительной направленности. В субъектах Российской Федерации в основном создаются следующие формирования: добровольные народные дружины; казачьи формирования; молодежные организации охраны правопорядка; группы патрулирования; группы профилактики; группы наблюдения; штабы по чрезвычайному реагированию; пункты охраны порядка; оперативные отряды содействия полиции; специальные оперативные группы; дневные, ночные или круглосуточные посты в микрорайонах и местах массового пребывания граждан; советы профилактики правонарушений и др.

В настоящее время содействие граждан органам внутренних дел регулируется не только ФЗ «Об ОРД» и иными нормативными и ведомственными актами, но и законодательством субъектов Российской Федерации, предусматривающим участие населения в обеспечении общественного порядка. На федеральном уровне

подобный закон отсутствовал значительное время и был принят лишь в 2014 г.1

1 Об участии граждан в охране общественного порядка: федер. закон от 2 апр. 2014 г. № 44-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы Консультант Плюс.

56

Глава 2 Основные направления совершенствования

содействия граждан органам внутренних дел

§ 1. Совершенствование информационно-аналитического обеспечения содействия граждан в раскрытии

и расследовании преступлений

Информационно-аналитическое обеспечение деятельности органов внутренних дел в области оказания гражданами гласного содействия предполагает формирование оптимальной системы сбора, накопления, систематизации, хранения, обмена и реализации информации, поступающей от указанных лиц, сведений их характеризующих (возможности, результаты работы), а также анализ и оценку такой информации с целью выработки оптимальных управленческих решений.

Невозможно принять правильное решение, не располагая разносторонней информацией о явных и скрытых процессах, происходящих в управляемой структуре и во внешней среде. Как показывает практика, вопрос качества управленческих решений в современных условиях трансформировался в вопрос обеспечения высокого качества информационно-аналитической работы подразделений1.

Информация – сведения о лицах, предметах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления, используемые в целях получения знаний, принятия решений; это то, что изменяет полноту знания об объекте или системе2.

В.Ю. Голубовский справедливо отмечает, что изучение проблем информации может вестись в самых различных направлениях. Из единого объекта познания – информации – специалисты различных областей науки выделяют свой аспект, который оказывается для них объектом познания3.

1Курносов Ю.В., Конотопов П.Ю. Аналитика: методология, технология и организация информационно-аналитической работы. М.: РУСАКИ, 2004. С. 27.

2Там же. С. 53–54.

3Голубовский В.Ю. Теория и практика информационного обеспечения оперативнорозыскной деятельности подразделений криминальной милиции: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2001. С. 12.

57

По данным исследований, текущие потребности органов внутренних дел в актуальной и достоверной информации удовлетворяются на 20–25%.

Нам импонирует классификация, предложенная Н.С. Железняком, согласно которой информация, используемая в целях раскрытия и расследования преступлений, классифицируется по следующим группам данных:

1)по времени ее получения – до или после возбуждения уголовного дела;

2)по источникам получения – из гласных или негласных (естественно, мы рассматриваем гласные источники информации, но и не «отсекаем» негласные, так как в некоторых случаях источники могут быть рассекречены);

3)по субъектам получения – непосредственно органами, осуществляющими уголовное преследование (оперативным работником, следователем, дознавателем) или при помощи содействующих ему лиц;

4)по объектам – в отношении физических лиц, материальных носителей информации, обстоятельств, имеющих значение для дела;

5)по целям использования – для решения основных или частных задач в раскрытии и расследовании преступления;

6)по степени тактической направленности – исключительно для нужд оперативно-розыскной деятельности или для обеспечения процесса доказывания по уголовному делу.

Врамках данного исследования рассмотрим информацию в двух основных аспектах:

информация, полученная от лиц, оказывающих гласное содействие;

информация о лицах, оказывающих гласное содействие. Исходя из указанных направлений, будем рассматривать ре-

гистрацию и учет такой информации, ее анализ и использование

врешении задач по раскрытию и расследованию преступлений.

Фиксация и хранение сведений об объектах учета реализуется в форме дел, картотек, а также путем переноса учитываемых данных на магнитные носители (ПЭВМ, АИПС, АБД). Основные функции по учету отнесены к компетенции ГИАЦ МВД России, ИЦ МВД, ГУМВД, УМВД по субъектам Федерации.

58

Сбор, систематизация и анализ получаемых сведений должен быть отнесен к компетенции учетно-аналитических подразделений полиции. Однако существуют связанные с этим определенные трудности: отсутствует соответствующая нормативная база; не урегулированы вопросы обмена информацией между отраслевыми службами полиции и другими правоохранительными ведомствами; четко не регламентированы способы интеграции распределенных «ведомственных» информационных баз различных служб полиции на региональном и межрегиональном уровнях, их логическая увязка с банками данных информационных центров.

Такое положение дел способствовало созданию узковедомственных, замкнутых и малоэффективных банков данных, а также выработке у личного состава устойчивых опасений передачи собственной информации в другие подразделения по различным соображениям (например, использование полученной информации может отразиться на деятельности подразделения в случае ее применения в другом подразделении).

В органах внутренних дел лица, привлекаемые к содействию в раскрытии и расследованию преступлений, учету не подлежат и, соответственно, не учитываются. Однако полагаем, что создавать учеты лиц, оказывающих содействие, целесообразно.

Учет внештатных сотрудников также не ведется. В соответствии с п.19 Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции, утвержденной приказом МВД России от 10 января 2012 г. № 8, ведется учет лишь выданных им удостоверений. При этом, согласно результатам проведенного нами исследования в оперативных подразделениях ОВД, ведется учет внештатных сотрудников. 15% из опрошенных сотрудников сообщили, что самостоятельно ведут так называемый «карманный» учет лиц, проживающих и/или работающих на обслуживаемой ими территории (объектах) с целью дальнейшего их привлечения для решения поставленных задач. Считаем, что это оправданно, так как расширяет круг возможностей оперативного работника, при этом экономится его время.

Учет и регистрацию внештатных сотрудников, на наш взгляд целесообразно осуществлять следующим образом:

59

а) информационными подразделениями МВД, ГУМВД, УМВД по субъектам Российской Федерации в виде статистической картотеки внештатных сотрудников, содействующих оперативным подразделениям органов внутренних дел, дислоцирующихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

б) непосредственно в оперативных подразделениях органов внутренних дел учетными аппаратами или сотрудниками, ведающими учетами, в виде журнального и картотечного учета.

На каждого внештатного сотрудника заводится учетная карточка, которая регистрируется в журнале учета внештатных сотрудников и хранится в соответствующем подразделении ОВД.

На внештатного сотрудника целесообразно оформлять личное дело, в котором будут содержаться: обложка, опись документов, приобщенных к делу, личное заявление, автобиография, характеристика, контракт, письменные поручения и иные документы, материалы их первоначальной и последующих проверок, в том числе полученные при проведении оперативно-розыскных мероприятий, и при необходимости – фотографии, хранящиеся при деле в конвертах. Хранить личное дело целесообразно сотруднику (например, оперативному работнику), за которым закреплен внештатный сотрудник, в порядке, предусмотренном для информации, содержащей служебную тайну.

Сверка учетов действующих и выбывших (в отчетный период) внештатных сотрудников осуществляется не реже одного раза в год заинтересованными службами и кадровыми аппаратами.

В учетной карточке выбывшего внештатного сотрудника делается соответствующая отметка. Карточка хранится в течение одного года со дня прекращения сотрудничества, после чего подлежит уничтожению в установленном порядке.

Учет специалистов, привлекаемых к решению задач по раскрытию и расследованию преступлений, следует вести следующим образом.

На региональном уровне необходимо создать учет тех специалистов, помощь которых используется систематически. В случае если специалист привлекался однократно, однако обладает знаниями и умениями узкой направленности (специалист редкого профиля), данные о нем также должны регистрироваться.

60