359

§ 2. ВЛИЯНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА НА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВ, КАСАЮЩЕЕСЯ СФЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Особое влияние на законодательство европейских государств, касающееся сферы обеспечения прав человека, оказывает Европейский Союз (далее - ЕС, или Евросоюз). Безусловно, деятельность органов внутренних дел относится к так называемой «третьей опоре»1, что предполагает ограниченную компетенцию ЕС в отношении области регулирования деятельности органов внутренних дел государств-членов Евросоюза. Тем не менее, это наднациональное право имеет большое значение для регулирования данных вопросов в рамках национальных правопорядков.

Во-первых, в рамках правопорядка ЕС существует общеобязательный для всех государств-членов учредительный акт, направленный на защиту прав человека - Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. Этот документ, помимо прав, уже ставших классическими в науке и практике, достаточно подробно конкретизирует права человека, непосредственно касающиеся деятельности органов полиции.

Среди таких прав, в частности, запрет пыток (статья 4), уважение частной и семейной жизни (статья 6), а также защита данных личного характера (статья 7), право на доступ к документам (статья 42), права, касающиеся сферы правосудия, которые отчасти применяются и в административном процессе (право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду (статья 47), презумпция невиновности и право на защиту (статья 48); сюда же относятся принципы законности и пропорциональности при определении преступлений и наказаний (статья 49) и т.п.

Во-вторых, те наднациональные инициативы ЕС в сфере деятельности полиции, которые существуют в настоящее время (например, сотрудничество полиции государств-членов в рамках Шенгенской информационной системы, Европол и т.п.), свидетельствуют об озабоченности европейского законодателя вопросами обеспечения прав человека в рамках деятельности органов внутренних дел. В частности, в рамках так называемой Конвенции о создании Европола от 26 июля 1995 г.2 указывается на такие вопросы обеспечения прав граждан в рамках деятельности данного наднационального органа, как защита персональных данных (статья 14), доступ к персональной информации о лице, хранящейся в информационной си-

1Энтин Л. Лиссабонский договор и реформа правовой системы ЕС: квалификационные особенности и управление развитием // Право и управление. XXI век. - 2012. - № 2.

2Convention sur la base de l’article K.3 du traité UE portant création d’un Office européen de police (convention Europol), Acte du Conseil du 26 juillet 1995 portant établissement de la convention portant création d’un Office européen de police, JO C 316 du 27.11.1995.

41

стеме Европола (статья 19), право лица на исправление его личной информации, хранящейся в данной системе (статья 20), и т.п. Кроме того, актуальность вопросов о защите персональных данных граждан в рамках деятельности национальных органов власти привела европейского законодателя к необходимости принятия отдельных наднациональных актов по рассматриваемым вопросам1. Таким образом, на уровне права ЕС существуют как общие нормы, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках деятельности органов власти, так и профильные акты, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках взаимодействия органов полиции государствчленов. И все же количество нормативного материала в сфере обеспечения прав граждан в рамках деятельности полиции на уровне права ЕС незначительно, так как компетенция по данным вопросам остается на национальном уровне. Дело обстоит иначе в отношении права Совета Европы, которое благодаря обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) сделало возможным применение международноправовых обязательств в рамках национальных правопорядков даже в сфере деятельности полиции. Так, в 2014 году2 применительно к России Европейский Суд по правам человека признал больше всего нарушений права в случаях нарушений свобод и личной неприкосновенности (56), а также в случаях бесчеловечного и унижающего достоинство обращения (50, не считая процедурных нарушений и нарушений, которые могут произойти в случае высылки/выдачи лица); нарушений права на эффективные внутригосударственные средства правовой защиты от предполагаемых нарушений других прав (30), права на справедливое судебное разбирательство (24, не считая чрезмерной длительности разбирательств и длительного неисполнения судебных актов), права на эффективное расследование возможных нарушений права на жизнь (16), права на уважение имущества (15) и права на уважение частной и семейной жизни (13).

Одним из примеров решений ЕСПЧ в отношении исков, поданных гражданами Российской Федерации, является постановление ЕС, где сделан вывод о том, что судебные разбирательства, в ходе которых были вынесены или оставлены без изменений постановление о выдворении и решение о неразрешении въезда, не соответствовали требованиям Конвенции и не затрагивали все элементы, которые внутригосударственным органам следовало учесть при оценке того, являлась ли мера по выдворению или

1 Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281 du 23.11.1995.

2URL: http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_analysis_2014_ENG.pdf http://europeancourt.ru/statistika-evropejskogo-suda/ (дата обращения: 12 мая 2015 г.).

42

неразрешению въезда необходимой в демократическом обществе и была ли соразмерной преследуемой законной цели.

Помимо судебной практики ЕСПЧ, которая является фактором, оказывающим сильное влияние на изменение национальных правопорядков в вопросах обеспечения прав граждан в деятельности полиции, также существует и право Совета Европы, касающееся обеспечения прав человека в сфере деятельности полиции. Оно применяется не только к деятельности полиции рассматриваемых здесь европейских государств (ФРГ и Франция), но также имеет значение для России как члена Совета Европы, что свидетельствует о важности рассмотрения этого вопроса в данном случае.

Несмотря на свой рекомендательный характер, Европейский кодекс полицейской этики (European Code of Police Ethics)1, разработанный Комитетом министров Совета Европы, является очень важным актом, заслуживающим самого пристального внимания с содержательной точки зрения. Этот акт устанавливает общие принципы деятельности полиции и обеспечения прав граждан в ее рамках. В данном акте, в частности, определяются: понятие полицейской деятельности (пункт 1); принцип законности в деятельности полиции (пункты 2-6); место полиции в структуре органов государственной власти (пункты 7-11); организационные основы деятельности полиции: подготовка личного состава, права сотрудников полиции и прочее (пункты 12-34); руководящие принципы деятельности полиции, касающиеся обысков, арестов, следственных действий и прочее (пункты 3558); контроль за действиями полиции (пункты 59-63); международноправовое взаимодействие органов полиции (пункты 6466) и т.п.

Тем не менее, наиболее интересным вкладом Совета Европы и его органов в правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции является судебная практика Европейского Суда по правам человека. Она пошла по пути расширенного толкования текста Конвенции, где, на первый взгляд, нет положений, касающихся обеспечения прав граждан в рамках деятельности полиции. Однако автономная интерпретация статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека (далее - ЕКПЧ) позволила ЕСПЧ применить к деятельности органов внутренних дел требования справедливого судебного разбирательства, применяемые изначально лишь в рамках судопроизводств.

Как показывает практика, применение принципов судебного производства в административной и правоохранительной деятельности полиции является современной тенденцией правотворчества любого государства и позволяет обеспечить основные права и свободы граждан в деятельности

1 Recommendation Rec (2001) 10 of the Committee of Ministers to member states on the European Code of Police Ethics (Adopted by the Committee of Ministers on 19 September 2001 at the 765th meeting of the Ministers’ Deputies).

43

органов внутренних дел. Цель правового регулирования любого судопроизводства - обеспечение прав и свобод граждан, что наиболее ярко проявляется в уголовном процессе. Действительно, правовое регулирование уголовного судопроизводства содержит немалое количество гарантий прав участников процесса, что связано с серьезными последствиями для одного из участников данного вида судопроизводства - обвиняемого. Как следствие, современное правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции зарубежных государств руководствуется нормами, регулирующими судопроизводство и, в частности - правом граждан на защиту.

Данная тенденция наблюдается практически во всех европейских государствах и, как правило, вызвана деятельностью, как законодателя Европейского Союза, так и Европейского Суда по правам человека. Последний, в частности, в рамках динамической интерпретации статьи 6 ЕКПЧ, касающейся права на справедливое судебное разбирательство, установил, что требования данного положения Конвенции касаются не только разбирательств в суде, но и отношений граждан с органами исполнительной власти. Так, например, ЕСПЧ посчитал, что являются спором о гражданских правах и обязанностях граждан в содержании статьи 6 отдельные виды лицензионно-разрешительной деятельности в сфере атомной энергии1, лицензионной деятельности, направленной на регулирование отдельных видов профессиональной деятельности2; процедуры экспроприации частной собственности3; запрет строительства4 и т.п. Иначе говоря, несмотря на то, что данные действия осуществляются не в рамках судебного производства, а в рамках административного производства органов внутренних дел того или иного государства, данное обстоятельство не освобождает указанные органы от обязанности по соблюдению принципов справедливого разбирательства, установленных статьей 6 Конвенции.

Аналогичным образом дело обстоит и в сфере уголовного правосудия: ЕСПЧ также интерпретирует положение статьи 6 ЕКПЧ как обязательное к применению органами исполнительной власти (в том числе и органами полиции) в рамках отдельных видов их деятельности, обосновывая это тем, что они являются по природе своей уголовным преследованием (например, наложение штрафа), поэтому требуют применения специальных процессуальных гарантий обеспечения прав участвующих в них лиц.

1 ECHR, 6 apr. 2000, Athanassoglu vs. Switzerland. В данном случае речь идет о разрешении на эксплуатацию атомных реакторов.

2ECHR. 23 juin 1981, Le Compte, Van Leuven, De Meyre. В данном случае речь идет о разрешении на осуществление медицинской профессии.

3ECHR. 28 march 2000, Zanatta.

4ECHR. 28 juin 1990, Skraby.

44

Иначе говоря, отдельные административные производства (в частности, о совершении административных правонарушений) стали рассматриваться ЕСПЧ как уголовные, а не административные производства, что, как следствие, привело к необходимости имплементации в данные производства специальных судебных гарантий прав участвующих в них лиц. Таковыми административными производствами национальных правопорядков ЕСПЧ признал: изъятие водительского удостоверения в качестве административного наказания1; административное наказание в виде неустоек и пени, налагаемых на граждан в сфере налогового законодательства2; административные наказания, применяемые органами исполнения наказаний в отношении лиц, лишенных свободы3; административные санкции, налагаемые таможенными органами в рамках производств о правонарушениях в таможенной сфере4 и т.п.

Как свидетельствует упомянутая судебная практика ЕСПЧ5, административные производства (как производства об административных правонарушениях, так и отдельные виды лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел европейских государств) являются видами судебных разбирательств, к которым применяются требования статьи 6 ЕКПЧ, в связи с тем, что они затрагивают основные права и свободы граждан, то есть автономная и расширительная интерпретация положений Европейской комиссии по правам человека позволила ЕСПЧ наложить на государства-члены Совета Европы обязательства по применению судебных процессуальных гарантий прав человека в рамках административных производств.

Конкретные проявления такого заимствования мы можем обнаружить в законодательных актах, регулирующих взаимодействие администрации с гражданами. Так, например, простое ознакомление с обязанностями французской администрации во взаимодействии с гражданами, установленными Законом от 12 апреля 2000 г. № 2000-321 «О правах граждан во взаимодействии с администрацией»6, позволяет обнаружить явные признаки применения процессуальных механизмов судебного права в административном праве. В частности, здесь применяются требования прозрачности административного производства (статья 4 Закона), которые абсолютным образом имитируют аналогичный принцип судебного права - принцип гласности. Также следует отметить, что права гражданина на ис-

1ECHR. 23 sept. 1998, Malige vs. France.

2ECHR. 24 feb. 1994, Bendedoun vs. France.

3ECHR. 28 juin. 1984, Campbell and Fell.

4ECHR. 7 oct. 1988, Salabiaku.

5Sudre F., Droit européen et international de droits de l’homme, PUF, 6e éd., 2003. - Р. 299.

6 Loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrationsь, JORF, 12 février. - 2005.

45

правление информации, касающейся его лично (статья 16 А Закона), являются правом на защиту, которое, в свою очередь, является ключевым правом гражданина в любом уголовном судопроизводстве. Здесь же французский законодатель установил требование по обмену информацией между гражданином и администрацией в рамках того или иного административного производства, что является копией судебного принципа состязательности (статья 16 А закона). Другие примеры французского административного производства также свидетельствуют о том, что на современном этапе административного права заимствование принципов из судопроизводства является распространенным явлением, направленным именно на повышение гарантий прав граждан в рамках деятельности органов внутренних дел.

Аналогичным образом дело обстоит и в ФРГ. Федеральным законом от 25 мая 1976 г. «Об административном производстве» (Verwaltungsverfahrensgesetz) уже с давних пор был установлен ряд правовых процессуальных гарантий, однозначно «импортированных» из судебного права. Они аналогичны тем, что мы обнаружили в подобном французском законе обязанность по информированию лица и идентификации администрации (Beglaubigung) (параграф 33), а также информирование о делопроизводстве посредством сети Интернет (27 а) - здесь могут рассматриваться признаки применения принципа гласности в административном процессе; возможность лица предоставить всю необходимую информацию и, в частности, средства доказывания (26), а также обязательство администрации по заслушиванию участников производства (28 «Anhörung Beteiligter») как проявление принципа состязательности и права граждан на защиту граждан в рамках производства.

Таким образом, законодательство европейских государств, имплементировав в административно-правовое регулирование деятельности полиции требования судебной практики ЕСПЧ о применении основных принципов судопроизводства в рамках деятельности администрации, оказало существенное влияние на повышение уровня защиты прав граждан в деятельности полиции.

46

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Механизм административно-правового регулирования в деле обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции представляет собой систему юридических, организационных и общекультурных средств, с помощью которых полицией выполняются возложенные на нее задачи в области обеспечения прав и свобод граждан.

Нормативное закрепление гарантий прав граждан в деятельности полиции наблюдается практически в любом нормативном акте, регулирующем прямо или косвенно деятельность органов МВД России, что также свидетельствует о важности защиты прав граждан в этой деятельности.

Правовые основы административной деятельности полиции разнообразны, в их содержании выделяют правовые акты специального и общего характера. Но все они в равной степени играют важную роль в деятельности полиции, направленной на обеспечение прав и свобод граждан.

У полиции, как у субъекта обеспечения прав и свобод граждан, весьма широкий административно-правовой статус.

Юридические гарантии прав граждан, закрепленные в нормативных актах российского правопорядка, нисколько не уступают зарубежным аналогам, а по некоторым аспектам даже превосходят их.

Тем не менее, если неудовлетворенность уровнем гарантий прав граждан в административной деятельности полиции и имеет место быть, то по большей части данное обстоятельство связано с вопросами имплементации таких гарантий в повседневную деятельность полиции и объясняется не в последнюю очередь уровнем правовой культуры, как сотрудников полиции, так и населения. Именно этот фактор объясняет самое пристальное внимание, которое уделяет законодатель подзаконным актам, регулирующим деятельность органов полиции, а также вопросам гарантии прав граждан в деятельности полиции.

Таковы основные выводы, которые удалось сформулировать при раскрытии механизма административно-правового регулирования деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан.

47

ЛИТЕРАТУРА

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

1.Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. - 1995. - 5 апреля.

2.Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена

4ноября 1950 г. // Бюллетень международных договоров. - 2001. - № 3.

3.Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1994. - № 12.

4.Об участии граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44.

5.Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 14. - Ст. 1536.

6.Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах: указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 (с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 24 июля 2015 г. № 382а).

7.Об утверждении Правил внутреннего распорядка в местах отбывания административного ареста: приказ МВД России от 10 февраля 2014 г. № 83 // Российская газета. - 2014. - 4 июля.

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

8.Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. - 1987. - № 6.

9.Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2007.

10.Грачева Е.Ю. Контрольное правоотношение // Актуальные вопросы административного и финансового права. - М., 2004.

11.Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации. - М., 2010.

12.Жданов Ю.Н., Костин А.Н. Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. - М., 1997.

13.Зимин Е.А. Механизм обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности полиции (на примере США): автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2015.

14.Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: дис. … д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2002.

15.Карасев Р.Е. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовая характеристика // Государство и право. - 2014. - № 11.

16.Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. - Караганда, 1986.

17.Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 1998. - № 8.

48

18.Поленина С.В. Размягчение права как основная тенденция его современного развития и обусловленные этим последствия в области прав человека // Государство и право. - 2015. - № 3.

19.Рогачева О.С. Административно-правовой статус адвоката в производстве по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах. - Воронеж, 2003.

20.Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии // Государство и право. - 1996. - № 12.

21.Сергеев С.А. Административно-правовой статус Государственной инспекции безопасности дорожного движения как субъекта контрольнонадзорных правоотношений. - М., 2007.

22.Толкачев К.Б. Место органов внутренних дел в механизме реализации личных конституционных прав и свобод граждан: автореф. канд. юрид. наук. - М., 1984.

23.Толстой Ю.К. Еще раз о правоотношении // Правоведение. - 1969. - № 1.

24.Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. - М., 2007.

25.Фатеев П.П. Административно-правовой статус муниципальной милиции Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид наук. - М.,

1996.

26.Энтин Л. Лиссабонский договор и реформа правовой системы ЕС: квалификационные особенности и управление развитием // Право и управление. XXI век. - 2012. - № 2.

27.Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. - 2003. - № 4.

28.Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. - М., 1999.

ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ

29.Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») (в ред. от 21 декабря 2016 г.) [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/LAW_CONS_DOC_111139/ (дата обращения: 27 апреля 2017 г.).

30.О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию: приказ МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 (с изменениями, внесенными приказом МВД России от 7 ноября 2016 г. № 698)

[Электронный ресурс] // URL: http://www.base.garant.ru/70195510/ (дата обращения: 27 апреля 2017 г.).

49

ОГЛАВЛЕНИЕ

50