183

2

УДК 35.07 ББК 67.401

А31

Рецензенты:

О.В. Катаева, кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина);

Н.В. Полякова, кандидат юридических наук, доцент (Воронежский институт МВД России)

А31 Административно-правовые средства регулирования миграционной политики в Российской Федерации : методические ре-

комендации / Н.Д. Кочеткова, А.Ю. Фомичёв, Е.В. Павлова [и др.]. – Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова, 2019. – 35, [1] с. – 24 экз. – Текст : непосредственный.

Методические рекомендации посвящены исследованию административноправовых средств регулирования миграционной политики в Российской Федерации.

Достаточно подробно освещены вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в сфере миграции, и полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность по вопросам миграции в субъектах Российской Федерации.

Предлагаемые методические рекомендации являются результатом проведенного анализа норм административного законодательства Российской Федерации и литературных источников и ориентированы на сотрудников полиции.

Издание представлено в авторской редакции.

УДК 35.07 ББК 67.401

© ОрЮИ МВД России имени В.В. Лукьянова, 2019

3

Оглавление

§3. Полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность по вопросам миграции в субъектах Российской Федерации……………………………………………………………….…... 15

§4. Миграционная политика в отношении беженцев

и вынужденных переселенцев ………………………………….……...….. 21

4

§ 1. Общая миграционная ситуация в Российской Федерации

Внастоящее время интенсивность миграционных процессов в нашей стране позволяет оценить миграционную ситуацию в целом как стабильную, что отражает взвешенную государственную политику Российской Федерации в этой сфере, эффективно действующее законодательство, результативность комплексных мер, направленных на предупреждение межнациональных конфликтов, выполняемых в рамках положений Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия».

Всоответствии со статистикой Главного управления по вопросам миграции МВД России (ГУВМ МВД России) в 2017 году осуществлено постановок на миграционный учет 15 710 227 иностранных граждан и лиц без гражданства (в 2016 г. – 14 337 084). Основные миграционные потоки образуют граждане Узбекистана (4 082 377 человек, 25,9 %), Таджикистана

(2 106 256 человек, 13,4 %), Украины (1 792 247 человек, 11,4 %) и Китая (1 457 385 человек, 9,2 %), что отражает тенденцию последних лет1.

Число прибывших в Российскую Федерацию иностранных граждан в прошлом году составило 589 033 человека (575 158; +2,4 %), основная доля которых приходится на жителей стран СНГ (89 %; 524 452 человека). В их числе 150 182 гражданина Украины (-15,7 %), 71 680 граждан Казахстана (+3,3 %), 64 073 гражданина Узбекистана (+5,1 %), 63 467 граждан Таджикистана (+20,5 %), 46 898 граждан Армении (+6,7 %). Из стран дальнего зару-

бежья 8 237 гражданина Китая (+2,6%), 6 809 граждан Грузии (+4,6 %), 3 912 граждан Вьетнама (+4,7 %), 3 704 гражданина Германии

(-0,8%).

Несмотря на снижение общего числа фактов приобретения гражданства Российской Федерации (2017 г. – 257 822, -2,8 %), сохраняется процесс натурализации, оседания иностранцев в России. Основная часть тех, кто приобрел (приняты, восстановлены, признаны) гражданство Российской Федерации, приходится на граждан стран СНГ, в числе которых жители Украины (33 %), Казахстана (15,8 %), Таджикистана (11,3 %), Армении (9,7 %), Узбекистана (9,1 %), Молдовы (6 %), Азербайджана (4 %). Сократилось число оформленных разрешений на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства (295 761; -8,5 %), увеличилось количество оформленных видов на жительство (185 800; +0,7 %).

Согласно информационно-статистическим данным о численности вынужденных мигрантов, последние три года сохраняется тенденция снижения их числа. Численность лиц, признанных беженцами на территории Российской Федерации и состоящих на учете, по состоянию на 1 января 2018 года,

1 Так, в 2016 году количество поставленных на миграционный учет иностранных граждан составляло: Узбекистан – 3 354 389 человек, Украина – 1 933 825 человек, Таджикистан – 1 892 404 человека, Китай – 1 288 519 человек.

5

составила 592 человека, вынужденных переселенцев – 13 795 человек, получивших временное убежище – 125 442 человека1.

Несмотря на то, что доля граждан государств Европейского союза в миграционном потоке прибывших на территорию Российской Федерации в 2017 году составила 1,5 % (в 2016 г. – 1,9 %), а в абсолютных значениях зафиксировано снижение на 19,8 %, отмечается рост (+11,4 %) абсолютных значений числа граждан других стран (2017 г. – 9,5 % от миграционного по-

тока, в 2016 г. – 8,7 %).

Официальные данные о постоянном притоке законно прибывающих в страну мигрантов отражают стабильную на протяжении последних лет тенденцию усиления миграционных процессов, в первую очередь трудовой миграции. Из регионов на первом месте по числу въезжающих иностранных граждан остается г. Москва (см. диаграмму 1)2.

По данным ГУВМ МВД России, наибольший прирост количества поставленных на миграционный учет иностранных граждан зафиксирован в Сибирском федеральном округе (+25,3 %), Дальневосточном федеральном округе (+22,3 %), Северо-Западном федеральном округе (+19,7 %) и СевероКавказском федеральном округе (+13,5 %). Снято с миграционного учета 10 588 289 иностранных граждан (2016 г. – 9 353 554; +13,2 %).

Анализ озвученных мигрантами целей прибытия в страну позволяет прийти к выводу, что основная масса прибывших являются трудовыми мигрантами, что подтверждается данными миграционной службы. Так, из общего числа первично поставленных на миграционный учет в 2017 году иностранных граждан (10 630 541 человек) у почти половины из них (45,7 %; 4 854 004 человек) целью прибытия в Российскую Федерацию значится «работа». Основная масса трудовых мигрантов приходится на граждан Узбекистана (37,5 %), Таджикистана (19,3 %) и Украины (10,4 %).

В 2017 году иностранным гражданам оформлено 148 326 разрешений на работу (-0,4 %), в том числе квалифицированным специалистам – 18 017, высококвалифицированным специалистам – 26 531, и 1 682 622 патентов

(+11,4 %).

Наиболее привлекательными субъектами Российской Федерации для трудовых мигрантов являются г. Москва (36,4 %), г. Санкт-Петербург и Ленинградская область (14,7 %), Краснодарский край (2,7 %), Свердловская (2,4 %) и Самарская (2,1 %) области.

1Для сравнения, в 2016 году число беженцев составило 598 человек, вынужденных переселенцев – 19 327 человек, получивших временное убежище – 228 392 человека; в 2015 году беженцев – 770, вынужденных переселенцев – 25 359, получивших временное убежище – 313 707.

2Статистические сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за 12 месяцев 2017 года с распределением и регионам [Электронный ресурс] / ГУВМ МВД Рос-

сии. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/12162171 (да-

та обращения: 19.03.2018).

6

Помимо «работы» основными целями въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию также остаются «туризм» (23,5 %) и «частная цель» (19,1 %). Основными туристически привлекательными регионами стали г. Санкт-Петербург и Ленинградская область (55,6 %), Иркутская область (7,1 %), Приморский край (7 %) и г. Москва (6,9 %). Наибольший поток туристов приходится на граждан Китая (42,1 %), Южной Кореи (6,6 %) и Германии (5,2 %).

Диаграмма 1.

Субъекты Российской Федерации с наибольшей долей поставленных на миграционный учет иностранных граждан в 2017 году.

Таким образом, миграционная ситуация характеризуется с одной стороны небольшим снижением миграционного прироста в текущем году, что обусловлено оптимизацией миграционной политики, направленной на более жесткое регулирование, учет и контроль прибывающих иностранных лиц.

§ 2. Компетенция федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в сфере миграции

Миграция как объект государственного управления предполагает наличие системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование данной сферы общественных отношений.

7

Давая оценку миграции, Президент России В.В. Путин заметил, что «...миграционные процессы играют значительную роль во многих странах мира. Россия вышла на второе место после США по количеству прибывающих мигрантов и так же, как другие страны, столкнулась с проблемами межнациональной напряженности. Поэтому для реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах, – а там такой потенциал, конечно, есть – вся система управления ими должна быть модернизирована...»1. В этой связи действующая система государственного управления миграцией должна быть модернизирована на федеральном уровне2, с учетом Концепции на период до 2025 года3.

Данные обстоятельства обусловливают актуальность рассмотрения в кругу вопросов административно-правового регулирования миграции вопроса о компетенции публичных институтов.

На федеральном уровне государственное управление в сфере миграции осуществляют Президент РФ, Правительство РФ и министерства и ведомства.

Президент РФ утверждает по представлению Председателя Правительства РФ систему и структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения4.

К компетенции Президента РФ относится определение общего курса миграционной политики5, принятие некоторых мер по ее реализации, среди которых отметим развитие институтов российского гражданства и предоставление политического убежища6, культурно-языковую адаптацию иностранных граждан в России, проблемы и перспективы взаимодействия Рос-

1 Заседание Совета по межнациональным отношениям 24 августа 2012 г. в г. Саранске [Электронный ресурс] / Официальный сайт Президента Рос. Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/news/16292 (дата обращения: 25.09.2018).

2О плане мероприятий по реализации в 2012–2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 21 августа 2012 г. № 1502-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 35, ст. 4858.

3Концепция Государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Президентом Рос. Федерации // Документ опубликован не был.

4О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Рос. Федерации от 21 мая 2012 г. № 636: в ред. от 14 сентября 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 22, ст. 2754.

5Концепция Государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [Электронный ресурс]: утв. Президентом Рос. Федерации 13 июня 2012 г. / Официальный сайт Президента Рос. Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/news/15635 (дата обращения: 19.10.2018).

6Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан: Указ Президента Рос. Федерации от 22 мая 2004 г. № 662: в ред. от 25 июля 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 21, ст. 2025.

8

сийской Федерации с международными организациями по вопросам миграции.

Правительство РФ играет важную роль в процессе регулирования миграции. В его компетенции сосредоточены основные механизмы формирования и реализации миграционной политики Российской Федерации, в частности:

а) разработка программ регулирования миграционных процессов на долгосрочную и краткосрочную перспективы;

б) установление квот на привлечение и использование труда иностранных работников на территории России, а также максимально допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами в различных отраслях экономики;

в) принятие программ содействия занятости и трудоустройства; г) определение порядка лицензирования деятельности, связанной с

оказанием услуг по трудоустройству российских граждан за границей; д) установление порядка осуществления федерального государствен-

ного контроля (надзора) в сфере миграции; е) координация деятельности федеральных органов исполнительной

власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики и др.

Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников1, в том числе по приоритетным профессиональноквалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы (п. 1 ст. 18.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2).

В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству российских граждан, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов РФ, так и на всей территории РФ (п. 3 ст. 18.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

1Об определении потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессио- нально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2018 год [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 6 декабря 2017 г. № 1479: в ред. от 23 июня 2018 г. / Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.12.2017).

2О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ: в ред. от 19 июля 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.

9

В этой связи отметим: потребность РФ в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалифика- ционным группам, ежегодно определяемая Правительством РФ, снижается. Если в 2013 г. она составляла 1,7 млн чел., то в 2018 г. – 178 тыс. 454 чел.1 По субъектам Российской Федерации на 2018 год квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу, распределяются на основании приказа Минтруда России2. При этом тенденции развития рынка труда сопровождаются увеличением спроса на квалифицированные рабочие кадры.

Правительство РФ утверждает перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу3.

Правительство РФ закрепляет Положение об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции4, осуществляемого Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами в соответствии с установленной компетенцией.

Правительство РФ утверждает состав Комиссии по миграционной политике5, основными задачами которой является выработка согласованных решений и действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики, в том числе координация

1Об определении потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессио- нально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2018 год [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 6 декабря 2017 г. № 1479: в ред. от 23 июня 2018 г. / Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.12.2017).

2О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденных Правительством Российской Федерации на 2018 год квот на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу и приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности [Электронный ресурс]: приказ Минтруда России от 15 декабря 2017 г. № 848н: в ред. от 7 сентября 2018 г. / Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.12.2017).

3Об утверждении Перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу: постановление Правительства Рос. Федерации от 11 октября 2002 г. № 755: в ред. от 4 февраля 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 41, ст. 3996.

4Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции: постановление Правительства Рос. Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162: в ред. от 27 декабря 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 47, ст. 6511.

5О Правительственной комиссии по миграционной политике: постановление Правительства Рос. Федерации от 26 мая 2009 г. № 450: в ред. от 27 июня 2017 г.: вместе с Положением о Правительственной комиссии по миграционной политике // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 22, ст. 2726.

10

действий по регулированию миграционных процессов (включая совершенствование системы мер по регулированию внешней трудовой миграции) и др.

Система федеральных органов исполнительной власти, к компетенции которых относится государственное управление в сфере миграции, может быть классифицирована по сфере их административной деятельности. При этом между федеральными органами исполнительной власти, обладающими полномочиями в сфере миграции, несмотря на общую задачу, позволяющую объединить их в единую систему, существуют различия:

а) по сфере их административной деятельности; б) компетенции; в) функциональным свойствам.

Признано, что эти функции являются «неотъемлемо государственными» и осуществляются федеральными органами исполнительной власти1. Однако на практике идеального разделения органов по их функциям не существует, так как и федеральные министерства, и федеральные ведомства оказывают государственные услуги в сфере миграции, а федеральные министерства реализуют функции по государственному контролю и надзору2. Следовательно, при определении компетенции министерств и ведомств нельзя ограничиваться лишь указанием на их функции, а следует закреплять конкретные полномочия, необходимые для успешного их осуществления3.

Исходя из приведенной типологии функций федеральных органов исполнительной власти и их классификации по управленческим сферам, рассмотрим компетенцию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование миграции в сфере экономики. Так, Министерство экономического развития Российской Федерации4 (далее – Минэкономразвития России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития страны и др. Минэкономразвития России в целях привлечения на российский рынок труда высококвалифицированных иностранных специалистов участвует в работе по совершенствованию миграционного законодательства в рамках выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ, деятельности Правительственной комиссии по миграционной политике, Консультативного совета по иностранным инвестициям в России, а также ежегодно принимает участие в согласовании перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных

1Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 7.

2Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 63.

3Ипатова Н.А. К вопросу о функциях органов исполнительной власти // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. М., 2009. С. 172.

4О Министерстве экономического развития Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2008 г. № 437: в ред. от 24 сентября 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24, ст. 2867.