вопрос 26

Вопрос 26 Понятие и принципы гражданства РФ

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ ГРАЖДАНСТВА РОССИИ

В настоящий момент к явлению гражданства в литературе сложились различные подходы. Одни ученые определяют гражданство, с одной стороны, как составную часть института, закрепляющего основы правового статуса личности, с другой - как правовое состояние личности <1>. Другие считают, что гражданство - это не только объективное право (совокупность норм), но и неотъемлемое, личное (субъективное) право человека <2> (поэтому точнее говорить о праве на гражданство).

--------------------------------

<1> См.: Козлова Е.И. Указ. соч. С. 157.

<2> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 104 - 105. С.А. Авакьян отвергает понимание гражданства как принадлежности лица к соответствующему государству, т.к. оно отражает как бы зависимость лица от государства. Однако гражданство, по его мнению, не делает человека "придатком" государства, не создает абсолютной подчиненности личности государству. Поэтому в современной трактовке гражданства в его содержание включается право на гражданство и возможность изменения последнего по воле самого человека. См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. М., 2010. Т. 1. С. 512 - 513.

На наш взгляд, более верным следует считать, что термин "гражданство" имеет три основных значения. Во-первых, под гражданством понимается одно из суверенных прав государства. Во-вторых, гражданство представляет собой публично-правовое состояние индивидов. В-третьих, гражданством именуют конституционно-правовой институт <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 83 - 85.

В качестве суверенного права государства гражданство выступает как возможность государства регулировать отношения гражданства. Гражданство как публично-правовое состояние индивидов представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством в целом. Гражданство в качестве конституционно-правового института - это совокупность конституционных норм, регулирующих принципы, основания, порядок приобретения и прекращения гражданства РФ, т.е. отношения между государством, с одной стороны, и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства - с другой.

Избираемый подход к определению гражданства зависит от установленной законодателем дефиниции такого явления.

Согласно Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации", "гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей" <1>.

--------------------------------

<1> О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ (в ред. 2014 г.).

Исходя из законодательного определения, можно сделать вывод о таких необходимых свойствах гражданства, как:

1) устойчивость. Присущая гражданству устойчивость связей государства и лица не означает принудительного удержания конкретного человека в гражданстве и на территории государства, поскольку это ущемляло бы его свободу. Гражданство как связь лица и государства проявляет свою устойчивость в пространстве и времени. В пространстве она характеризуется тем, что правовая связь лица с государством сохраняется и тогда, когда гражданин выезжает за границу. И в этом случае государство и гражданин продолжают обладать взаимными правами и обязанностями, т.к. гражданство территориально не ограничено. Устойчивость гражданства во времени проявляется в его непрерывности и бессрочности. Гражданство не меняется автоматически под воздействием каких-либо внешних факторов;

2) правовой характер связи. Данный признак свидетельствует об исключительно правовом характере регламентации отношений гражданства, правовой основой которого являются нормы соответствующих нормативно-правовых актов и которое юридически оформляется, его наличие юридически подтверждается основным документом - паспортом;

3) взаимность. Взаимность гражданства предполагает, что связь между гражданином и государством является взаимной, следовательно, не только лишь гражданин исполняет определенные обязанности по отношению к государству, и государство обладает определенными правами в отношении гражданина, но и наоборот - государство исполняет перед гражданином определенные обязанности и гражданин имеет определенные права в отношении государства.

Правовой основой института гражданства является Конституция РФ, международные акты, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. о гражданстве, подзаконные акты.

Принципы российского гражданства. К категории принципов российского гражданства относятся те основные положения (идеи), на которых базируется исследуемый правовой институт:

1. Принцип единого гражданства. Действующий Закон о гражданстве вслед за Конституцией Российской Федерации не предусматривает республиканского гражданства, хотя прямо и не отрицает его. В новых условиях единое гражданство, видимо, должно пониматься как определение гражданства Российской Федерации в качестве единственного в стране <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 85.

2. Принцип самостоятельности решения человека о состоянии гражданства. Его особенность заключается в способности личности самостоятельно решать вопросы гражданства при достижении 18 лет (ст. 60 Конституции РФ); в особом порядке проходит разрешение вопросов гражданства детей до 14 лет и от 14 до 18 лет, а также гражданства недееспособных лиц.

3. Принцип недопустимости лишения гражданства. Этот принцип состоит в несвязанности гражданства с ответственностью за правонарушения и означает невозможность лишения человека гражданства (ст. 6 Конституции РФ), какие бы противоправные деяния он ни совершил. Россия, в отличие от СССР, отказалась от института лишения гражданства. Запрет на лишение гражданства проистекает из двустороннего характера связи между гражданином и государством.

4. Принцип допущения двойного гражданства означает признание Россией юридических последствий, которые вытекают для нее из состояния граждан Российской Федерации в гражданстве иностранных государств, если такое состояние допускается законами или международными договорами. В отношении двойного гражданства СССР всегда стоял на позиции непризнания такового. Россия придерживается в этом вопросе иного взгляда, допуская наличие двойного гражданства, но лишь при определенных условиях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Гражданство РФ. М., 1994.

5. Принцип сокращения числа лиц без гражданства означает, во-первых, создание государством условий и устранение препятствий для получения российского гражданства, чему способствует введение упрощенного порядка приобретения гражданства России. Во-вторых, законодатель вводит ряд правил, предотвращающих рост числа лиц без гражданства. Так, не может быть прекращено российское гражданство ребенка, если в результате этого он станет лицом без гражданства, или введен запрет на выход из гражданства Российской Федерации, если гражданин не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

6. Принцип равного гражданства. В рамках отношений гражданства принцип равного статуса людей независимо от социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности дополняется установкой, согласно которой все граждане РФ равны между собой независимо от времени их состояния в российском гражданстве и основания его приобретения.

7. Принцип экстерриториальности гражданства означает сохранение гражданства за лицами, проживающими или пребывающими за пределами территории России. Таким образом, дополнительно прослеживается пространственная устойчивость гражданства.

8. Сохранение гражданства при изменении семейных отношений означает, что вступление в брак и расторжение брака, приобретение, изменение и утрата гражданства супруга не влияет на гражданство второго супруга. Гражданство детей регулируется законом особо.

9. Защита и покровительство РФ своих граждан за рубежом заключается в комплексе мер, направленных на обеспечение безопасности, и ответственном отношении России к своим гражданам независимо от их местонахождения.

Итак, принципы российского гражданства выступают исходным началом института гражданства России, предопределяющим как основания его приобретения и прекращения, так и порядок рассмотрения вопросов гражданства.

Глава VII. ГРАЖДАНСТВО

§ 1. Понятие и признаки гражданства,

соотношение с подданством

Понятие гражданства известно со времен античности. Термин "римский гражданин" упоминается в том числе и в Библии (Новый завет). Римское гражданство являлось высшим социальным статусом римской античности, означающим возможность пользования всей полнотой юридических прав, предоставляемых римским законодательством.

Активное развитие институт гражданства получил после буржуазных революций XVI - XVII веков. Именно тогда институт гражданства в странах с республиканской формой правления был противопоставлен монархическому институту подданства.

Подданство существует в монархических государствах и характеризуется как односторонняя и личная связь лица непосредственно с монархом, выражающаяся прежде всего в обязанности платить налоги. Термин "подданный" буквально означает "находящийся под данью". Его происхождение связано с феодальными отношениями вассалитета, что и обусловило использование данного термина исключительно в государствах с монархической формой правления. Однако в современных конституционных монархиях статус подданных не имеет принципиальных отличий от статуса граждан. Примечателен пример Японии, которая является конституционной монархией, однако в своей Конституции (ст. 10) устанавливает институт гражданства как следствие суверенной власти народа.

В современной юридической науке и практике термин "гражданство" употребляется в трех значениях: как публично-правовое состояние индивида, как конституционно-правовой институт и как суверенное право государства.

Прежде всего под гражданством понимают публично-правовое состояние индивида. Именно этот аспект отражен в определении, которое содержится в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации": гражданство - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Легальное определение позволяет выделить особые свойства данного института:

1) устойчивый характер связи - наличие особых условий для возникновения и прекращения, невозможность одностороннего изменения статуса гражданина;

2) правовой характер - обусловленность всех вопросов гражданства исключительно положениями закона и иных нормативно-правовых актов;

3) двухсторонний характер - взаимность прав и обязанностей гражданина и государства;

4) политический характер - связь гражданства с политическими правами, возможностью участия гражданина в управлении государством. Эта особенность не отражена в действующем законе о гражданстве, но упоминалась в ранее существовавшем. Отсутствие этого признака в легальном определении не должно умалять значение политической составляющей гражданства. Именно наличие политических прав, возможность непосредственно и через представителей участвовать в отправлении власти отличает граждан от иных категорий лиц.

Под гражданством также понимается конституционно-правовой институт - совокупность правовых норм, регулирующих отношения гражданства и тесно связанные с ними вопросы: правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вопросы выдачи (экстрадиции) человека другому государству, а также предоставление политического убежища.

Гражданство как суверенное право государства предполагает реальную возможность государства в одностороннем порядке регулировать отношения гражданства. Гражданство в этом понимании прямо обусловлено наличием государственного суверенитета, что влечет невозможность существования собственного гражданства в несуверенных образованиях. В этом отношении проблема гражданства в федеративных государствах напрямую связана с дискуссией о наличии у субъектов федерации собственного суверенитета. С учетом практики Конституционного Суда РФ, субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, соответственно, в нашем государстве действует принцип единого федерального гражданства. Закрепление отдельными республиками в составе России так называемого гражданства субъекта фактически означает всего лишь регистрацию по месту жительства в соответствующей республике.

Основным документом, помимо Конституции РФ, регулирующим вопросы гражданства в нашем государстве, является Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Данный Закон закрепляет основные понятия в сфере гражданства, принципы российского гражданства, порядок его приобретения и прекращения, закрепляет компетенцию органов государственной власти в данной сфере, определяет процессуальные и процедурные вопросы.

В ст. 4 данного Закона установлены следующие принципы гражданства Российской Федерации:

- запрет ограничения прав граждан по мотивам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

- принцип единого гражданства, в соответствии с которым на всей территории Российской Федерации действует единый статус;

- принцип равного гражданства, означающий равный объем прав и обязанностей всех граждан Российской Федерации, отсутствие категорий гражданства либо иных особых статусов гражданства;

- принцип сохранения российского гражданства при проживании гражданина Российской Федерации за ее пределами;

- принцип невозможности лишения гражданства Российской Федерации;

- принцип невозможности ограничения права гражданина Российской Федерации на изменение гражданства;

- принцип поощрения приобретения гражданства Российской Федерации лицами без гражданства (апатридами), проживающими на территории Российской Федерации.

В гл. 1 указанного Закона содержатся и иные принципы, такие как:

- непризнание двойного гражданства граждан Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом (ч. 1 ст. 6);

- сохранение гражданства Российской Федерации при приобретении иного гражданства (ч. 2 ст. 6);

- предоставление защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации (ст. 7);

- отсутствие влияния брачных отношений (заключения или расторжения брака, изменения гражданства другим супругом) на отношения гражданства (ст. 8).

Примечательно, что в законодательстве многих государств, к примеру США и Великобритании, не дается определения понятия гражданства (подданства). Вместо этого законодатель закрепляет основания приобретения такого статуса, а также права и обязанности лиц, имеющих такой статус.

Американские юристы определяют гражданство как юридическое признание факта политической вовлеченности в дела государства, влекущее наличие специфических прав, гарантий и обязанностей. Гражданство США, в их трактовке, является "правом иметь права", а также основой для производных прав. К их числу относятся:

- право проживать, перемещаться и работать на территории США;

- право въезжать и выезжать за границу США;

- право голосовать на выборах в федеральные органы власти;

- право поступать на государственную службу (однако для занятия некоторых должностей дополнительно необходимо проживать на территории США определенный срок).

Наличие гражданства США предполагает следующие гарантии:

- консульская защита за пределами США;

- возможность иммиграции для родственников гражданина США, проживающих за рубежом;

- защита от депортации.

Гражданство США также предполагает и обязанности:

- обязанность участвовать в отправлении правосудия в качестве присяжного;

- воинскую обязанность (в настоящее время призыв на военную службу в США не осуществляется, но в определенные периоды истории такая обязанность устанавливалась, например во время войны во Вьетнаме);

- обязанность платить налоги. Американские граждане обязаны уплачивать федеральные налоги независимо от места своего жительства, а иностранные граждане и лица без гражданства являются налогоплательщиками по законам США в случае нахождения более 180 дней на территории США.

В Великобритании используется два термина для описания политической принадлежности человека: citizenship (гражданство) и nationality (подданство). Подданство - более общий термин, означающий политическую принадлежность лица к государству. Гражданство - лишь один из шести вариантов подданства, установленных Актом о Британском подданстве 1981 г. Британскими гражданами считаются лица, получившие соответствующий статус в силу связи с Соединенным Королевством, островами канала и островом Мэн, либо бывшие граждане Великобритании и колоний, прошедшие процедуру иммиграции в соответствии с Актом об иммиграции 1971 г. Данный статус является самой распространенной разновидностью подданства и автоматически предоставляет право проживания на территории Великобритании. Остальные права граждан зависят от способа приобретения гражданства. Например, имеются ограничения в возможности приобретения гражданства детьми натурализованных граждан, если первые рождены вне территории Великобритании. Для детей урожденных граждан Великобритании таких ограничений нет.

Статусом подданства обладают также:

- граждане заморских территорий Великобритании (British Overseas Territories citizens);

- заморские граждане Великобритании (British Overseas citizens), к которым относятся лица из бывших колоний, таких как Малайзия и Кения;

- британские подданные (British subjects), к которым относятся лица, не имеющие какого-либо статуса из перечисленных выше, но имеющие связь с Великобританией в силу проживания в Индии или Ирландии до 1949 г.;

- лица, проживавшие в Гонконге до 1985 г., не получившие гражданства КНР (British Nationals);

- лица, находящиеся под защитой (British protected persons), - т.е. ранее проживавшие в протекторатах Великобритании, бывших номинально независимыми государствами.

За исключением статуса гражданина Великобритании и гражданина заморских территорий, все остальные разновидности являются временными, так как не предполагают распространения такого статуса на детей подданных. Все иные статусы, кроме гражданства Великобритании, не дают автоматического права проживания на ее территории.

Примечательно, что в учебной литературе Великобритании гражданство и подданство связывают прежде всего с правом на получение паспорта и лишь потом с правом доступа к военной и гражданской службе, политическим правам, трудоустройству и землевладению. Вплоть до XX в. в Великобритании вообще отсутствовало законодательное регулирование вопросов подданства и иммиграции, они решались в рамках общего права (common law) и вытекали из полномочий монарха на включение (исключение) человека из юрисдикции короны.