§ 2. Сущность местного самоуправления

Местная публичная власть, равно как и государственная власть, имеет свою сущность, которая является смыслом, главным политическим и идеологическим свойством, определяющим ее содержание, назначение, социальную ценность и осуществление.

Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах - определяется сущность местного самоуправления.

1. Муниципальную власть осуществляет элита, т.е. люди, назначенные с участием органа государственной власти. В данном случае должностные лица имеют двойное подчинение. Это теория элит, к которой, по сущности, близка технократическая теория.

2. Муниципальную власть осуществляют специально подготовленные управленцы. Они могут быть избраны избирателями, представительными органами местного самоуправления либо назначены совместно органами государственной власти и местного самоуправления. Например, глава исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - это смешанная теория сущности местного самоуправления. Она близка к теории элит. Здесь используется технократический подход.

3. Муниципальная власть осуществляется жителями муниципального образования и избираемыми ими органами и должностными лицами местного самоуправления в интересах населения. Единственным источником власти являются жители муниципального образования. Такая форма построения и осуществления власти порождает теорию демократизма, раскрывающую свою особую сущность местного самоуправления, заключающуюся в полном народовластии.

4. Муниципальная власть осуществляется преимущественно органами местного самоуправления и должностными лицами. Жители муниципального образования формируют представительные органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют исполнительно-распорядительные органы и назначают должностных лиц. Деятельность жителей ограничивается только участием в выборах представительных органов. Сущность выражена в представительной демократии.

5. Муниципальная власть осуществляется на сходах и собраниях там, где нет представительных органов в связи с малочисленностью населения, а также старостой, избираемым этими сходами. Данная теория сущности может быть названа теорией народного самоуправления, или непосредственной, прямой демократии.

6. Сущность местного самоуправления также состоит в том, какие функции оно призвано осуществлять. По европейской континентальной концепции, оно осуществляет значительную часть государственных функций; по англосаксонской концепции - решает только задачи местного значения.

В первом случае местное самоуправление есть продолжение государственного управления на местах. Во втором - оно автономно от государственных функций.

§ 3. Основы местного самоуправления:

понятие, общая характеристика

Термин "основы местного самоуправления" впервые был введен на территории нашей страны в союзных республиках Литве и Эстонии. В названных республиках были приняты Законы, которые так и назывались "Об основах местного самоуправления". В Эстонии Закон был принят в 1989 г., в Литве в 1990 г.

Термин "основы местного самоуправления" был использован не только в названии Законов, но и в названиях разделов об экономической и финансовой основах местного самоуправления.

Затем этот термин был закреплен в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В Союзном Законе раздел II называется "Экономическая основа местного самоуправления", раздел III - "Финансовая основа местного самоуправления".

В дальнейшем этот термин находит закрепление в ч. 3 ст. 138 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г. и Законами Российской Федерации от 21 апреля, 9 декабря и 10 декабря 1992 г. Конституция прямо установила, что "экономической "основой" местного самоуправления является муниципальная собственность...".

В литературе имеется утверждение о том, что впервые этот термин появился у нас в стране в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Как видим, это не точное утверждение.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 83.

Понятие "основы местного самоуправления" представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути, это основы (отношения), присущие местной публичной власти.

Среди них можно выделить следующие группы отношений, возникающие:

- по поводу формирования статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, т.е. социальная и организационная;

- в связи с установлением территориального устройства как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти;

- в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;

- в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельностью органов местного самоуправления;

- в связи с осуществлением контрольной функции.

К основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую, кадровую.

В научной, юридической и философской литературе рассматриваются также социальная <1>, теоретическая <2>, историческая <3>, правовая <4> и другие основы.

--------------------------------

<1> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук (1997 г.); Карапетян Л.М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума: Материалы научно-практической конференции от 25 апреля 1996 г. // Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 119 - 123; Омаров А.М. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 23 - 29; Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Самоуправленческие муниципальные отношения - предмет муниципального права // Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Изд-во Ростовского университета, 1996. С. 21 - 44; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8 - 17; Муниципальное право. М., 1998. С. 75 - 80; Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления. М., 1999. С. 13 - 48; Местные сообщества и местное самоуправление // Местное самоуправление в современной России. М., 1998; С. 118 - 120; Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 83 - 90.

<2> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 9 - 84; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4 - 24; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Муниципальное право. М., 1998. С. 14 - 21.

<3> Овчинников И.И., Ясюнас В.Л., Постовой Н.В. Указ соч.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2015 (издание третье, дополненное и переработанное).

<4> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 170 - 186; Пешин Н.Л. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. 1999. С. 3 - 12; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 131 - 144; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 135 - 144; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 115 - 165.

Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.

Первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например, союза общин была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории.

Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.

Развитие первых трех основ связано с развитием экономики, включающей в себя производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало людям рабочие места.

Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека.

Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого, основы имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.

С одной стороны, основы выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой - они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но для того, чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления.

Кроме того, основы местного самоуправления являются составными элементами институтов муниципального права. Именно относительно естественных отношений, т.е. основ, формируются группы норм, которые и регулируют эти отношения.