1.4. Содержание и задачи конституционной экономики

Конституционная экономика представляет собой научно-практическое направление на стыке экономической теории и конституционного права, исследующее взаимовлияние правовых и экономических факторов при принятии решений публичной властью, затрагивающие социально-экономические права, гарантированные в Конституции, а также соотношение проблем применения Конституции со структурой и функционированием экономики. Данное направление изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве, а также отвечает на вопрос в какой мере конституционные нормы и принципы влияют на принятие политическими органами государства важнейших экономических решений, облекаемых в форму нормативных актов – законов о бюджете,о налогах и сборах, о способах преодоления экономического кризиса и т. д.

Сам термин «конституционная экономика» был предложен американским экономистом Ричардом МакКинзи в 1982 г. в качестве названия конференции в Вашингтоне, посвященной вопросу влияния экономических проблем на развитие и состояние конституционной структуры государства и общества. Термин был воспринят западным научным сообществом экономистов, поскольку позволял обобщить предшествующие разрозненные исследования и определял направления для последующих разработок.

Предложенный первоначально экономистами конституционно-экономический анализ затем был поддержан теоретиками и практиками в сфере юриспруденции. Профессор Йельского университета Брюс Акерман назвал появление научного и учебного направления о соотношении и взаимосвязи права и экономики «самым значительным достижением в области юридического образования за последние столетия»¹⁷.

В 1980-е гг., наряду с широким развитием академических исследований в США и Англии, в Индии также возникло движение по практическому претворению идей конституционной экономики в жизнь. Оно было инициировано Верховным судом Индии в виде поощрения к подаче и принятия к судебному рассмотрению дел в порядке «судопроизводства в общественных интересах» (public interest litigation). Расширенно трактуя некоторые статьи Конституции Индии, судебная власть в течение десяти с лишним лет вела борьбу за обеспечение экономических и социальных прав беднейших слоев населения¹⁸. В настоящее время, актуальные вопросы конституционной экономики постоянно обсуждаются в западном мире в целом ряде периодических изданий, наиболее ярким из которых является академический журнал «Constitutional Political Economy» (Конституционная политическая экономия), издающийся с 1990 года.

Идеи конституционной экономики развил американский экономист Джеймс Макгилл Бьюкенен-младший, получивший в 1986 г. Нобелевскую премию по экономике за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений. Бьюкенен, как и большинство западных экономистов, трактует термин «конституционализм» несколько шире, чем «применение и изучение конституции страны», поскольку в английском языке понятие «конституция» относится не только к Основному закону государства, но также используется для обозначения уставов корпораций и фирм, внутренних правил религиозных и общественных организаций, неформальных объединений и т. п. В этой связи, идеи Бьюкенена расцениваются некоторыми западными учёными как современное продолжение идей Адама Смита о «науке законодательствования» (англ. the science of legislation)¹⁹.

В рамках научного направления теории общественного выбора Бьюкененом была выдвинута концепция «политического обмена», включающая в себя два уровня общественного выбора. Первый уровень – это разработка правил и процедур политической игры (например, правил, регламентирующих способы финансирования бюджета, одобрения государственных законов, систем налогообложения), которые позволяют находить согласованные решения. Совокупность таких правил, норм поведения, процедур Бьюкенен именует «конституцией экономической политики». Второй уровень – это практическая деятельность государства и его органов на основе принятых правил и процедур. Критерием справедливости и эффективности политической системы здесь должно служить распространение экономических правил на политический процесс.

Подход Бьюкенена при развитии конституционной экономики не ограничивается лишь анализом экономических и конституционных проблем, - он затрагивает также и некоторые ключевые вопросы философии права. В первую очередь, это касается идеи о конституционно-экономическом обеспечении «права на счастье» как ныне живущих, так и будущих поколений²⁰. Современному конституционному праву известен пример, когда Королевство Бутан провозгласило в начале XXI в. счастье своих граждан главной конституционно-правовой ценностью государства и попыталось рассчитать «коэффициент счастья» на душу населения, осуществляя, в какой-то мере, идею основателя современной доктрины правового государства – немецкого философа Иммануила Канта, который предлагал перевести понятие «счастье» на язык конкретных правовых категорий, позволяющих контролировать применение государством своей же конституции. Главная мысль по Канту состоит в том, что история будущего созидается сегодня, и не на базе опыта предшествующей деятельности, а на базе некоего конституционного идеала – например, такого как достижение мирного и благополучного существования всех людей под эгидой единой конституции. Кант в своей «Критике чистого разума» ставит вопрос о том, что понятие «счастье» должно найти юридическое определение с тем, чтобы «право на счастье» было рассмотрено как quid juris (вопрос о праве), а не с позиций «всеобщей снисходительности». Практическое конституционно-правовое определение «счастья» (или «благополучия и процветания», как это записано в Преамбуле Конституции РФ) и является философским основанием конституционной экономики²¹. Особое значение конституционно-экономический анализ имеет для развивающихся стран и стран с переходной политико-экономической системой, в которых конституции зачастую рассматриваются как абстрактные правовые документы, не влияющие на реальную экономическую политику.

Российская школа конституционной экономики, начавшая свое формирование в 1990-2000 гг., исходит из более узкого, чем у Бьюкенена, понимания «конституционализма», рассматривая это понятие лишь как применение Конституции – действующего Основного закона страны. Конституционная экономика предъявляет определенные требования к бюджету и бюджетной политике государства. Сформулированный Бьюкененом базовый тезис конституционной экономики об отсутствии интеллектуального превосходства государства над своими гражданами в вопросах регулирования экономической жизни страны должен заинтересовать институты гражданского общества в отношении использования Конституции при защите экономических и социальных прав граждан, а также активизировать гражданскую позицию самого населения.

Председатель Конституционного суда России В. Д. Зорькин так поставил вопрос о конституционных ограничителях свободы усмотрения и компетенции законодательной власти при решении вопросов финансирования: «Если органы, представляющие какую-либо из ветвей государственной власти, допускают отклонение от своего обязательства по обеспечению конституционных гарантий экономических и социальных и прав граждан, - то его соблюдение может быть обеспечено Конституционным судом РФ, исходя из принципа разделения властей и принципа согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»²². В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П о родительской плате. В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (О монетизации льгот) утратило силу одно из постановлений Верховного Совета РФ о плате родителей за содержание детей в муниципальных детских садах, на основе которого Тверской городской думой было принято временное положение, устанавливающее льготу для родителей по оплате содержания детей в детсадах. По представлению прокурора городской суд квалифицировал его как противоречащее Федеральному закону о монетизации льгот, после чего Тверская городская дума обратилась в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить конституционность вышеупомянутого Федерального закона и получила поддержку. Самое важное в принятом постановлении – это правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой политические органы государства при принятии важнейших финансовых решений не свободны от установлений Конституции. Конституционный Суд РФ высказал мнение, что обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности, а поэтому основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, - и, в связи с этим, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, - являются нормы Конституции РФ, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти. Конституционный Суд РФ сформулировал очень важный вывод о том, что органы публичной власти при принятии нормативных правовых актов и, прежде всего, бюджета должны руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ.

Задачи конституционной экономики в России на ближайшую перспективу сформулированы²³ следующим образом:

• философско-правовое осмысление категории «правовое государство» с учетом выполняемых публичной властью функций в экономической сфере; изменение содержания и способов государственного регулирования экономических отношений в условиях экономической глобализации;

• осмысление положения Преамбулы Конституции РФ об «осознании многонациональным народом России себя частью мирового сообщества» в экономическом и юридическом смысле;

• определение того, что есть «общее благо» как экономическая цель современного государства – сущность и назначение государственного сектора экономики и публичных финансов; цели и задачи, которые должны реализовываться государством, опираясь на данный сектор экономики;

• выявление системы конституционных принципов, используемых для правового регулирования экономических отношений, а также тех представлений о них, которые сформировались в правоприменительной практике в виде правовых позиций высших судов;

• изучение проблем имущественной ответственности государственных регуляторов перед бизнесом за принимаемые управленческие решения;

• пределы возмещения государством потерь собственников при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд и конституционно-правовая оценка того, какие из них действительно являются государственными;

• построение теоретической (идеальной) конструкционно-правовой модели взаимоотношений публичной власти и бизнеса в России;

• решение вопросов экономического обоснования налогов, нормативного содержания принципа добросовестности в сфере гражданского права и в сфере налогообложения; применение методов конституционной экономики для определения границ допустимой (законной) налоговой оптимизации.

Глава 2.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

И ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО БЛАГОСОСТОЯНИЯ

2.1. Понятие, свойства и классификация общественных благ

Общественное благо – это благо, использование или потребление которого приносит выгоду в виде большей полезности или меньших издержек более чем одному лицу одновременно. Общественное благо потребляется коллективно всеми гражданами независимо от того, платят они за него или нет.

Общественное благо характеризуется двумя свойствами:

• неконкурентоспособностью (или неизбирательностью), означающей, что потребление общественного блага одним человеком не уменьшает его доступности для других;

• неисключаемости, когда ни один человек не может быть исключен из потребления блага, даже если он и отказывается за него платить, то есть общественное благо обладает своеобразным положительным внешним эффектом: как только кто-нибудь начинает потреблять оно становится доступным для всех.

а) Частное благо б) Общественное благо

P P

D_x D_y D_z 30

D_сов = Σq_i D_сов = Σ_MB

15

10

5

0 Q 0 Q

Р ис. 5.1. Определение совокупного спроса

на частное (а) и общественное (б) благо

Указанные особенности общественных благ проявляются при формировании спроса на общественные блага, а также при определении условий равновесного объема производства общественных благ (в последнем случае принимают во внимание также такое их свойство, как несоперничество). В отличие от частного блага общественное благо не может быть разделено на единицы потребления и продано по частям. Оно потребляется коллективно. Невозможность определения цены на отдельные единицы общественного блага объясняет особенности определения совокупного спроса на общественное благо (рис. 5.1). Цена в данном случае не является переменной величиной. Поэтому кривая спроса на общественное благо отражает предельную полезность всего имеющегося его наличного объема. Все потребители (в нашем примере их трое: x, y, z) должны потребить весь объем выпущенного блага целиком. В отличие от совокупного спроса частных благ (который получается путем сложения кривых индивидуального спроса по горизонтали) совокупный спрос общественных благ определяется путем суммирования предельных выгод (получаемых от имеющегося наличного объема) по вертикали.

В отличие от частных благ общественные блага обладают свойством несоперничества. Разный объем потребления общественного блага осуществляется при одном и том же его количестве. При производстве какого-то количества общественного блага пользу получают все потребители. Таким образом, условием определения оптимального объема производства общественного блага выступает равенство совокупной предельной пользы блага его предельным издержкам.

Отмеченная особенность общественных благ порождает так называемую проблему безбилетника или «зайца», заключающуюся в невозможности производителя общественного блага (положительной экстерналии) получить плату за него с тех, кто извлекает выгоду от использования указанного блага в силу того, что принцип исключения в данном случае оказывается неприменим. Потребители получают выгоду от общественного блага независимо от того, платят они за него или нет. В результате существования проблемы безбилетника производство общественных благ оказывается ниже эффективного. Рынок оказывается не в состоянии справиться с этой проблемой и терпит фиаско.

Исправить «провалы» рынка помогает государство, которое осуществляет антимонопольную политику, проводит социальное страхование трудящихся, ограничивает производство товаров с отрицательными внешними эффектами и стимулирует производство благ с положительными внешними эффектами. Все эти государственные меры составляют как бы нижнюю границу государственного вмешательства в экономику. Однако в современном мире экономические функции государства оказываются значительно шире. Государство развивает инфраструктуру, платит пособия по безработице, различные виды пенсий и пособий малообеспеченным членам общества и т. д. При этом лишь часть этих государственных услуг обладает свойствами чистых общественных благ. Большинство же их них потребляются не коллективно, а индивидуально. В этом случае говорят о смешанных общественных благах.

Классификация общественных и социально значимых благ:

1. Чистое общественное благо;

2. Смешанные общественные блага:

а) блага совместного потребления;

б) клубные блага;

в) социально-значимое благо;

г) перегружаемое благо;

д) коллективные блага.

Рассмотрим более подробно такую разновидность общественных благ как клубные блага, которые, в первую очередь, характеризуются возможностью исключить посторонних из их потребления, неся при этом разумные траты, и они часто являются конкурентными в том смысле, что начиная с некоторой пороговой численности их качество снижается, хотя и не до нуля, как в случае частного блага.

Специфика клубного блага заключается в проблеме переполняемости, когда при достаточно большом количестве пользователей клубного блага, они начинают мешать друг другу, и каждый дополнительный пользователь снижает полезность клубного блага. Поэтому можно говорить об ограниченной неконкурентности и ограниченной неисключаемости клубного блага.

Теория клубов ставит своей целью поиск ответа на вопрос, при каких параметрах производство клубного блага является оптимальным. Параметрами оптимизации выступают количество общественного блага и численность членов клуба. При определении оптимума необходимо сравнить выгоды и издержки, которые получает пользователь клубного блага при заданном количестве или зафиксированном количестве пользователей.

При формировании спроса на частные блага цена информирует о вкусах и предпочтениях потребителей, при этом спрос определяет количество блага, которое потребители готовы приобрести при одной и той же цене. В случае с общественным благом количество благо задано и потребители определяют готовность платить за его производство и использование. Предельная готовность платить позволяет определить индивидуальные предпочтения потребителей. При этом индивидуальные предельные готовности платить могут быть разные, главное, что индивидуальные платежи в сумме компенсировали издержки на производство общественного блага.

Выявить индивидуальные предпочтения потребителей и их готовность платить за общественное благо — сложно, поэтому спрос на общественное благо выявляется косвенно с помощью механизма общественного выбора, общественных опросов, а также метода аналогии с рыночными ценами.

Равновесие достигается при уравновешивании кривых спроса и предложения на общественное благо.

В модели Линдаля предполагается, что потребителей общественного блага не скрывают друг от друга индивидуальные предпочтения и функции готовности платить. Тогда равновесие будет достигнуто на основе их единодушного решения.

Модель Кларка-Гроувса предлагает процедуру выявления индивидуальных предпочтений потребителей в больших группах. Процедура строится таким образом, что участникам становится не выгодно скрывать свои предпочтения. Выявление предпочтений основывается на обособлении решении каждого индивида и его предпочтения соотносятся с размером специального налога.