1.2. Экономическая теория государства

По мнению Д. Норта, государство – это организация, обладающая сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющаяся на определенную территорию, чьи границы определены ее способностью облагать налогом подданных². Другими словами, государство, часто выступающее гарантом в системе экономических отношений, применяет насилие наряду с другими видами хозяйственной деятельности. Причем эффективность государственного насилия зависит от признания гражданами права государства применять это насилие.

А.Н. Олейник также считает, что государство следует рассматривать не в качестве института, а в качестве особой организации, в связи с чем он дает следующее определение. Государство – особый случай властных отношений, возникающих на основе передачи гражданами части своих прав на контроль своей деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создания каналов обмена информацией, разработки стандартов мер и весов, создания каналов физического обмена товаров и услуг, правоохранительной деятельности и производства общественных благ. В этих сферах государство получает право легитимного, то есть основанного на социальном контракте, принуждения и насилия³.

По-иному характеризовал государство философ Джон Дьюи в работе «Общество и его проблемы» (1927)⁴. Он рассматривал правительства как институциональные соглашения, которые обеспечивают создание и воспроизведение политического сообщества. Основным назначением правительства является не столько его право управлять и принуждать, хотя это необходимо и важно, сколько его инструментальная и удобная возможность обеспечивать общество механизмом формирования и выполнения единой политики. Никакие другие социальные институты не способны настолько эффективно справляться с этой задачей. Кроме того, Дж. Дьюи отмечал, что политика должна быть связана с пересмотром правил, регулирующих поведение, включая экономическое поведение. В данном подходе государство рассматривается как институциональное устройство, которое может и должно осуществлять государственную политику и управление.

Экономисты, поддерживающие методологический индивидуализм и идею контрактных отношений, утверждают, что не группа, а индивид должен быть основным носителем прав и обязательств. Любое государственное вмешательство сверх некоторых минимальных функций незаконно, поскольку нарушает индивидуальную свободу как высшую ценность в человеческом обществе. Государственное вмешательство нежелательно не только потому, что оно неэффективно, но и потому, что нарушает фундаментальный смысл индивидуализма и, следовательно, и искажает свободу контрактных отношений. Подобных взглядов придерживаются Фридрих фон Хайек, Людвинг Мизес и др.⁵.

Джеймс Бьюкенен дает типологию государственных задач, которые объяснимы с точки зрения теории контрактов. Он выделяет три уровня коллективного действия. Действия первого уровня включают выполнение закона. Роль государства здесь – это роль третейского судьи взаимодействий. Второй уровень включает коллективное действие в пределах ограничений существующих законов. Здесь роль государства состоит в финансировании и обеспечении общественных благ. Третий уровень охватывает изменения в самом праве, а именно изменения в правилах игры общества; роль государства должна заключаться или в реализации правил игры (защита прав собственности и выполнение добровольных контрактов), или в обеспечении благами. По Дж. Бьюкенену, идеальное государство есть продукт добровольных контрактов между свободными индивидами, которые нашли потенциальные выгоды в ограничении проявления индивидуальной свободной воли других индивидов и своей собственной. Трудности такого подхода состоят в том, что теория контрактных отношений в обществе в ее наиболее последовательной форме должна быть основана на правиле единогласия. Однако принуждение к выполнению какого-либо решения (которое может произойти при исключении правила единогласия) нарушает фундаментальный принцип, согласно которому индивиды должны быть свободными при принятии решения о заключении контрактов и их нельзя принуждать к совершению какой-либо трансакции. Рынок в его существующей форме – более новый тип социального института по сравнению с другими типами, включая государство. Кроме того, теория контратных отношений не гарантирует «минимального государства». Например, члены общества единогласно могут решить, что рыночные сделки в таких областях, как донорство и оборона, неприемлемы, а также оформить новый социальный контракт, поддерживающий вмешательство государства в экономику⁶.

Государство как представитель всего общества вмешивается в рыночный механизм, в том числе, если это необходимо, то и за счет аллокативной эффективности. Вмешательство это обычно принимает две формы. Во-первых, государство может вмешиваться в создание социально значимых («достойных») благ, обеспечение которых общество желает поощрить, а в случае «недостойных благ» – ограничить. Во-вторых, государственное вмешательство может быть оправдано, если общество полагает, что рыночные сделки в некоторых областях морально неприемлемы (например, донорство или услуги полиции). В этом случае государство должно удалить такие блага из рыночной сферы и управлять ими самостоятельно. Такой подход к объяснению роли государства называется патернализмом. Патернализм представляет собой систему принципов деятельности правительства (или работодателей), которые берут на себя обеспечение личных потребностей граждан, одновременно устанавливая определенные нормы их поведения в качестве частных лиц, а также их отношений с государством (или работодателем) и другими гражданами.

Таким образом, государство является одним из главных институтов общества, точнее – системой институтов власти и управления, поддерживающих стабильность общества и участвующих в осуществлении институциональных преобразований.

Существует три подхода к анализу целей государства: автономно-государственный, подход групп интересов и подход эгоистичных бюрократов⁷.

• Автономно-государственный подход рассматривает государство как независимую силу с собственной целевой функцией, отличной от целевой функции общества. Данный подход к государству не нов. Он хорошо разработан в марксистской экономической традиции. Основываясь в значительной степени на работе Карла Маркса «Восемнадцатое Брюмера Луи Бонапарта» (1852)⁸, данный подход гласит, что государство может приобрести автономию от общества, если в обществе отсутствует достаточно сильный класс для того, чтобы навязывать свои интересы государству. Одно из направлений современного институционализма считает государство хищником, который, действуя как дискриминирующий монополист, развивает структуру прав собственности и налоговую систему, максимизирующие его чистый доход, а в случае необходимости делает это за счет общественной производительности. Представители автономно-государственного подхода признают, при этом, что максимизация дохода государством ограничена угрозой захвата власти альтернативным правителем внутри страны или извне, что накладывает на государство конкурентные ограничения⁹.

Ценность автономно-государственного подхода состоит в его противопоставлении наивному предположению о том, что государство исправит провалы рынка сразу же, как только их выявит. Недостатками же подхода являются две важные проблемы. Во-первых, «автономное», или «хищническое», государство трактуется как унифицированная сущность, хотя в действительности, в условиях развитого бюрократического аппарата часто имеет место конфликт между интересами правителя, стремящящегося максимизировать чистый доход (увеличить доходы и сократить издержки), и бюрократами, стремящимися максимизировать бюджеты собственных ведомств (а потому – не заинтересованными в сокращении издержек). Во-вторых, автономия государств может рассматриваться в разных аспектах и зависеть от особенностей страны, исследуемого периода времени и области экономической политики. Например, шведское государство может быть менее автономным во влиянии на инвестиционные решения предпринимателей, чем корейское государство, но более автономно в их налогообложении.

• Подход групп интересов трактует государство как арену, в пределах которой группы специальных интересов (политические партии, профессиональные союзы, организации предпринимателей, другие формальные и неформальные структуры) борются друг с другом или вступают в коалиции, для того чтобы повлиять на решения государства, в том числе о перераспределении доходов в свою пользу. Для того чтобы группа интересов могла проявить себя как реальный субъект, она должна быть способной к целенаправленному коллективному действию. Коллективное действие обеспечивает создание общественного блага, а условием коллективного действия выступает использование избирательных (селективных) стимулов. Согласно Мансуру Олсону, избирательные стимулы – это стимулы, применяющиеся к индивидам избирательно в зависимости от того, вносят они вклад в обеспечение коллективным благом или нет. Общественным благом для членов группы является реализация ее общего интереса, например, получение права на налоговую льготу, субсидию или иные преимущества.

Очевидно, сильные группы имеют больше возможностей влиять на решения государства, а значит, государственная экономическая политика будет неизбежно отражать их интересы. В странах с развитой структурой хорошо организованных групп интересов наблюдается отвлечение огромных сил и средств на перераспределительную активность. Именно ей в большой степени посвящают себя хорошо организованные группы, что позволяет характеризовать их как перераспределительные коалиции. Влияние групп специальных интересов способно блокировать позитивные изменения. М. Олсон показал, что их деятельность замедляет экономический рост¹⁰.

Подход к государству с позиции групп интересов имеет ряд недостатков.

Во-первых, предполагается, что будут представлены все группы интересов. Однако даже идентичные предпочтения не обязательно будут продемонстрированы, поскольку существует проблема коллективного действия. Способность группы успешно отстаивать свои интересы зависит от величины и однородности группы, наличия некоторой схемы избирательных стимулов, частоты и продолжительности взаимодействия членов группы и идеологии¹¹.

Во-вторых, существует проблема формирования «повестки дня». В стране всегда существуют социальные нормы и идеология, согласно которым некоторые проблемы просто не могут быть включены в «повестку дня» для общественного обсуждения, и поэтому почти невозможно организовать группу интересов вокруг таких проблем. Другими словами, существующая политика, структура государственного аппарата, превалирующая идеология и социальные нормы влияют на то, какие типы групп интересов могут быть сформированы.

• Подход эгоистичных бюрократов основан на предположении о том, что бюрократы не отличаются от других индивидов в преследовании собственных интересов и стремятся максимизировать бюджет своих ведомств. Поскольку бюрократы получают полезность от более высокого жалования и большей власти своего ведомства, то для них рациональным интересом является стремление максимизировать бюджет своего ведомства, а не общественный результат.

Подход эгоистичных бюрократов также имеет ряд недостатков.

Во-первых, возможности для реализации бюрократической личной выгоды в странах различны; они зависят от институциональных рамок и организации политического процесса. В современных демократических обществах полномочия бюрократов ограничены конкурсными экзаменами при назначении на должность, ревизией государственных расходов, равенством граждан перед законом, подчинением бюрократии окончательным политическим решениям и др.

Во-вторых, бюрократы действуют руководствуясь не только эгоистическими соображениями. Часто бюрократы обладают мотивацией служения обществу (от англ. public service motivation), то есть считают себя выразителями общественного интереса (в том виде, в каком они его понимают) и действуют так, чтобы способствовать его осуществлению. Поэтому модель принятия решений бюрократиками по вопросам общественного интереса отличается от модели принятия решений в частных ситуациях, а значит, формируются иные отношения, нежели те, которые предполагаются в теории эгоистичных бюрократов.

В целом, цели государства будут зависеть от того, какого рода интересы будут господствовать и оказывать на него давление, насколько государство будет стойко к этим требованиям, каковы цели высших политических деятелей, насколько эффективно ли они контролируют бюрократию, как бюрократов нанимают на работу, какой идеологии они придерживаются и т. п.

К основным функциям государства традиционно относят¹²:

• Спецификацию и защиту прав собственности: при условии неравенства трансакционных издержек нулю распределение прав собственности оказывает влияние на эффективность использования ресурсов.

• Создание каналов обмена информацией: равновесная цена формируется на базе развитой информационной инфраструктуры рынка, позволяющей его участникам обмениваться информацией с минимальными издержками и искажениями.

• Создание каналов и механизмов физического обмена товарами и услугами (транспортная инфраструктура, торговые площадки и т. д.).

• Разработку стандартов мер и весов: деятельность государства в этом направлении позволяет снизить издержки измерения качества товаров и услуг, а в более широком плане – организовать денежное об­ращение (универсальная мера обмена выступает одной из функций денег).

• Правоохрану и медиаторство в конфликтных ситуациях: возникновение непредвиденных обстоятельств при исполнении контрактов требует вмешательства третьей стороны (суда) для создания гарантий от оппортунистического поведения партнеров по контракту.

• Производство общественных благ: наличие проблемы безбилетника требуется использование государственного принуждения для организации финансирования производства этих благ.

Степень выполнения государством своих функций связана с его силой или слабостью, которая заключается в его способности или неспособности самостоятельно распоряжаться экономическими ресурсами общества.

Двумя идеальными моделями государства являются контрактное государство и эксплуататорское государство. В реальной жизни, скорее всего, существуют смешанные модели.

• Модель контрактного государства традиционно рассматривается на примере исследования Дж. Умбеком истории «золотой лихорадки» в Калифорнии¹³. В 1848 г., когда Калифорния принадлежала Мексике и еще не была завоевана Соединенными Штатами Америки, там было обнаружено золото. После присоединения Калифорнии к США военный губернатор отменил все мексиканские законы, однако новых не ввел. В результате почти на два десятилетия на всей золотоносной территории воцарилось и формальное и фактическое безвластие. В 1866 г. в Калифорнии обосновалось около 200 тыс. золотоискателей, которые самоорганизовались в 500 дистриктов, имевших свои системы прав собственности. Каждый из дистриктов представлял собой некоторую организацию, обладавшую особой функцией – специфицировать и защищать права собственности участников на золотоносные участки.

Золотоискатель добровольно вступал в ту или иную организацию, потому что внутри организации какая-то из его потребностей удовлетворялась лучше, чем вне нее. Чтобы его ожидания оправдались, необходимо было выполнение ряда условий. Первое – это отсутствие среди потенциальных членов дистрикта участников, заведомо обладающих сравнительными преимуществами при выполнении функции защиты имущества, иначе говоря, имеющих существенно более высокий, чем другие золотоискатели, потенциал насилия. Второе – это отсутствие на момент создания организации «защитников-профессионалов», поскольку если таковые имелись, то эффективнее было нанять их, чем создавать организацию.

Исследования Джона Умбека установили, что потенциал насилия распределялся между золотоискателями достаточно равномерно – все имели одинаковое оружие, никто не нанимал охранников-профессионалов. Тем самым для старателей имело смысл создать орга­низацию, заключить между собой договор, в соответствии с которым каждый получил бы не меньше прав собственности на участок земли, чем если бы он применял насилие для его защиты самостоятельно. Основная цель такого контракта состояла в том, чтобы защитить дистрикт от пришельцев со стороны и предоставить каждому участнику договора исключительные права на определенный золотоносный участок. Решающим фактором при распределении правомочий между членами дистрикта был потенциал насилия – угроза применить оружие или физическую силу для защиты возможности хозяйствовать на своей земле.

В условиях Калифорнии середины ХIХ в. распределение правомочий совпадало с распределением индивидуальных потенциалов насилия, то есть было равномерным. Старатель, чьи личные способности и умения оказывались выше, чем у остальных, мог захватить непропорционально большой участок, но его индивидуальные издержки (потери времени и сил, неизвлеченная золотоносная порода) на защиту такого участка оказывались существенно выше, чем в случае защиты правомочий в рамках общего договора, так что в конечном счете такой выскочка оказался в проигрыше. В результате однородные по своему качеству золотоносные районы делились примерно поровну.

Таким образом, в рамках каждого дистрикта, образованного по договоренности его участниками, не только специфицировались и защищались права собственности последних на их ресурсы, но и обеспечи­валось Парето-оптимальное распределение ресурсов между ними, – такое, что улучшения в положения одного из участников нельзя было добиться, не ухудшив положения другого. Каждый дистрикт представлял собой своеобразное «мини-государство», со своими «вооруженными силами», обеспечивающими защиту от внешних угроз, и «органами правоохраны», дающими защиту каждому участнику от посягательств соседей. Дистрикт перераспределял права собственности на участки, обеспечивая Парето-оптимальное распределение ресурсов. В рамках дистриктов в применении насилия возникала специализация и экономия на масштабах его производства, которая и побуждала золотоискателей объединяться для защиты своих исключительных прав. В последствие американское государство легализовало уже сложившиеся структуры и включило их в состав своих государственных органов власти.

Таким образом, контрактное государство – это государство, создаваемое на основе договора, в котором каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий. В этом случае граждане рассматривают уплату налогов как свою обязанность. Контрактное государство существует при следующих предпосылках: а) наличии четких конституционных рамок деятельности государства; б) существовании механизмов участия граждан в деятельности государства; в) существовании ex ante института рынка как главного механизма распределения прав собственности; г) наличии альтернативных механизмов спецификации и защиты прав собственности, включая «голосование ногами»¹⁴.

• Теоретическую основу модели эксплуататорского государства составила концепция государства – «оседлого бандита». Сама модель была построена М. Олсоном на основе исторических событий, происходивших в 1920-е гг. в Китае, когда большая часть страны находилась под контролем различных военных диктаторов. С помощью своих вооруженных банд они захватывали какую-либо территорию и провозглашали себя ее правителями. Население при этом облагалось высокими налогами, основная часть которых шла в карман «правителей». При этом большинство населения предпочитали присутствие военного диктатора («оседлого бандита») нападениям бандитов-гастролеров. Действительно, когда бандит-гастролер становился оседлым и его грабежи принимают форму налогообложения, которое он осуществляет монопольно, его жертвы получают побудительный мотив хозяйствования, отсутствовавший у них при систематических, но неупорядоченных набегах бандитов-гастролеров. Ведь оседлый бандит отбирает у населения лишь часть доходов, поскольку понимает, что сможет получить больше «налогов», оставляя «подданным» стимулы для хозяйственной деятельности. При этом оседлый бандит, стремясь к монополии на налогообложение, защищает своих жертв от нападений сторонних бандитов-гатралеров, устанавливая свой контроль над территорией и обеспечивая ее населению мирную жизнь и прочие общественные блага. Естественно, что поведение оседлого бандита нацелено изначально не на повышение благосостояния подданных, а на максимизацию доходов правителя путем силового перераспределения прав собственности в свою пользу.

Таким образом, эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации доходов правителя или группы лиц, контролирующих государство, даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Ущерб от деятельности эксплуататорского государства можно сократить, если выплаты государству и перераспределения прав собственности носят систематический и предсказуемый характер. В этих условиях устанавливаются определенные правила хозяйственной деятельности, ориентируясь на которые экономические агенты развивают производство, способствуя экономическому росту. Это свидетельствует о частичном совпадении интересов правителя и граждан, что является необходимым условием стабильности общества.

Краткая характеристика рассмотренных идеальных моделей государства в их современной интерпретации дана А. Н. Олейником¹⁵ и представлена намив табл. 1.2.

Характеристика	Контрактное государство	Эксплуататорское государство
Цель	Максимизация совокупного дохода членов общества, снижение трансакционных издержек	Максимизация ренты (налоговых поступлений) властующей группы
Задачи (функции)	Гарант в ряде сделок между индивидами, спецификация и защита прав собственности	Активное вмешательство в экономические и социальные взаимодействия, не ограничивающееся ролью гаранта
Средства (использование монополии на насилие)	Ограничено социальным договором и конституционными рамками	Зависит лишь от политической воли властующей группы
Механизмы решения проблемы принципала–агента	Принципал – гражданин: механизмы бюрократического контроля, наличие конституционных рамок, наличие альтернатив. Принципал – государство: распространение нормы добровольного подчинения закону (в том числе налоговому)	Принципал – гражданин: механизмы отсутствуют. Принципал – государство: использование принуждения и насилия, попытки осуществления всеобъемлющего контроля (особенно в предельном случае – тоталитарного государства)
Бюджетные ограничения	Жесткие, ограниченные де­мократической процедурой утверждения бюджета.	Мягкие
Основные статьи доходов	Налоговые поступления, в первую очередь – от «рыночных» налогов	Конфискационные налоги и налоговые поступления
Основные статьи расходов	Юстиция, правоохранительная деятельность	Оборона, государственное управление, правоохранительная деятельность
Основные способы покрытия бюджетного дефицита	Займы на внешнем рынке	Кредиты ЦБ правительству, займы на внутреннем рынке, возможен и отказ от выполнения обязательств (внутренний дефолт) как вид конфискационного налога

Сопоставление экономических аспектов обеих моделей государства позволяет сделать вывод о том, что различия между ними, кроме расхождений в трактовке возникновения государства, содержатся также в характеристике получателей выгод от обеспечения защищенности и упорядоченности обменов и прав собственности: по эксплуататорской модели государства, бенефициаром выступает только господствующий класс или властвующая группа; по контрактной модели, выгоды распределяются в разной степени между всеми гражданами. И в контрактной, и в эксплуататорской моделях государство наделяется или присваивает себе власть устанавливать и перераспределять права собственности своих граждан. Разница заключается в том, что в первом случае это делается для реализации интересов граждан, а во втором – для удовлетворения потребностей правящей группы. Присваиваемые выгоды в первом случае представляют собой дополнительные доходы, которые получает каждый гражданин как результат индивидуальной экономии издержек, возникающей из-за делегирования и централизации функции защиты правомочий, а во втором – ренту, извлекаемую правящей группой из своей позиции монополиста на оказание насилия для спецификации и защиты все тех же правомочий своих подданных. И в том, и в другом случаях – или непосредственно, или вынужденно – государство выступает в качестве конечного гаранта прав собственности.

Стремление объединить познавательные возможности контрактной и эксплуататорской теорий государства привело к появлению синтетической теории государства, связанной с именем Д. Норта. Государство понимается Д. Нортом как организация, предоставляющая услуги «обороны» и «правосудия» в обмен на налоги. Централизованное производство этих услуг характеризуется значительной экономией на масштабах, поэтому в целом возникает положительный эффект. Государству, кроме того, присущи черты «дискриминирующего монополиста», когда государство разделяет налогоплательщиков на определенные группы, устанавливая для каждой из них такие права собственности, при которых максимизируется поступление налогов в казну. Поведение государства, при этом, имеет ограничения здесь ограничения: при чрезмерно жестком налоговом бремени у налогоплательщика имеется выбор: уклонение от уплаты налогов, вывод активов и перевод бизнеса в иностранную юрисдикцию, либо переход в иностранное подданство.

В этих условиях основной целью государства становится формирование такой структуры прав собственности, при которой можно было бы обеспечить максимизацию своего дохода – не только за счет принуждения, но и с помощью добровольных платежей населения. Государство пытается оправдать налоговую систему, стремясь предоставлять такой набор услуг обществу, который, с одной стороны, был бы полезен всем и каждому, а с другой – минимизировал бы издержки государства на спецификацию и защиту прав собственности. Достижение указанной цели государства предполагает решение двух противоречивых задач. Первая задача, по Д. Норту, заключается в спецификации такого набора фундаментальных правил, который позволил бы господствующему слою максимизировать свой доход; вторая задача предполагает полностью эффективный набор прав собственности с целью максимизации совокупного продукта общества.

Возможность ухода бизнеса «в тень» или вывод активов в зарубежные юрисдикции ограничивает стремление государственной власти к максимизации своей ренты. Чем доступнее для граждан оказываются различные «заменители» государственной власти, тем меньше у государства оказывается возможностей принудить экономических агентов к уплате налогов. Сама эта доступность, в свою очередь, неравномерно распределена между различными группами общества. Поэтому государство будет распределять права собственности между такими группами в соответствии с их «договорной силой». Наиболее сильные группы будут наделяться большими правами собственности даже в ущерб соображениям эффективности использования ресурсов. Стремясь максимизировать поступления в бюджет, государство может устанавливать заведомо неэффективную структуру собственности, при этом задачи экономического роста могут оказаться в конфликте с существующей в обществе структурой прав собственности – структура, обеспечивающая максимизацию ренты государства, может не совпадать со структурой, максимизирующей эффективность использования ресурсов и экономический рост.

При этом и экономический рост, и его отсутствие влияют и на государство, и на установленную им структуру прав собственности, лишая их стабильности. В случае стагнации экономики для государства возрастают внешние угрозы со стороны «заменителей» государственной власти (иностранных юрисдикций, теневой экономики и др.), что заставляет правителей задумываться не только о максимизации ренты, но и об экономическом потенциале страны. Напротив, успешное экономическое развитие страны меняет сложившиеся соотношения и договорную силу групп специальных интересов в обществе.

Таким образом, структура прав собственности, устанавливаемых государством, имеет колебательную динамику: вслед за системой, ориентированной на извлечение ренты, приходит система, максимизирующая эффективность, и наоборот. Все это обусловливает двойственную роль государства в экономике: с одной стороны, государство является необходимым условием устойчивости экономического роста, а с другой – при определенных обстоятельствах может быть его препятствием.

Государственная политика эволюционирует в ответ на изменения осознанных требований и возможностей, которые могут быть результатом изменения технологий, рыночных структур или других объективных сдвигов в системе ценностей и восприятий, а также относительной силы различных групп интересов. Исследования Р. Нельсона и С. Уинтера показали, что государственная политика следует определенным траекториям. Текущие изменения государственной политики вызваны эволюцией политической базы, которая сама является результатом последовательности более ранних изменений в государственной политике¹⁶.