16

«ПОРІВНЯЛЬНЕ КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО»

ЛЕКЦІЯ № 5

«Парламенти зарубіжних країн»

(2 год.)

ПЛАН

1. Поняття і функції парламентів. Бікамералізм.

2. Правовий статус члена парламенту.

3. Стадії законодавчого процесу.

1. Поняття і функції парламентів.

Станом на 15 квітня 1998 р. парламенти існували у 179 незалежних державах.

Офіційно для позначення вищих органів представниць­кої й законодавчої влади застосовуються різноманітні назви у країнах світу, зокрема: "Парламент" - у 40 державах (Вели­кобританія, Канада, Румунія та ін.); "Народна (Національна) асамблея" - у 37 (Болгарія, Єгипет та ін.); "Федеральні збори" - в 3 (Російська Федерація, Швейцарія, Коморські Острови; "Державні збори" - в 4 (Естонія, Угорщина та ін.); "Верховна (національна) Рада" - у 14 (Словаччина, Україна та ін.); "Па­лата депутатів (або представників)" - в 11 (Мальта, Марокко та ін.); "Конгрес" - у 16 (США, Аргентина та ін.); в державі Маршаллові Острови - "Сенат". У 19 державах назви є інди­відуальними: "Сабор" (Хорватія); "Фолькетинг" (Данія); "Едускунта" (Фінляндія); "Альтинг" (Ісландія);

Отже, сучасні парламенти – (parliament, parlement, від фр. parler – говорити) це загальнонаціональні ко­легіальні представницькі органи державної влади, які повніс­тю або частково обираються народом (виборчим корпусом), діють на постійній основі, і які здійснюють у механізмі дер­жавного владування насамперед функції законотворчості, установчу, контролю за виконавчою владою, бюджетно-фінансову, зовнішньополітичну тощо.

Парламент і парламентаризм – поняття взаємо­пов’язані і взаємозумовлені, але зовсім не рівнозначні. Пар­ламентаризм не може існувати без парламенту, адже його підвалиною є саме сильний і повновладний парламент. Але парламентаризм є водночас вищою якістю парламенту. Доре­волюційний російський державознавець В.М. Гессен вважав парламентаризм вінцем конституційного режиму. У вітчиз­няній та зарубіжній конституційній літературі можна зустріти чимало дефініцій парламентаризму. Як правило, в них акцен­тується увага на тому, що парламентаризм - це система державного керівництва суспільством, для якої характерни­ми є визнання провідної або особливої (істотної) ролі парла­менту в здійсненні державно-владних функцій. Але таке ви­значення не розкриває змістовної характеристики цієї катего­рії. На наш погляд, можна запропонувати таке її визначення.

Парламентаризм - це визначена в конституції та ін­ших законах і відповідним чином трансформована у практи­чну площину організація влади в державі і суспільстві, при якій парламент, побудований на демократичних засадах, во­лодіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодавчого, контрольного й установ­чого характеру в бюджетно-фінансовій і зовнішньополітич­ній сферах і своєю активною діяльністю виступає гарантом захисту інтересів як більшості, так і меншості громадян країни. Отже, парламентаризм є вищою якістю функціону­вання парламенту в сучасних умовах.

ІСТОРІЯ. Виникнення парламенту як базового політико–юридичного інституту у суспільстві було фактично природною реакцією проти деспотизму та специфічної тиранії феодального абсолютизму. Крім Англії, де з самого початку (кінець ХІІІ ст.) ця установа мала як становий так і територіальний характер, в усіх інших тогочасних державах парламенти почали формуватися як справжні органи народного представництва у ході буржуазних революцій XVIII ст. та подальшого суспільно-політичного розвитку XIX ст.

Нерідко у розмовній мові парламентом називається тільки «нижня палата», хоча сюди повинні входити усі, хто бере участь у прийнятті законів.

Є монокамерні (однопалатні) та бікамерні (двопалатні) парламенти.

• Бікамералізм (двопалатність) (bis – два, camera – кімната) – двопалатна структура найвищого законодавчого органу в державі. За принципом Б. побудовані більшість парламентів світу (США, Канада, Бундесрат ФРН, Бельгія, Польща, Румунія, Словенія, ЧЕХІЯ, Хорватія. При чому, ряд унітарних країн мають двопалатний парламент – Італія, Іспанія, Франція, Японія. Чернівецький науковець А.Георгіца підрахував, є пр. 50 двопалатних унітарних держав).

• Двопалатність виникла у XIV ст. в Англії. Конституція США 1787 р. утворила Конгрес, який складався з двої палат: Палати представників, що репрезентувала всю націю, і Сенату, що представляє штати.

Здебільшого верхня палата виконує контрольну функцію щодо дій та рішень нижньої палати та уряду, в деяких палатах має право законодавчого вето. Верхня палата обирається внаслідок загальних виборів.

Переваги двопалатного парламенту:

• представництво усіх регіонів (верхня та нижня палата формується прямими виборами);

• існування противаги, зменшення партійного впливу;

• безперервність діяльності;

• оновлюваність верхньої палати (у США та Чехії кожні два роки обирається третина сенату). Це забезпечує спадковість діяльності Сенату;

• двопалатне представництво в умовах розпуску основної палати перетворює верхню п. у важливий політичний інструмент на випадок кризових явищ чи надзвичайного стану.

• ускладнений законодавчий процес, що унеможливлює прийняття «випадкових», «тимчасових» законопроектів;

• існування верхніх палат пояснюється потребами оптимізації парламентської організації. Діяльність верхніх палам може стримувати нижні, створювати такі умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігатиметься рівновага у державному механізмі.

У двопалатних парламентах припускається можливість спільних засідань обох палат.

Між тим парламентаризм як такий історично починався як двопалатний, а подекуди і як трипалатний.

У сучасному Європейському союзі лише близько 70 мільйонів з 450 населення ЄС мешкає в країнах з однопалатними парламентами. Річ у тім, що однопалатні парламенти існують виключно у малих державах ЄС з населенням 10 мільйонів і менше.

Так, однопалатні парламенти існують у Болгарії (7 мільйонів населення), Кіпрі (0,8 мільйонів), Угорщині (10 мільйонів), Фінляндії (5 мільйонів), Греції (10 мільйонів), Естонії (1,3 мільйони), Словаччині (5 мільйонів), Швеції (8 мільйонів), Данії (5 мільйонів), Португалії (10 мільйонів), Литві (3,5 мільйонів), Латвії (2,5 мільйонів), Люксембурзі (0,4 мільйонів).

Взагалі з 27 держав єс у 13 парламенти є однопалатними, і в 14 – двопалатні.

Двопалатні парламенти існують в усіх без винятку великих і середніх державах Європи, а також у кількох менших за розмірами.

З числа великих держав двопалатні парламенти існують у Франції, Великій Британії та Італії (по 58 мільйонів), а також в Німеччині (82 мільйони). Крім того, дворпалатні парламенти існують в усіх середніх державах Європи – Іспанії та Польщі (по 40 мільйонів), Румунії (23 мільйонів), а також у наближених до середніх держав Нідерландах (16 мільйонів).

Як можемо бачити, попри ілюзії окремих українських депутатів і навіть юристів, федеративність держав не має до двопалатності жодного відношення. Абсолютна більшість країн ЄС із двопалатними парламентами – унітарні. Тож, парламентаризм і двопалатність – аксіома для всіх значних за розмірами держав Європи. Причини цього феномену прості.

* Двопалатність створює механізм взаємного контролю палат парламенту. У малих суспільствах самі ці суспільства вже є стримуючим чинником проти узурпації. Сусід відчуває подих сусіда. У значних державах цей механізм уже не працює. Тим часом двопалатність створює баланс між гілками влади та допомагає створити максимальне число впливових інституцій, легітимізованих через вибори, які можуть контролювати дотримання поділу влад та не допустити узурпації.

* Двопалатність забезпечує збільшення кількості центрів впливу та зменшує можливість одного з центрів діяти всупереч національним інтересам та узурпувати владу.

* Двопалатність парламенту стабілізує державний механізм. Політичні зміни, які відбуваються в результаті виборів у значних державах, розтягуються в часі на кілька виборчих кампаній, і не можуть бути реалізовані як результат одномоментного волевиявлення, спричиненого суб‘єктивними ситуаційними чинниками однієї кампанії, але передбачають перевірку виборцями правильності свого волевиявлення під час виборів до іншої палати парламенту.

* Двопалатність ускладнює можливість задіяння корупційних механізмів у парламенті, і загалом зменшує доцільність корупції в парламенті з огляду на існування вагомих механізмів контролю.

Для впровадження корупційного рішення вже не досить домовленостей кількох реальних керівників фракцій, які забезпечують результат голосування. Натомість, необхідно здійснити набагато складнішу процедуру узгодження з членами верхньої палати, які, як правило, обираються від округів округах, і, з огляду на це, мають більшу ступінь свободи дій, ніж члени нижньої палати.

* Двопалатність парламенту дозволяє розділяти економічну владу (сконцентровану в нижній палаті парламенту) і контролюючу владу (сконцентровану у верхній палаті парламенту), що призводить до суттєвого ускладнення корупції.

* Двопалатність парламенту збільшує стабільність та нормалізує політичний процес, зменшує використання деструктивних гасел і методів під час виборчих кампаній, оскільки провідні політичні гравці забезпечують собі місця у верхній палаті і не розглядають контроль над партіями і вибори за партійними списками як "останній бій", у якому боротьба іде за принципом повної перемоги або повної поразки.

* Двопалатність парламенту збільшує партійну демократію в самих політичних силах, оскільки вага виборів за партійними списками зменшується, а члени різних політичних сил, впливові в регіонах, можуть самостійно реалізуватися у виборах до верхньої палати парламенту.

* Відсутність економічних функцій у верхньої палати парламенту ускладнює лобіювання крупними бізнесменами, представлених у цій палаті, своїх економічних інтересів, у той час як наявність значних контролюючих повноважень дасть змогу їм контролювати один одного і своїх конкурентів. Таким чином, член верхньої палати – це буде насамперед посада престижу, а не прямого лобіювання, що певною мірою призводить до нейтралізації лобістського потенціалу в результаті їхнього взаємного контролю.

* Двопалатність дає змогу зміцнити єдність країни, залучивши кадровий потенціал регіонів та відкривши новий канал для оновлення політчиної еліти.

Друга палата потрібна не стільки для законодавчих функцій, скільки для контролюючих, в якості основного в державі і максимально легітимного механізму стримувань і противаг. Обидві палати повинні мати реальну, а не декларативну владу.

За нижньою палатою варто залишити всі законодавчі та економічні функції нинішньої Верховної Ради. Верхня палата має отримати потужні контролюючі функції у двох основних сферах – дотримання національних інтересів та конституційних прав громадян.

СПІЛЬНЕ ЗАСІДАННЯ ПАЛАТ – одна з форм роботи парламентів із двопалатною структурою. С. з. п. проводяться досить рідко. В одних випадках С. з. п. відбуваються без прийняття рішення, наприклад при заслуховуванні щорічних послань глави держави, прийомі керівників іноземних держав, в урочистих по­діях тощо. В інших випадках перед­бачається проведення С. з. п. з прий­няттям рішення. Конституції або регламенти парламенту, що припус­кають проведення С. з. п., зазвичай чітко обмежують коло питань, які можуть вирішуватися на спільних засіданнях. Такими питаннями мо­жуть бути: відкриття і закриття пар­ламентських сесій; вибори прези­дента; заслуховування присяги пре­зидента; оголошення про наявність стану війни; обговорення і голосу­вання по законопроекту у разі розбіжностей між палатами; подо­лання вето верхньої палати; усунен­ня з поста президента та ін. С. з. п. проводяться, як правило, під голо­вуванням голови верхньої палати.

Проект Конституції В.Ющенка Розділ IV НАЦІОНАЛЬНІ ЗБОРИ УКРАЇНИ

Стаття 85 Національні Збори України - Парламент України є єдиним органом законодавчої влади. Стаття 86 Національні Збори України складаються з двох палат - Палати депутатів і Сенату. Загальний  склад Палати депутатів - триста народних депутатів, які обираються строком на чотири роки.

До загального складу Сенату входять по три сенатори, які обираються строком на шість років в Автономній Республіці Крим, кожній області, місті Києві, в містах, що за статусом прирівняні до області. Кожні два роки відбувається оновлення третини складу обраних сенаторів - обираються по одному сенатору, обраному в Автономній Республіці Крим, кожній області, місті Києві, у містах, прирівняних за статусом до області. До загального складу Сенату входять також сенатори, якими довічно стають після закінчення повноважень Президенти України за їх згодою, крім тих, яких було усунено з поста в порядку імпічменту.