Розділ 2 особливості номативно-правового акту

2.1. Адміністративний нормативно-правовий акт як форма діяльності суб'єктів державної адміністрації

Адміністративно-правові акти є однією з основних правових форм діяльності суб'єктів державної адміністрації, володіють компетенцією і здійснюють адміністративну владу. Право на їх видання закріплено в нормативних правових актах і носить компетенційний характер.[28, c. 31]

У радянський період історії Росії адміністративно-правові акти називали актами управління і розглядали в якості юридичної форми управлінських рішень, оскільки діяльність органів виконавчої влади в умовах панування державної власності аналізувалася як державне управління. В сучасних умовах такий погляд на акти даного виду можливий лише в теоретичних дослідженнях з проблем управління, де сама категорія управління має досить широке тлумачення, а будь-обов'язковий для інших суб'єктів акт органу публічної, корпоративної чи іншої влади розглядається як управлінське рішення.[21, c. 66]

У літературі виділяють ряд наступних найбільш істотних ознак адміністративно-правових актів. Адміністративно-правовий акт може бути лише підзаконним, тобто виданим на основі і на виконання закону суб'єктом державної адміністрації. Він значно поступається закону в юридичній силі.

З правової природи адміністративно-правовий акт являє собою юридично владне волевиявлення суб'єкта адміністративної влади. Юридична владність означає обов'язковість виконання передбачених в акті велінь, їх імперативність для тих суб'єктів адміністративного права, яким акт адресований.

Адміністративно-правовий акт є одностороннім. Це означає, що суб'єкт, приймаючи акт на основі чинного адміністративного права з власної ініціативи або з приписом органу державної влади (посадової особи), висловлює поза свою правову волю, виявляє цю волю в односторонньому порядку. Рішення всіх інших суб'єктів на прийняття адміністративно-правового акта, згода суб'єктів, щодо яких він буде діяти, не потрібно.[ 8, c. 35]

У разі невиконання або неналежного виконання адресатами адміністративно-правових актів, можуть бути застосовані у відношенні винних суб'єктів адміністративного права заходи юридичного примусу та юридичної відповідальності. Переважно використовуються заходи службового (дисциплінарного) і адміністративного примусу, дисциплінарної та адміністративної відповідальності.

Адміністративно-правові акти можуть встановлювати правила належної і можливої поведінки всіх суб'єктів у сфері адміністративного управління та адміністративно-правового регулювання, яким такі правила і сам акт адресовані, а також спрямовані на вирішення конкретних ситуацій у сфері організації і діяльності державної адміністрації, та містити правила поведінки для конкретного суб’єкта з індивідуальними ознаками. Адресати нормативного адміністративно-правового акта визначаються в загальній формі (наприклад, громадяни) або позначаються за якимось груповими ознаками (наприклад, громадяни - власники автотранспортних засобів, громадяни - водії таких засобів). Нормативні акти не називають своїх адресатів з індивідуального, персоніфікованого імені, якщо їх веління не стосуються єдиного в своєму роді суб’єкта адміністративного права .[ 4, c. 78]

Для конкретних осіб права приймаються індивідуальні акти, приймають суб’єкти адміністративного права, наділені владними повноваженнями з метою вирішення індивідуально-конкретних адміністративних справ (питань), які перед ними виникають щодня і в великій кількості. Зазначені суб'єкти можуть видавати зазначені акти на виконання нормативних та індивідуальних правових приписів інших органів державної влади (посадових осіб).[13, c. 21]

У зв'язку з тим що нормативні правові акти встановлюють систему норм права, інші засоби правового регулювання і покликані втілювати в собі дух права і найважливіші соціально-моральні цінності, їх називають джерелами і формою права.

Отже, нормативний адміністративно-правовий акт завдяки своїм особливостям являє один з видів нормативних правових актів, прийнятий суб'єктом, наділеним правотворчої компетенцією, що встановлює норми адміністративного права і забезпечує регулювання суспільних відносин, що мають місце у сфері організації та діяльності державної адміністрації, її юрисдикції.

Правотворча практика знає безліч нормативних правових актів, в яких поряд з нормами адміністративного права містяться норми інших правових галузей (конституційного, цивільного, трудового, фінансового, податкового). Даний вид актів із зазначеної причини називають змішаними.

2.1. Особливості провадження щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

Однією з форм правового захисту особи у відносинах з органами публічної адміністрації є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності до органу або посадової особи вищого рівня. З точки зору адміні- стративної процедури адміністративне оскарження можна роз- глядати як один із видів адміністративної процедури або як факультативну стадію. І в доктрині, і на практиці інститут адміні- стративного оскарження останнім часом зазнав суттєвих змін. Повертаючись до історії питання, варто відзначити, що за ча- сів радянської влади інститут адміністративного оскарження був фактично єдиним способом правового захисту, оскільки у громадян права на судове оскарження рішень, дій та бездіяльності органів влади взагалі не було. Починаючи з прийняття у 1987 році Закону СРСР «Про порядок оскарження до суду неправо- мірних дій посадових осіб, які порушують права громадян», до часу ухвалення Конституції України в 1996 році відбулося ста- новлення реального права на судовий захист від рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого само- врядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції)349. При цьому розвиток механізму судового захисту подеколи почав сприйматись як абсолютна альтернатива інституту адміністративного оскарження. Політики, науковці, юристи-практики звертають увагу на такі недоліки адміністративного оскарження, як упередженість та кругову поруку, і часто вважають вимогу про адміністратив- не оскарження перешкодою для реалізації права на звернення до суду. Багато критики спрямовано фактично на заперечення цієї форми правового захисту. На нашу думку, є багато аргументів на ко- ристь того, щоб поєднувати та взаємно збагачувати обидві форми правового захисту: судову та адміністративну. Звичайно, тут вимагається пошук відповідей на низку непростих теоретичних і практичних питань, і, насамперед, на питання щодо можливос- ті адміністративного оскарження бути обов’язковою умовою пе- ред зверненням до суду. Відповідь на це запитання деякі дослідники знаходять у Рі- шенні Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, яким встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, по- садових і службових осіб «підлягають безпосередньому розгля- ду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду»

Із запровадженням на конституційному рівні демократич- них засад організації публічної влади на сьогодні є ціла низка органів, які не входять в жодну вертикаль і нікому не підпоряд- ковуються. Наприклад, місцеві ради чи місцеві голови не мають вищестоящих щодо себе органів або посадових осіб, звідси по- стає питання – куди можна оскаржити їх рішення, дії та безді- яльність, крім суду? Така ж ситуація з органами, які мають ви- ключну компетенцію або є вищими у своїй системі. Зокрема, на сьогодні законодавство не передбачає адміністративних меха- нізмів оскарження актів міністерств. Рішення Кабінету Міні- стрів України також неможливо оскаржити в адміністративно- му порядку, оскільки Уряд є вищим органом в системі органів виконавчої влади.

Зарубіжний досвід (ФРН, Нідерланди, Польща) пере- конує нас у доцільності запровадження апеляційних органів для розгляду скарг. На одному з етапів підготовки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України пропонувало- ся, щоб такі апеляційні органи були спеціальними підрозділами центральних органів виконавчої влади і складалися з професій- них юристів, які призначаються на посади та звільняються з по- сад Кабінетом Міністрів за обов’язкової участі в цьому процесі Міністра юстиції.

Отже, доцільно впроваджувати такі нові підходи до органі- зації механізмів адміністративного оскарження. Для ілюстрації можна більш детально описати іноземний досвід організації апе- ляційних органів. Зокрема, у Нідерландах поширена практика, коли в муніципалітетах утворюються спеціальні дорадчі комісії з розгляду скарг на розпорядження муніципалітету. Наприклад, в місті Гаазі (біля 450 тисяч мешканців) така комісія складаєть- ся з 20-25 жителів міста, які обираються муніципальним пар- ламентом (радою) на строк повноважень останнього (4 роки). Члени цієї комісії, як правило, не є юристами. Комісія працює в підгрупах за спеціалізацією (соціальні справи, будівельні тощо), а скарги розглядають колегії з 2-3 членів комісії, які один раз або двічі на місяць збираються для розгляду справ. Правове за- безпечення діяльності цих комісій здійснює юридична служба муніципалітету, яка готує справу до розгляду та надає свого працівника у ролі секретаря комісії. Секретар при потребі надає правові консультації членам комісії та за результатами розгля- ду скарги готує проект рішення за дорученням комісії. Рішення комісії носить дорадчий (рекомендаційний) характер. Точніше, якщо комісія відмовляє у задоволенні скарги, таке рішення є остаточним, підписується секретарем і від імені муніципалітету направляється скаржникові.

У контексті питання про «суб’єкта розгляду скарги» варто звернути увагу на питання віднесення до сфери оскарження в адміністративному порядку, наприклад, оскарження до Уповно- важеного Верховної Ради України з прав людини363. Це дійсно позасудовий спосіб правового захисту. Але його не можна вважа- ти «адміністративним», оскільки даний суб’єкт розгляду скарги знаходиться поза межами публічної адміністрації. Його можли- вості щодо розгляду скарги досить обмежені, особливо в частині вирішення справи по суті. Тому вважаємо, що адміністративне оскарження (оскарження в адміністративному порядку) необ- хідно характеризувати саме як оскарження в межах публічної адміністрації, тобто до адміністративних органів або спеціально утворених апеляційних підрозділів.

Для вирішення проблеми безієрархічності у праві деяких країн окремо існує інститут «прохання про перегляд» або «за- перечення» чи так званої «неформальної» скарги. Наприклад, у Польщі на рішення, видане у першій інстанції міністром або самоврядною апеляційною колегією, апеляція не подається, од- нак незадоволена рішенням сторона може звернутися до цього ж органу з «пропозицією про повторний розгляд справи»368. А вже оскарження до вищестоящого чи спеціального апеляційно- го органу у тій же Польщі називається «апеляцією». Якщо керуватися лише класичною схемою, тобто оскаржен- ням до вищестоящого органу, то особа, незгідна з рішенням ор- гану, щодо якого не існує «вищого» органу, матиме менші мож- ливості правового захисту. Адже виходить, що особа змушена звертатись за захистом одразу до суду, хоча її може відлякува- ти складність, тривалість та вартість судового процесу. Тому, на наш погляд, доцільно передбачити механізм перегляду рішення органом, що його прийняв. З одного боку, загальний порядок подання та розгляду скар- ги може бути гнучким. Особа може подати скаргу або до адмі- ністративного органу, рішення якого оскаржується, або до ви- щестоящого органу, якщо такий існує. При цьому можна перед- бачити правило, за яким у органу, рішення якого оскаржується, протягом періоду часу до направлення скарги вищому органові, є можливість змінити або скасувати адміністративний акт. За цей час адміністративний орган може сам ще раз перевірити справу і задовольнити скаргу та скасувати чи змінити оскаржу- ване рішення.

Принциповим питанням у механізмі адміністративного оскарження є правові наслідки подання скарги, зокрема, зв’язок подання скарги та виконуваності оскаржуваного рішення. Роз- винені країни по-різному вирішують це питання. Наприклад, у Швейцарії скарга має відкладальну дію372. Так само у Польщі адміністративне рішення не може виконуватись, доки не закін- читься строк для його оскарження в адміністративному поряд- ку, а подання скарги у встановлений строк затримує виконан- ня рішення373. Аналогічний підхід є і в Угорщині. У країнах, де оскарження в адміністративному порядку не зупиняє дії акта (наприклад, Нідерланди, Франція), в законодавстві передбаче- на можливість звернення одразу безпосередньо до адміністра- тивного органу або суду за так званим «швидким захистом», тобто з клопотанням про зупинення дії адміністративного акта. У цьому питанні необхідно враховувати рекомендації Комітету міністрів Ради Європи стосовно тимчасово судового захисту в адміністративних справах та з виконання адміністративних і су- дових рішень у сфері адміністративного права374. Зокрема, пови- нні існувати механізми зупинення виконання адміністративно- го акта суб’єктом розгляду скарги в адміністративному порядку або судом. На нашу думку, привабливішим для особи є правило про автоматичне зупинення виконання адміністративного акта у разі подання скарги в адміністративному порядку. Разом із тим ця пропозиція стає не такою вже однозначною при кількох учасниках провадження з різними інтересами. Проте при запро- вадженні двохінстанційної процедури прийняття адміністра- тивних актів зазначений негатив пропозиції щодо зупинення мінімізується. Отже, вважаємо, що до виконання адміністративного акта не можна приступати, доки не закінчився строк на адміністративне оскарження, а якщо скаргу подано, то до завершення її розгляду. Таким чином буде забезпечено і чітку юридичну визначеність у правовідносинах. Недоліком цієї концепції є можливість пев- них зловживань. Наприклад, платник податків, бажаючи відтер- мінувати строк сплати донарахованого податку, може подавати однозначно необґрунтовану скаргу. До речі, саме такі зловжи- вання випливаютть з положення українського законодавства, за яким оскарження в адміністративному порядку зупиняє «ви- конання платником податків податкових зобов’язань, визначе- них у податковому повідомленні, на строк від дня подання такої заяви до контролюючого органу до дня закінчення процедури адміністративного оскарження.

Що стосується бездіяльності адміністративного органу, то вона може бути самостійним предметом оскарження, зокрема, у випадку неприйняття адміністративного акта у встановлений законом строк, або очевидного зволікання з розглядом адміні- стративної справи (несвоєчасне прийняття процедурних рішень, вжиття процедурних дій). І, нарешті, щодо завершення процедури адміністративного оскарження. Очевидно, що у разі, коли суб’єкт розгляду скар- ги встановлює факт порушення закону при прийнятті адміні- стративного акта, такий адміністративний акт, за загальним правилом, має бути скасовано. При цьому необхідно розрізняти процедурні порушення та змістовні (у встановленні обставин справи та їх юридичній кваліфікації). Якщо останні є підста- вою для автоматичного скасування адміністративного акта, то процедурні порушення повинні вести до скасування адміністра- тивного акта лише у випадку, якщо через такі порушення могло бути прийняте помилкове рішення по суті справи. Якщо такого впливу немає, то процедурне порушення, не впливаючи на чин- ність самого адміністративного акта, може бути лише підставою для притягнення до відповідальності відповідних посадових або службових осіб адміністративного органу.

Отже, проблематика чинності адміністративного акта та його припинення дії заслуговує належної уваги науки адміністра- тивного права з метою створення адекватного правового регулювання. Нові норми покликані сприяти як захисту приватних осіб від свавілля публічної адміністрації, так і захисту публічних інтересів, забезпеченню стану правової визначеності.