1. Правові основи, зміст та принципи бюджетного процесу. Бюджетний цикл, бюджетний період. Стадії бюджетного процесу.

За допомогою правових норм держава ретельно регламентує відносини, що виникають з моменту формування всіх видів бюджетів до моменту звітування про їх виконання, встановлює порядок і послідовність дій учасників бюджетних правовідносин. Процесуальні норми бюджетного права закріплюють порядок одержання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання, забезпечуючи здійснення державою та місцевим самоврядуванням завдань і функцій. У юридичній літературі викладено багато думок, щодо сутності та змісту бюджетного процесу. Традиційним є визначення його як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про їх виконання, здійснюваних відповідно до норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широкому розумінні бюджетний процес є діяльністю відповідних органів, що ґрунтується на владних повноваженнях і підпорядкована суворим процедурам у галузі бюджету.

За БКУ:

РОЗУМІННЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ: Регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства (п.10 ч.1 ст.2 БК України).

Тобто це: СКЛАДАННЯ БЮДЖЕТУ (бюджетне планування) + Прийняття рішення про бюджет (Бюджетний процес = законодавчий процес ? + ВИКОНАННЯ БЮДЖЕТУ:реалізація всіх прав. актів, які оформили планування доходів і видатків;реалізація норм рішень про бюджет (акумуляція надходжень і здійснення видатків);видання нових норм.-прав. Актів + ЗВІТУВАННЯ

Всі ці етапи охоплює КОНТРОЛЬ

Усі стадії бюджетного процесу засновані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності і мають відповідну правову регламентацію. До основних з них можна віднести наступні:

• принцип розподілу повноважень представницьких,виконавчих органів, ОМС – кожен орган, який бере участь у бюджетному процесі, має певну компетенцію, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві;

• принцип реальності включення показників доходів і видатків. Доходи слід включати до бюджету за джерелами, видатки – за цільовим призначенням;

• принцип гласності. Він полягає в тому, що показники бюджету (зокрема, зведеного) і звіту про його виконання можуть і мають бути оприлюднені через засоби масової інформації, тобто такі показники є доступними для громадян;

• принцип порівняльності (спеціалізації бюджетних показників) полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають змогу здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних;

• принцип щорічності бюджету;

• принцип наочності, який означає, що відображення показників бюджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в Україні та за її межами відбувається шляхом викорис­тання засобів максимальної інформативності із викладенням результатів порівняльного аналізу, визначенням темпів і пропорцій економічного розвитку;

• принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожного бюджету як публічного фонду коштів включають усі кошти, що їх направляють із прибутково-видаткової частини;

• принцип плановості. Він передбачає, що діяльність представницьких та виконавчих органів державної влади і місцевого самоврядування щодо бюджету відбувається на підставі прогнозування соціально-економічного розвитку держави з метою фінансового забезпечення її видаткових зобов'язань;

• принцип виконання бюджетів усіх рівнів через органи ДКС через ЄКР. Чинне бюджетне законодавство передбачає загальне правило розрахунків через єдиний рахунок бюджету та забороняє здійснення операцій із виконання бюджету інакше, ніж через систему рахунків органів Державного казначейства;

• принцип виконання бюджету за бюджетним розписом, що є оперативним планом виконання бюджету, документом, у якому встановлено розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної кваліфікації;

• принцип бюджетного обліку і надання звітності з виконання бюджетів усіх рівнів, обов'язковість яких передбачено бюджетним кодексом України;

• принцип організації фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу, оскільки повсякчас здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів.

Бюджетний цикл, період і рік

Бюджетний цикл охоплює діяльність ОДВ й МС, починаючи з розробки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету. Бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, в тому числі бюджетний період, і триває понад два роки.

БЮДЖЕТНИЙ ЦИКЛ (1,5 – 2 роки):

1. складання проекту бюджету (бюджетне планування) (лютий-листопад року, що передує плановому)

2. БЮДЖЕТНИЙ ПЕРІОД (01.01. - 31.12.) період дії акту про бюджет і самого бюджету. БЮДЖЕТНИЙ ПЕРІОД (похідний від періодичності бюджетних правовідносин)

3. пільговий строк (до 5 роб. днів) + складання, розгляд і затвердження звітності (січень-квітень наст. за плановим року)

БК України (ст. 3) визначає наявність особливих обставин, за який бюджетний період може бути змінено:

• введення воєнного стану;

• оголошення надзвичайного стану в Україні.

Стаття 3. Бюджетний період

1. Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

2. Відповідно до Конституції України бюджетний період для Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж передбачено частиною першою цієї статті.

Особливими обставинами, за яких Державний бюджет України може бути затверджено на інший, ніж передбачено частиною першою цієї статті, бюджетний період, є:

1) введення воєнного стану;

2) оголошення надзвичайного стану в Україні.

3. У разі затвердження Державного бюджету України на інший, ніж передбачено частиною першою цієї статті, бюджетний період місцеві бюджети мають бути затверджені на такий самий період.

СТАДІЇ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ (СТ. 19 БК УКРАЇНИ)

1. Складан-ня проектів бюдже-тів

2. Розгляд проекту та прийняття закону про ДБ (ріш. про місц. бюджет)

3. Виконання бюджету, вкл. внесення змін до закону про ДБ (ріш. про міс. бюджет)

4. Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього

На всіх стадіях бюдж. процесу здійснюються контроль за дотриманням бюдж. законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюдж. коштами відповідно до законодавства.

Додатково по стадіях

Перша стадія, тобто стадія складання проектів державного та місцевих бюджетів, здійснюється з метою визначення обсягу коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між муніципальними утвореннями.

Конституція України (ст. 116) та БК (гл. 6) поклали повноваження із складання проекту бюджету і проекту закону про державний бюджет на Кабінет Міністрів України (хоча власне складання проекту Державного бюджету здійснюється Міністерством фінансів України). Слід зауважити, що виключне право органів державної виконавчої влади складати проект бюджету базується на їх основних повноваженнях із здійснення державної політики, у тому числі — фінансової, та державного регулювання, при цьому вони оперують мобілізованими до бюджету фінансовими ресурсами. Саме виконавчі органи внаслідок свого становища та функцій, покладених на них, можуть здійснювати всебічний аналіз економічних та фінансових показників. Це стосується і виконавчих органів на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетне законодавство закріплює, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети.

У межах своїх повноважень Уряд розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, культурного і соціального розвитку України. У зв'язку з цим він встановлює порядок і строки складання цих програм і проекту державного бюджету України. При цьому уряд повинен спрямовувати свою діяльність на підвищення ефективності і результативності державних програм, що забезпечує гнучкий перерозподіл ресурсів та спрямування їх на пріоритетні потреби. Прикладом такого спрямування є застосування програмно-цільового методу фінансування.

Проект закону про державний бюджет згідно вимог БК повинен відповідати вимогам Основних напрямів бюджетної політики, зміст та порядок схвалення яких або взяття до відома постановою Верховної Ради України визначений ст. 33 БК.

Під час складання проектів актів про бюджет готуються інструкції з підготовки бюджетних запитів (ст. 34 БК), відбувається їх розроблення головними розпорядниками бюджетних коштів (ст. 35 БК), здійснюється аналіз уповноваженими фінансовими органами (Міністерством фінансів України — щодо проекту державного бюджету, місцевими фінансовими органами — щодо місцевих бюджетів) та розробка пропозицій стосовно проектів актів про бюджет (ст. 36, ст. 75 БК). За підсумками цього процесу Міністерство фінансів України готує подання проекту державного бюджету до Кабінету Міністрів України.

Завершенням першої стадії бюджетного процесу є подання до Верховної Ради України розробленого Кабінетом Міністрів України та схваленого постановою проекту Закону про Державний бюджет України у термін не пізніше 15 вересня року, що передує плановому (ст. 37 БК). Разом із проектом закону подаються матеріали, визначені ст. 38 БК.

Друга стадія бюджетного процесу присвячена розгляду та ухваленню акта про бюджет. Зазначена процедура стосовно проекту Закону про Державний бюджет України чітко і детально регламентована БК, а також визначена у Регламенті Верховної Ради України, оскільки своєчасність прийняття закону про Державний бюджет України є вирішальною не лише для ефективності здійснення бюджетної політики держави у планований період, але й основою для ефективності бюджетних процесів на місцевих рівнях.

На відміну від стандартної процедури розгляду проектів законів, що складається із трьох стадій, розгляд закону про Державний бюджет України передбачає застосування спеціальної, більш складної процедури, із введенням додаткового законочитання. На цьому першому читанні Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту Закону Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики. І на подальший розгляд законопроект виноситься лише за наявності рішення про прийняття до розгляду проекту закону в першому читанні.

До спеціальної процедури розгляду бюджету можна віднести і закріплення в якості імперативного припису переліку показників, що повинні бути прийняті у другому читанні проекту закону про державний бюджет в обов'язковому порядку і не підлягають розгляду у третьому читанні. До таких показників відносяться загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України, розмір мінімальної заробітної плати та рівень забезпечення прожиткового мінімуму на наступний бюджетний період, обсяг міжбю- джетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Такі показники повинні бути прийняті до 20 листопада року, що передує планованому. Зазначена процедурна вимога безпосередньо пов'язана з положеннями ст. 75 та ст. 77 БК, відповідно до яких Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад схвалюють проект рішення про місцевий бюджет згідно із затвердженими показниками між- бюджетних трансфертів.

На відміну від будь-яких інших законів Закон про Державний бюджет України має визначену процесуальну форму його складання та прийняття, що забезпечує проведення у життя виваженої бюджетної політики, реалізацію обмеженого права бюджетної ініціативи (якою наділений уряд) та впровадження принципу фінансової рівноваги, що дозволяє захистити даний акт від значного політичного впливу з боку представницького органу влади.

Враховуючи значення Закону про Державний бюджет України, для нього встановлюється чіткий термін прийняття — до 1 грудня року, що передує планованому. Встановлення зазначеного терміну також пов'язується із ефективністю бюджетного процесу на місцевому рівні. Оскільки не пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону повинні бути затверджені бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК та міст обласного значення). Бюджети місцевого самоврядування (до яких БК відносить міські (міст районного значення), районні у містах, селищні та сільські бюджети) затверджуються не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження місцевих бюджетів вищого рівня. Закріплений порядок дозволяє врахувати усі міжбюджетні трансферти між усіма елементами бюджетної системи України.

Третя стадія бюджетного процесу є його квінтесенцією, основною його ціллю, тим, навколо чого будується увесь бюджетний процес. Цією стадією є виконання бюджету, що здійснюється протягом бюджетного періоду, тобто періоду дії акта про бюджет (ст. 3 БК). Бюджетний період встановлюється в Україні відповідно до ст. 96 Конституції України з 1 січня по 31 грудня, тобто співпадає з календарним роком. У встановлених законодавством випадках такий період може встановлюватися в інші терміни (ч. 2 ст. 3 БК).

Виконання бюджетів здійснюється відповідно до розпису, що затверджується відповідно до бюджетних призначень Міністром фінансів України щодо Державного бюджету України та відповідними керівниками місцевих фінансових органів щодо місцевих бюджетів.

Протягом року Кабінет Міністрів України та відповідні місцеві органи державної виконавчої влади забезпечують виконання бюджетів (ст. 47 БК). Міністерство фінансів здійснює загальну організацію та управління виконанням державного бюджету, у тому числі за доходами. Державне казначейство здійснює казначейське обслуговування бюджетів, у т. ч. здійснює платежі за дорученням розпорядників бюджетних коштів, веде бухгалтерський облік усіх надходжень та видатків. Головні розпорядники (а через їх систему — і розпорядники нижчого ступеня) здійснюють видатки.

У разі необхідності Міністерство фінансів України через Кабінет Міністрів України або безпосередньо уряд можуть ініціювати внесення змін до Закону про Державний бюджет України перед Верховною Радою України (гл. 9 БК). При цьому внесення змін до бюджету не повинно торкатися захищених видатків бюджету (ст. 55 БК).

Протягом бюджетного періоду складається місячна та квартальна фінансова звітність. Порядок її складання визначено в ст.ст. 59-61 БК. Цей порядок деталізується у положеннях Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», Положенні про Державне казначейство України, затвердженому постановою КМУ від 21.12.2005 р. № 1232, постановах КМУ «Про затвердження Порядку подання фінансової звітності» від 28.02.2000 р. № 419, «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28.02.2002 р. № 228, «Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання» від 17.05.2002 р. № 659, наказі Міністерства фінансів України «Про затвердження документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету» від 28.01.2002 р. № 57 (із змінами).

Метою четвертої стадії бюджетного процесу є зведення, складання та подання звітності про виконання бюджету. У цьому процесі беруть участь головні розпорядники та Державне казначейство України. До 31 грудня поточного року Державним казначейством України повинні бути закриті усі рахунки, відкриті у поточний бюджетний період для розпорядників бюджетних коштів (ст. 57 БК).

Кабінет Міністрів України у термін до 1 травня року, наступного за звітним, подає річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України до парламенту (ст. 61 БК). У двотижневий термін після такого подання Рахункова палата надає висновки щодо використання коштів Державного бюджету України (ст. 62 БК). Після отримання зазначених висновків звіт розглядає Верховна Рада України. Остання реалізує свою компетенцію щодо прийняття рішення стосовно звіту про виконання державного бюджету, а Міністерство фінансів України забезпечує опублікування затвердженого звіту.

У двомісячний термін після завершення бюджетного періоду (тобто, до 1 березня) відбувається і подання річного звіту про виконання місцевого бюджету до Верховної Ради АРК, відповідних місцевих рад, перевірка поданих звітів за участю Рахункової палати АРК, комісій з питань бюджету відповідних рад, самих представницьких органів місцевої влади та місцевого самоврядування, та їх затвердження (або прийняття іншого рішення) (ст. 80 БК).

Після затвердження звіту про виконання бюджету закінчується бюджетний цикл по цьому бюджету. Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування, починаючи з розробки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, виконання, та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звіту про виконання відповідного бюджету, тобто бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, у тому числі бюджетний період, і триває більше двох років.

Ефективність бюджетного процесу на загальнодержавному та місцевому рівнях залежить від тісної співпраці всіх гілок влади. Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Її складність підвищується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет України, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється контроль за дотриманням бюджетного законодавства (глава 17 БК), аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами (ст. 26 БК). Усі стадії бюджетного процесу грунтуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, додержання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видатків. Для цього вимагається чітка організація бюджетного процесу, дотримання встановлених БК процедур та процесуальних строків.

У забезпеченні фінансового контролю та аудиту беруть участь як органи загальної компетенції, тобто Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи місцевої влади та місцевого самоврядування, так і спеціально уповноважені у сфері фінансової діяльності органи, зокрема, Рахункова палата, Рахункова палата АРК, Міністерство фінансів України та місцеві фінансові органи, органи Державного казначейства, Державна контрольно-ревізійна служба тощо.