2.3. Бюджетный процесс в муниципальном об­разовании

Составление и исполнение бюджетов являются функциями ме­стной администрации МО. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов - функциями соответствующих представительных органов МСУ.

К участникам бюджетного процесса в муниципальном образо­вании (МО) относятся:

• глава муниципального образования;

• представительный орган МСУ;

• местная администрация;

• главные распорядители бюджетных средств;

• распорядители бюджетных средств;

• получатели бюджетных средств - муниципальные предпри­ятия и учреждения;

• уполномоченные кредитные организации.

Главные распорядители бюджетных средств:

• определяют задания по предоставлению муниципальных ус­луг для распорядителей и получателей бюджетных средств;

• утверждают сметы доходов и расходов муниципальных учреждений;

• составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по распорядителям и получателям бюджет­ных средств;

• осуществляют контроль за целевым использованием бюд­жетных средств, своевременностью их возврата, предоставлением отчетности, выполнения задания по предоставлению муниципальных услуг;

• составляют сводную смету доходов и расходов, отчет о вы­полнении задания по предоставлению муниципальных услуг и др. Распорядители бюджетных средств:

• определяют задания по предоставлению муниципальных ус­луг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финан­совых затрат;

• составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по получателям бюджетных средств;

• утверждают сметы доходов и расходов подведомственных муниципальных учреждений;

• осуществляют контроль за целевым использованием бюд­жетных средств получателями бюджетных средств и др.

Муниципальные учреждения ведут деятельность в соответствии со сметой доходов и расходов. На основе прогнозируемых объемов предоставления муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат, с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода, муниципальное учреждение составляет бюджет­ную заявку на очередной финансовый год, которая утверждается глав­ным распорядителем или распорядителем бюджетных средств.

Бюджетные права органов местного самоуправления связаны с их бюджетными полномочиями. Бюджетные полномочия местного самоуправления - это установленные законодательством Россий­ской Федерации права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Органы МСУ в соответствии с федеральным законодательст­вом осуществляют следующие бюджетные полномочия:

• установление порядка составления и рассмотрения проекта местно­го бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществле­ния контроля над его исполнением и утверждения отчета об ис­полнении местного бюджета;

• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля над его исполнением, составление и утверждение отчета об исполне­нии местного бюджета;

• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

• определение порядка предоставления межбюджетных трансфер­тов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

• осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом муниципального образования;

• детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

• в случае и порядке, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, установление порядка привлечения к ответствен­ности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотноше­ний;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Органы МСУ муниципальных районов помимо полномочий, перечисленных выше, в соответствии с Бюджетным кодексом и ины­ми федеральными законами осуществляют также следующие бюджет­ные полномочия:

• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений и бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюд­жетным кодексом, законодательством о налогах и сборах и зако­нами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

• установление порядка и условий предоставления межбюджет­ных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам го­родских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам го­родских, сельских поселений;

- определение целей и порядка предоставления субвен­ций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характе­ра.

Органы МСУ поселений помимо полномочий, перечисленных выше, в соответствии с Бюджетным кодексом и иными федераль­ными законами осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов, входящих в состав территории поселения отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Можно выделить следующие этапы бюджетного процесса в му­ниципальном образовании:

а) разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования;

б) составление проекта местного бюджета;

в) внесение проекта решения о местном бюджете на рассмотрение представительного органа муниципального образования;

г) рассмотрение проекта местного бюджета представительным органом МО;

д) проведение публичных слушаний по проекту местного бюджета;

е) утверждение местного бюджета решением представительного органа МО;

ж) опубликование решения представительного органа МО об утверждении местного бюджета;

з) исполнение местного бюджета;

и) внесение изменений и дополнений в местный бюджет в процессе его исполнения;

к) составление отчета об исполнении местного бюджета;

л) проведение публичных слушаний по отчету об исполнении местного бюджета;

м) рассмотрение проекта отчета об исполнении местного бюд­жета;

н) утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

о) опубликование отчета об исполнении местного бюджета;

п) бюджетный контроль (практически осуществляется на всех этапах).

Технология бюджетного процесса должна предусматривать строгую последовательность действий от этапа к этапу в соответствии с Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Нарушение этапности бюджетного процесса является недопустимым, виновные в таком нарушении должны нести ответственность.

Рассмотрим основные стадии бюджетного процесса более под­робно.

Прогноз социально-экономического развития МО должен раз­рабатываться на основе статистических и иных данных за последний отчетный период.

Одновременно должен составляться перспективный (средне­срочный) финансовый план, содержащий данные о прогнозных воз­можностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муници­пальных заимствований и финансированию основных расходов бюд­жета.

Исходной базой для формирования финансового плана является бюджет текущего года (с учетом кассового исполнения бюджета предыдущего года). План составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации и ежегодно корректируется.

Составной частью плана-прогноза является план развития муниципального сектора экономики, который включает перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, программу приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собствен­ность, сведения о предельной численности муниципальных служащих по главным распорядителям. Органы МСУ вправе разработать долго­срочные целевые программы.

На практике органы МСУ зачастую пренебрегают необходимо­стью разработки плана-прогноза социально-экономического развития МО, хотя разработка такого плана должна явиться основой для текущего и перспективного бюджетного планирования.

Составление проекта местного бюджета является ключевым этапом бюджетного процесса. Эта работа должна основываться на прогнозе социально-экономического развития МО на очередной фи­нансовый год, плане развития муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год, а также основных направлениях бюджетной и налоговой политики на плани­руемый период.

Непосредственное составление проекта местного бюджета дол­жен осуществлять финансовый орган МО. В целях своевременного и качественного составления проекта местного бюджета финансовый орган МО вправе получить необходимые сведения от финансового органа субъекта РФ, а также от других государственных органов, органов МСУ и юридических лиц.

В процессе составления проекта бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению муниципальных услуг. Выделение средств конкретному главному распоряди­телю, распорядителю, муниципальному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу муниципальных услуг и задания на предоставление услуг.

Составление бюджета осуществляется на основе законодатель­ства, действующего на момент составления проекта бюджета. Одно­временно с составлением бюджета выполняется расчет потерь местно­го бюджета от предоставленных налоговых льгот, а также оценивается ожидаемое исполнение бюджета за текущий финансовый год.

В проекте местного бюджета должны содержаться:

• прогнозируемые доходы местного бюджета по группам, подгруппам и статьям бюджетной классификации;

• расходы местного бюджета в разрезе основных классификационных подразделений;

• распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной струк­турой расходов местного бюджета;

• дефицит бюджета и источники его финансирования;

• лимиты предоставления бюджетных кредитов и инвестици­онных налоговых кредитов на срок, свыше очередного финансового года;

• верхний предел муниципального внутреннего долга по со­стоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым го­дом;

• иные показатели, определенные законодательством и право­выми актами органов местного самоуправления о бюджетном устрой­стве и бюджетном процессе.

Местные бюджеты должны составляться и исполняться на осно­ве принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по предметам ведения МО при безусловном выполне­нии долговых обязательств.

Пока не обеспечено финансирование предметов ведения МО, в проект местного бюджета не должны включаться расходы (а при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с предметами ведения. Не должно допускаться также финансирование отдельных предметов ведения выше уровня норматива минимальной обеспеченности при недофинансировании других.

Рассмотрение проекта местного бюджета.

Проект бюджета вносит глава МО в сроки, установленные положением о бюджетном процессе в МО.

К проекту местного бюджета должны быть приложены сле­дующие материалы и документы:

а) итоги социально-экономического развития МО за предыдущий финансовый год;

б) предварительные итоги социально-экономического развития МО за 9 месяцев текущего финансового года и оценка ожидаемого исполнения бюджета этого года;

в) основные положения прогноза социально-экономического развития МО;

г) прогноз взаимоотношений местного бюджета с бюджетом субъекта РФ;

д) перечень муниципальных целевых программ;

е) структура внутреннего муниципального долга и программа муниципальных заимствований;

ж) программа предоставления муниципальных гарантий;

з) расчеты и обоснования по всем статьям доходов и расходов проекта местного бюджета.

Глава муниципального образования направляет проект бюджета со всеми сопровождающими материалами в постоянные депутатские комиссии представительного органа МО.

Представительный орган МО назначает публичные слушания по проекту местного бюджета, проектам планов и программ развития муниципального образования в соответствии с Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании.

Представительный орган муниципального образования обычно рассматривает проект бюджета в трех чтениях.

Перед обсуждением проекта нормативного правового акта о принятии (отклонении) бюджета в первом чтении с докладом высту­пает Глава местной администрации, с содокладом - председатель по­стоянной депутатской комиссии по бюджету, финансам и экономиче­скому развитию.

Представительный орган МО в нормативном правовом акте о принятии в первом чтении (за основу) проекта бюджета утверждает основные показатели бюджета, к которым относятся:

• объем доходов бюджета;

• объем расходов бюджета;

• превышение доходов над расходами, или дефицит бюджета, и его предельный процент по отношению к расходам;

• источники покрытия дефицита бюджета;

• предельный размер внутренних и внешних заимствований;

• объем оборотной кассовой наличности на конец года.

При отклонении проекта бюджета представительный орган МО принимает нормативный правовой акт о передаче проекта бюджета в согласительную комиссию по уточнению основных показателей про­екта бюджета, состав которой устанавливается нормативным право­вым актом. Согласительная комиссия разрабатывает согласованный вариант бюджета, после чего Глава местной администрации вновь представляет уточненный проект бюджета на рассмотрение предста­вительного органа МО.

В случае принятия в первом чтении (за основу) проекта бюдже­та на следующий финансовый год Глава местной администрации, ор­ганы и депутаты представительного органа МО подают в постоянную депутатскую комиссию по бюджету, финансам и экономическому развитию поправки к проекту бюджета.

Постоянная депутатская комиссия по бюджету, финансам и экономическому развитию проводит экспертизу поправок и готовит свод­ную таблицу поправок к проекту бюджета, принятому в первом чтении (за основу), с рекомендациями о принятии или отклонении их.

Второе чтение включает в себя голосование поправок, опреде­ление представительным органом МО защищенных статей бюджета. Третье чтение проекта нормативного правового акта о бюджете включает в себя голосование проекта нормативного правового акта в целом со всеми ранее принятыми поправками. Решение об утвержде­нии бюджета (принятие проекта нормативного правового акта о бюд­жете в целом) принимается большинством голосов от установленной численности депутатов.

Решение о бюджете должно быть рассмотрено и утверждено до начала очередного финансового года. В случае, если решение о бюд­жете на очередной финансовый год не вступило в силу с начала года, вводится режим временного управления бюджетом, в рамках которого Глава местной администрации вправе:

• осуществлять расходование средств на цели определенные законодательством, при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной двенадцатой ассигнований предыдущего года в расчете на месяц по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджета;

• не финансировать расходы, не предусмотренные проектом ре­шения о бюджете на очередной финансовый год.

Если решение о бюджете не вступило в силу через три месяца после начала финансового года, Глава местной администрации вправе осуществлять расходы, распределять доходы и осуществлять заимствования. При этом Глава местной администрации не вправе:

• предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

• предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

• предоставлять субвенции юридическим лицам, за исключени­ем муниципальных предприятий и учреждений;

• осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

• формировать резервный фонд и осуществлять расходы из это­го фонда.

Исполнение бюджета осуществляет местная администрация в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, субъекта РФ, Уставом МО, нормативными правовыми актами представительного органа МО.

Исполнение утвержденного бюджета осуществляется местной администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В случаях и в порядке, установленном действующим бюджет­ным законодательством, в утвержденный местный бюджет МО могут быть внесены изменения. Процедура подготовки, внесения, рассмот­рения и принятия нормативных правовых актов о внесении изменений в бюджет аналогична процедуре принятия бюджета. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах местная администрация имеет право производить перераспределение средств самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа МО предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Не реже, чем один раз в квартал, местная администрация представляет на рассмот­рение представительного органа МО информацию о ходе исполнения бюджета.

Контроль за исполнением бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представи­тельный орган о выявленных нарушениях.

Реестр расходных обязательств

Реестр расходных обязательств ведется финансовым органом местной администрации и представляется в финансовый орган субъек­та РФ.

Основными принципами ведения расходных обязательств явля­ются:

- полнота отражения расходных обязательств;

- периодичность обновления реестра расходных обязательств и сведений о них;

- открытость сведений о расходных обязательствах, содержа­щихся в реестре;

- единство формата отражения сведений в реестре расходных обязательств;

- достоверность сведений о расходных обязательствах, содер­жащихся в реестре.

Порядок ведения реестра расходных обязательств устанавлива­ется нормативно-правовым актом местной администрации МО на ос­новании порядка ведения реестра расходных обязательств муници­пальных образований субъекта РФ. Данные реестра расходных обяза­тельств используются при разработке перспективного финансового плана и проекта бюджета на очередной финансовый год.

Контроль за исполнением бюджета и отчетность

Муници­пальный финансовый контроль осуществляют:

• контрольный орган муниципалитета, действующий в соот­ветствии с уставом МО;

• постоянная депутатская комиссия представительного органа МО по бюджету, финансам и экономическому развитию;

- Главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Глава местной администрации как главный распорядитель бюджетных средств местного бюджета осуществляет финансовый кон­троль за использованием бюджетных средств в порядке, установлен­ном Бюджетным кодексом РФ.

Представительный орган МО осуществляет следующие формы финансового контроля:

• предварительный контроль – в ходе обсуждения и утвержде­ния проектов нормативных правовых актов о бюджете и иных проек­тов постановлений по бюджетно-финансовым вопросам;

• текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях представительного органа, постоянных депутатских комиссий, рабочих комиссий, в ходе публичных слушаний и в связи с депутатскими запросами;

• последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль представительного органа МО предусматривает его право на:

- получение от местной администрации необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от местной администрации оперативной информа­ции об исполнении бюджета;

- утверждение (не утверждение) отчета об исполнении бюджета;

- вынесение оценки деятельности местной администрации и Главы местной администрации по исполнению бюджета.

Постоянная депутатская комиссия представительного органа МО по бюджету, финансам и экономическому развитию осуществляет контроль за подготовкой, исполнением бюджета и подготовкой отчета о его исполнении на всех стадиях бюджетного процесса.

В целях осуществления текущего контроля Глава местной администрации ежеквартально до 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет в представительный орган МО отчет об исполнении бюджета за отчётный квартал и за период, прошедший с начала года, по форме утвержденного бюджета МО по всем утвержденным в составе бюджета приложениям, с указанием плановых по­казателей на конец отчетного периода, фактического исполнения и процента исполнения.

Годовой отчет об исполнении бюджета представляется местной администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. При этом также проводятся публичные слушания. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлече­ния к ответственности виновных должностных лиц.

Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соот­ветствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета.

Представительный орган МО рассматривает проект норматив­ного правового акта об утверждении отчета об исполнении бюджета после получения заключения постоянной депутатской комиссии по бюджету, финансам и экономическому развитию.

По результатам рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительный орган МО принимает одно из следующих решений:

• об утверждении отчета;

• о не утверждении отчета.

В случае не утверждения отчета рассмотрение повторно пред­ставленного отчета производится в порядке, установленном для пер­вичного рассмотрения.

Вопросы:

1. Какие функции у МСУ в отношении бюджетов?

2. Кого можно отнести к участникам бюджетного процесса?

3. Кто является распорядителями бюджетных средств?

4. Какие функции у распорядителей бюджетных средств?

5. В соответствии с чем муниципальные учреждения ведут свою деятельность?

6. С чем связаны бюджетные права органов местного самоуправления?

7. Что осуществляют органы МСУ в соответствии с федеральным законодательст­вом?

8. Из чего состоят бюджетные полномочия МСУ?

9. Какие дополнительные полномочия существуют для органов МСУ муниципальных районов?

10. Какие дополнительные полномочия существуют для органов МСУ поселений?

11. Из чего состоят первые пять этапов бюджетного процесса?

12. Из чего состоят вторые пять этапов бюджетного процесса?

13. Из чего состоят последние пять этапов бюджетного процесса?

14. Что должна предусматривать технология бюджетного процесса?

15. На основе чего должен раз­рабатываться Прогноз социально-экономического развития МО?

16. Что является исходной базой для формирования финансового плана?

17. Что включает в себя план развития муниципального сектора экономики?

18. Какой этап является ключевым в составлении проекта местного бюджета?

19. От кого финансовый орган МО вправе получить необходимые сведения в целях своевременного и качественного составления проекта местного бюджета?

20. С учетом чего определяется выделение средств конкретному главному распоряди­телю, распорядителю, муниципальному учреждению?

21. Что должно содержаться в проекте местного бюджета?

22. На каком принципе должны составляться и исполняться местные бюджеты?

23. Что должно быть приложено к проекту местного бюджета?

24. Каковы функции представительного органа МСУ в отношении проекта местного бюджета?

25. Что относят к основным показателям бюджета?

26. Какие действия должен предпринять представительный орган МСУ при отклонении проекта бюджета?

27. Что предпринимается в случае принятия в первом чтении (за основу) проекта бюдже­та на следующий финансовый год?

28. Для чего необходимо «второе чтение» проекта бюджета?

29. Когда должно быть рассмотрено и утверждено решение о бюджете?

30. Что вправе осуществлять глава местной администрации?

31. Что не вправе осуществлять глава местной администрации?

32. Какой орган осуществляет исполнение бюджета и в каком порядке?

33. Когда и как могут вноситься изменения в утвержденный местный бюджет МО?

34. Кто и как осуществляет контроль за исполнением бюджета?

35. Какие принципы являются основными в ведении расходных обязательств?

36. Чем устанавлива­ется Порядок ведения реестра расходных обязательств?

37. Кто осуществляет финансовый муниципальный контроль?

38. Какие формы контроля у представительного органа МО?

39. Контроль представительного органа МО предусматривает его право на что?

40. Функции главы местной администрации по исполнению бюджета?

41. Что имеет право сделать представительный орган при обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам?

42. Какие решения представительный орган МО может принять по результатам рассмотрения отчета об исполнении бюджета?