Глава 2.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

2.1. Основные понятия и проблемное поле социальной политики

Терминология в социальной политике. В первой главе учебника мы уже дали определение социальной политики и в самых общих чертах рассмотрели те функции, которые она выполняет в обществе с точки зрения эффективного перераспределения ресурсов в пользу отдельных домохозяйств и общества в целом. Рассмотрим теперь эти вопросы более подробно.

В настоящее время понятийный аппарат социальной политики находится в стадии формирования и поэтому не всегда является достаточно четким даже в базовых терминах. Напомним, например, о множественности определений самой социальной политики. Поэтому важна унификация терминологии, используемой в социальной политике как в научной дисциплине, так и при принятии конкретных управленческих решений в этой области.

Понятийный аппарат социальной политики необходимо рассматривать как многоуровневую систему содержательно взаимосвязанных терминов. При этом само понятие социальной политики является метаоболочкой для терминов, описывающих ее предмет.

Используемые в социальной политике термины разделяются на четыре больших группы – общие, частные (предметные), характеризующие домохозяйства и, наконец, вспомогательные.

К общим терминам относятся социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и некоторые другие.

Частные (предметные) термины, в свою очередь, разделяются на две подгруппы – функциональные и отраслевые термины. В число функциональных терминов входят, например, понятия бюджета социальной политики, социального страхования, социальной защиты (поддержки) населения, а в число отраслевых – понятия, используемые в конкретных отраслях социальной сферы (здравоохранении, культуре и искусстве, образовании и других).

Термины, характеризующие домохозяйства, охватывают понятия доходов населения, уровня бедности, демографической структуры населения, уровня занятости (безработицы) экономически активного населения и т.п.

В состав вспомогательных входят термины, которые необходимы для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам. Например, невозможно дать определение уровня бедности населения без использования понятия прожиточного минимума.

Таблица 2.1

Пример использования терминов в социальной политике

(предметная область – социальная поддержка населения)

Общие	Частные (предметные)		Характеризующие домохозяйства	Вспомогательные
	Функциональные	Отраслевые
Социальная стратегия (в области социальной поддержки) Объект социальной политики (нуждающиеся домохозяйства) Субъект социальной политики (структуры, принимающие решения о социальной поддержке)	Бюджет социальной политики (расходы на мероприятия по социальной поддержке населения)	Нуждаемость Социальный трансферт (пособие по нуждаемости)	Уровень бедности	Прожиточный минимум

В нашем учебнике мы будем вводить отдельные термины, связанные с социальной политикой по мере необходимости при изложении соответствующих содержательных вопросов либо там, где впервые упоминается данный термин.

Социальная стратегия. Формирование социальной стратегии происходит в любом государстве вне зависимости от его общественно-политического устройства. Практически везде в качестве основной цели она предусматривает повышение уровня и улучшение качества жизни населения. С формальной точки зрения социальную стратегию в определенной степени можно рассматривать как структурированный протокол о намерениях различных структур общества по его социальному развитию.

Определение.

Под социальной стратегией будем понимать совокупность долгосрочных и среднесрочных целей развития общества в области уровня и качества жизни населения.

Социальная стратегия является продуктом общественного консенсуса. Общество участвует в формировании социальной стратегии, однако активность в этой области в различные периоды различна. Она существенно выше в периоды граничных состояний общества и практически сходит на нет при стабильной социально-экономической ситуации. Яркими примерами для современной России являются взлет общественно-политической активности в конце 1980-х гг. – начале 1990-х гг. и ее последующий резкий спад к концу 1990-х гг., когда многие региональные выборы либо были сорваны, либо были признаны состоявшимися при минимально допустимом уровне явки избирателей. Формы участия общества в формировании социальной стратегии различны – от экстремальных (как это было, например, в России в августе 1991 г. и октябре 1993 г.) до систематической работы в законодательных органах власти выборных представителей населения.

Ответственность за реализацию социальной стратегии возлагается обществом на органы законодательной и исполнительной власти. На этом уровне обеспечивается конкретизация целей социальной стратегии и определяются возможности их практической реализации за счет принятия необходимых законодательных и иных нормативно-правовых документов, а также обеспечения мероприятий по достижению этих целей источниками финансирования и иными ресурсами.

В разделе «Социальная политика» Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), которая была утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р, были сформулированы три основные направления пенсионной реформы в стране: 1) реформирование сложившейся пенсионной системы, осуществляющей выплату пенсий на распределительной основе; 2) выработка правовых норм и основных методических и организационных мероприятий, направленных на введение механизмов накопительного финансирования пенсий и обеспечение их функционирования; 3) преобразование системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Однако конкретные показатели пенсионной реформы в стране (вплоть до размеров тарифов обязательных страховых взносов на пенсионное обеспечение) были определены только в декабре 2001 г., с принятием Федеральных законов «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Основная цель социальной стратегии достигается путем реализации совокупности частных целей, вклад каждой из которых в большинстве случаев может быть оценен количественно.

Например, в качестве одной из целей социальной стратегии может быть определен рост реальных денежных доходов населения. Этот рост складывается из увеличения отдельных составляющих доходов:

(I1/Infc1;c0 - I0) = ((W1 – W0) + (P1 – P0) + (EI1 – EI0) + (AI1 – AI0) + (OI1 – OI0))/Infc1;c0 (2.1)

где: I1 и I0 – величина денежных доходов населения соответственно в период, на который

осуществляется целеполагание и в базовом периоде;

Infc1;c0 – индекс потребительских цен в период, на который осуществляется целеполагание;

W1 и W0 – оплата труда занятых соответственно в период, на который осуществляется

целеполагание, и в базовом периоде;

P1 и P0 – пенсионные выплаты и выплаты иных социальных трансфертов, полученных

населением соответственно в период, на который осуществляется целеполагание,

и в базовом периоде;

EI1 и EI0 – предпринимательский доход, полученный населением соответственно в период,

на который осуществляется целеполагание, и в базовом периоде;

AI1 и AI0 – денежные доходы населения от использования финансовых и нефинансовых

активов соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в

базовом периоде;

OI1 и OI0 – прочие денежные доходы, полученные населением соответственно в период, на

который осуществляется целеполагание и в базовом периоде.

При элиминировании из формулы (3.1.) индекса инфляции получим рост номинальных денежных доходов населения.

В Российской Федерации увеличение номинальных денежных доходов населения в 1999 – 2000 гг. на 967 млрд.руб. сложилось из роста оплаты труда, включая скрытые ее формы, на 465 млрд.руб. (48% общего увеличения доходов), доходов от предпринимательской деятельности на 248 млрд.руб. (соответственно 25%), социальных трансфертов на 169 млрд.руб. (18%), доходов от собственности на 64 млрд.руб. (7%) и других доходов на 21 млрд.руб. (2%).

Цели социальной стратегии распределяются по определенным временным интервалам с учетом их реальной обеспеченности ресурсами. Например, в рассмотренном примере при пятилетнем периоде целеполагания и удвоении доходов населения за данный период, 15% этого роста может быть получено в начальный год периода, по 20% – во второй – четвертый года и 25% - в заключительный, пятый, год периода⁸.

Результаты разработки социальной стратегии, как правило, облекаются в форму правительственных документов. В Российской Федерации в 1990-е гг. социальная стратегия включалась в виде соответствующих разделов в различные правительственные программы. Именно на этом уровне происходит дезагрегирование социальной стратегии по отдельным направлениям, что облегчает решение в последующем задач по подбору мероприятий и формированию ресурсной базы для их практической реализации.

В уже упоминавшейся Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) социальная стратегия (раздел «Социальная политика») включила в свой состав следующие функциональные и отраслевые блоки: 1) стабилизация демографической ситуации; 2) политика в сфере образования; 3) политика в области науки; 4) политика в сфере культуры; 5) реформирование здравоохранения; 6) развитие физической культуры и спорта; 7) трудовые отношения, занятость и миграция населения; 8) социальная поддержка населения и 9) пенсионная реформа. Кроме того, в других разделах Программы были поставлены проблемы структурных изменений в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Разработка социальной стратегии и ее направлений является исходным моментом проведения социальной политики. На последующих стадиях происходит уточнение ее предметного поля, существующих ограничений и выбор механизмов для реализации.

Предметное поле социальной политики. Проведение социальной политики по включенным в социальную стратегию направлениям определяет ее предметное поле.

Социальная политика, как научная дисциплина, имеет свою «отраслевую структуру», или предметное поле. В этой структуре, как правило, выделяются 4 основных сектора жизни общества, на которые направлена социальная политика:

а) демография (естественное воспроизводство населения, внутренняя и внешняя миграция);

б) труд (рынок труда и занятость, подготовка и переподготовка кадров, условия и охрана труда, социальное партнерство);

в) доходы населения и их отдельные составляющие (заработная плата, пенсии, социальные пособия), а также налогообложение этих доходов;

г) социальная инфраструктура (жилье, школы, дошкольные учреждения, учреждения здравоохранения и культуры и т.п.).

В социальной политике, как области принятия управленческих решений, структура ее предметного поля (но не его состав!) может изменяться с течением времени. Способами количественной оценки изменений значимости отдельных структурных составляющих этого поля являются, например, величина расходов бюджетных средств или количество вовлеченных домохозяйств, или (см. первую главу учебника) объектов социальной политики. Например, в период социально-экономических кризисов приоритетными являются проблемы социальной поддержки населения, в то время как стабильная экономика является одним из факторов системных социальных реформ (например, трудовой сферы, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, той же социальной поддержки).

Таблица 2.2

Оценка предметного поля социальной политики на примере Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)

№	Область предметного поля социальной политики (раздел социальной стратегии)	Качественная характеристика предполагаемого первичного объекта социальной политики*	Количественная характеристика объекта социальной политики в 2000 г. (млн.чел.)
1.	Стабилизация демографической ситуации	Семьи с детьми (дети до 15-ти лет) Болеющие социально значимыми заболеваниями (активный туберкулез, сифилис) Занятые в экономике Правонарушители, алкоголики, наркоманы Освободившиеся из мест лишения свободы, бездомные	27,9 1,1 64,5 5,5 ок.1
2.	Политика в сфере образования	Потребители услуг различных уровней образования (учащиеся) Занятые в образовании	34,0 5,9
3.	Политика в области науки	Занятые в науке и научном обслуживании	1,2
4.	Политика в сфере культуры	Занятые в культуре	1,1
5.	Реформирование здравоохранения	Потребители медицинских услуг (население страны), в т.ч. занятые в здравоохранении	145,2 менее 4,5
6.	Развитие физической культуры и спорта	Потребители услуг физической культуры и спорта Занятые в физической культуры и спорта	Нет данных менее 4,5
7.	Трудовые отношения, занятость и миграция населения	Экономически активное население, внешние мигранты	71,9
8.	Социальная поддержка населения	Граждане с доходами ниже величины прожиточного минимума	42,3
9.	Пенсионная реформа	Экономически активное население, пенсионеры различных категорий	109,9
10.	Структурные изменения в жилищно-коммунальном хозяйстве	Потребители жилищно-коммунальных услуг (население в целом)	145,2

*Не учитываются вторичные объекты социальной политики. Например, от стабилизации демографической ситуации, политики в области науки, культуры, и т.п. выигрывает и общество в целом.

Таким образом, предметное поле социальной политики, как области принятия управленческих решений, в устойчивой социально-экономической ситуации охватывает все население страны. Работа в установленном предметном поле социальной политики требует от органов управления, или субъектов социальной политики, решения двух основных задач:

1) формирования законодательной и нормативной базы в отдельных секторах предметного поля социальной политики и

2) определения размеров бюджета, необходимого для проведения социальной политики в целом и в отдельных секторах ее предметного поля. Здесь и ниже под бюджетом социальной политики (подробно он рассматривается в девятой главе учебника) будем понимать совокупность финансовых средств, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть направлены на реализацию целей социальной политики в течение определенного календарного периода (как правило, финансового года).

Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики. В первой главе учебника мы уже говорили о том, какие управленческие решения можно отнести к социальным. Реализация таких решений должна привести к повышению уровня жизни населения, причем в краткосрочной перспективе. Договоримся, что в дальнейшем под продолжительностью такого периода будут подразумеваться календарный, или финансовый год (в настоящее время в России они совпадают). Если этого повышения не происходит, или он происходит за пределами краткосрочного периода, то соответствующие управленческие решения не могут быть отнесены непосредственно к социальным.

Лишь ограниченное количество управленческих решений являются социальными, и увеличивать его неоправданно с экономической и социальной точек зрения. Это легко объяснить, и почему так происходит, покажем на примере пенсионного обеспечения граждан. Решения о разовых индексациях или абсолютных увеличениях размеров государственных пенсий безусловно относятся к социальным решениям. Частота принятия таких решений определяется двумя факторами – во-первых, ростом потребительских цен и, во-вторых, состоянием бюджета пенсионной системы. Однако сами эти решения не влияют на данные факторы. Иными словами, чисто социальные решения не создают предпосылок для системных изменений в социальной сфере и в конечном счете – для роста социального эффекта.

Таким образом, если общество хочет добиться подобных изменений, то основными в предметном поле социальной политики должны стать не собственно социальные решения, а структурные, финансовые и институциональные преобразования, создающие предпосылки для получения социального эффекта в средне- или долгосрочной перспективе.

Заметим, что эффект от социальных решений при определенных условиях может быть нестабильным. Например, в 1990-е годы в России увеличение размеров пенсий и иных социальных выплат достаточно быстро «съедалось» высокой инфляцией. При росте среднего размера назначенных месячных пенсий (с учетом компенсаций) в 1992 – 2000 гг. в 434 раза, его отношение к величине прожиточного минимума пенсионера не только не повысилось, но даже сократилось – со 119% в 1992 г. до 76% в 2000 г. Только принятие в конце 2001 г. уже упоминавшегося пакета «пенсионных» законов позволило создать предпосылки для формирования системы государственного пенсионного обеспечения, которое призвано гарантировать будущему пенсионеру приемлемый уровень жизни.

2.2. Ограничения социальной политики

Виды ограничений в социальной политике. Теоретически можно допустить вариант, при котором центральная и региональные администрации, озабоченные необходимостью повышения уровня жизни населения, распределит все полученные государственным бюджетом страны доходы поровну между всеми ее жителями, то есть примут чисто социальное решение. Однако, его реализация означала бы простое «проеданию» ресурсов страны в ущерб накоплению. Кроме того, невозможность дальнейшего финансирования в этих условиях уже существующих объектов социальной инфраструктуры вызвала бы их деградацию и прекращение функционирования уже в ближайшем будущем. Отсутствие возможности закупок расходных материалов обусловило бы фактическую отмену бесплатных медицины, образования, привело бы к коллапсу системы социальной защиты населения.

Для того, чтобы этого не произошло, проводя социальную политику, необходимо учитывать имеющиеся у нее объективные ограничения. Их наличие не позволяют достичь заявленных целей социальной стратегии одновременно и (или) в полном объеме.

Ограничения в социальной политике разнородны по своему характеру. Их можно разделить на 2 крупные группы.

Так, приведенный выше пример говорит о существовании в социальной политике экономических (финансовых, бюджетных) ограничений. Это означает, что увеличение расходов на реализацию отдельных направлений социальной стратегии невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения. Например, нельзя повысить величину выплачиваемых государственных пенсий или иных социальных трансфертов, формируемых из средств страхового характера, не повышая тарифов страховых отчислений, либо без увеличения базы, на которую начисляются соответствующие страховые взносы. Абсолютное увеличение объемов финансирования государством отраслей социальной инфраструктуры возможно только при условии роста доходов государственного бюджета, а относительное (при неизменных доходах государственного бюджета) – в случае повышения доли соответствующих расходов в структуре общих расходов государственного бюджета, или их реструктуризации.

Другую крупную группу ограничений социальной политики составляют политические (общественные) ограничения. Их происхождение обусловлено тем, что основная или, как минимум, значительная часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения. В свою очередь, эта неготовность может быть обусловлена либо объективными, либо субъективными причинами.

Объективные причины изначально обусловлены тем, что, как мы уже говорили в первой главе учебника, существуют два основных, принципиально отличных друг от друга, источника формирования бюджета домохозяйств:

- собственные доходы членов домохозяйств, связанные с их трудовой (заработная плата, в том числе заработная плата на предприятиях, финансируемых из различных уровней бюджетной системы) и предпринимательской деятельностью (предпринимательский доход), а также с использованием имеющихся у домохозяйства материальных (арендная плата за сдаваемое в аренду имущества, доходы от его продажи) и финансовых активов (дивиденды по вкладам и ценным бумагам, доходы от продажи ценных бумаг);

- доходы членов домохозяйств, выплачиваемые им в соответствии с условиями государственного социального обеспечения (пенсии, пособия по безработице, пособия по нуждаемости и т.п.).

Аксиома. В каждый данный момент времени уровень душевых доходов домохозяйств недостаточен для одновременного проведения всех предполагаемых социальных реформ, которые повлекут за собой увеличение нагрузки на собственные доходы членов домохозяйств.

Следствие 1. Успех в реализации социальных реформ, связанных с увеличением нагрузки на собственные доходы домохозяйств, может быть достигнут только в том случае, если эти реформы будут эшелонированы во времени.

В том случае, если бы в России социальная стратегия, сопровождающая экономические реформы, начала реализовываться одновременно по всем направлениям уже в 1992 г., непосредственно после либерализации цен на большинство потребительских товаров и услуг, то скорее всего социальный взрыв в стране стал бы неизбежным. В результате формирование новой экономики было бы отложено, как минимум, на несколько лет; при этом могла существенно трансформироваться сама экономическая модель, которая была реализована в стране. Программа радикальных социальных реформ действительно была предложена в 1992 г., но она вплоть до конца 1990-х гг. в полной мере так и не была осуществлена.

Таблица 2.3

Уровень решения основных задач социального реформирования Программы углубления экономических реформ 1992 г., связанные с увеличением финансовой нагрузки на бюджеты домохозяйств

Задачи 1992 г.	Фактическое положение в начале ХХI в.
На этапе экономического подъема: - перенос центра тяжести в финансировании расходов на социальные нужды с государственного бюджета на частные сбережения граждан и юридических лиц.	- принят в качестве магистрального направления социальных реформ. Начиная с 1992 г., развивается оплата услуг социальной сферы из бюджетов домохозяйств. В 2000 г. на 1 руб. расходов консолидированного бюджета по статьям «образование», «здравоохранение и физическая культура» и «жилищно-коммунальное хозяйство» приходилось соответственно 7,6; 8,9 и 31,3 коп. расходов бюджетов домохозяйств.
Пенсионное обеспечение: - последовательное проведение реформы пенсионного обеспечения, основанной на принципах создания трехуровневой пенсионной системы (социальная пенсия, трудовая (страховая) пенсия, частная пенсия); - отказ от выплаты пенсий работающим пенсионерам.	- пакет из трех «пенсионных» законов, предусматривающий развитие системы пенсионного обеспечения, включающей государственные пенсии и трудовые пенсии, которые состоят из страховой и накопительной частей принят только в декабре 2001 г.; не определены условия доступа негосударственных пенсионных фондов (НПФ) к средствам, поступающим в накопительную часть государственной пенсионной системы (решение этого вопроса было отнесено на 1 января 2004 г.); - пенсии работающим пенсионерам выплачиваются.
Целевая помощь: - переход к целевой поддержке тех групп, для которых она необходима в наибольшей степени (малообеспеченные семьи с детьми, нетрудоспособные граждане и инвалиды, учащаяся молодежь), в частности, путем учета при решении вопроса об оказании помощи уровня доходов.	- на федеральном уровне только в 1999г. принят Федеральный закон «О государственной социальной помощи», определивший в качестве ее получателей семьи и граждан, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Развиваются системы выявления и поддержки малоимущих в регионах на основе региональной законодательной и нормативной базы.
Культура: - расширение числа учреждений культуры, ориентированных на коммерческие досуговые формы.	- на 1 руб. расходов консолидированного бюджета в 2000 г. приходилось 54,7 руб. расходов домашних хозяйств на оплату услуг учреждений культуры.
Жилищная реформа: - реформа квартирной платы; - средняя стоимость строительства (приобретения) жилья должна соответствовать 10 - 12-летним годовым доходам семей.	- федеральный стандарт уровня платежей граждан за социальную норму площади жилья составил 70%; - 12 годовых душевых доходов гражданина в 2001 г. (ок. 38 тыс.руб.) позволяли одиноко проживающему человеку приобрести квартиру, соответствующую стандарту социальной нормы площади жилья (33 кв.м) по цене 6,4 тыс. руб./м за 5,5 лет.

Следствие 2. Одновременное реальное увеличение расходов государственного бюджета и на бюджеты домохозяйств при проведении социальных реформ возможно в том случае, если создаются эффективные по уровню оплаты труда рабочие места.

Объяснение заключается в том, что высокая заработная плата является одновременно основой экономической независимости домохозяйств, в составе которых есть трудоспособные граждане, а с другой – фактором увеличения доходной, а, следовательно, и расходной частей государственного бюджета.

В начальный период рыночных реформ в Российской Федерации в 1990-е гг. увеличение номинальной начисленной заработной платы, как правило, лишь незначительно превышало индекс потребительских цен, в то время как в конце 1990-х гг. было существенно больше его. Например, в 1993 г. заработная плата возросла по сравнению с 1992 г. в 9,8 раз, а в 2000 г. по сравнению с 1999 г. – в 1,5 раза, что превысило рост потребительских цен (соответственно в 9,4 и 1,2 раза) на 4% и на 25%. При этом расходы государственного бюджета на образование, культуру и спорт, а также на здравоохранение, физическую культуру и спорт в 1993 г. были больше, чем в 1992 г. соответственно в 10,2; 9 и 11,6 раз, а в 2000 г. – больше, чем в 1999 г. в 1,5; 1,7 и 1,5 раза. В 2000 г. значительно опережающий инфляцию рост расходов домохозяйств был зафиксирован в оплате медицинских услуг (он составил 2,3 раза) и услуг учреждений культуры (1,4 раза).

Повышение средней месячной заработной платы в 2001 г. в стране в среднем на 10%, или на 326 руб. при действовавшей единой ставке подоходного налога 13% позволило бы дополнительно привлечь в государственный бюджет около 33 млрд.руб., что составило бы около 5% его расходов по статье «социально-культурные мероприятия».

Следствие 3. При проведении социальных реформ должна осуществляться поддержка домохозяйств с низкими душевыми доходами.

Отсутствие поддержки бедных в конечном счете к утрате страной перспектив экономического и социального развития, деградации ее интеллектуального потенциала. В то же время развитая система социальной поддержки бедных членов общества является фактором снижения социальной напряженности и облегчает проведение социальных реформ.

В 2000 г. доходы ниже официально установленной величины прожиточного минимума в Российской Федерации имели 42,3 млн. граждан, или 29,1% ее населения, причем наибольшая доля таких граждан (40,3%) была среди детей в возрасте от 7 до 15 лет.

Субъективные причины политической неготовности к предлагаемым социальным изменениям состоят в идеологическом их неприятии. Идеология не является экономической категорией, но наличие значительных по численности групп населения, взгляды которых на социальную стратегию радикально отличаются от официально принятых, необходимо учитывать при проведении социальной политики.

Преодоление политических ограничений социальной политики может осуществляться двумя способами – «сверху» и «снизу».

В первом случае задача структур, отвечающих за проведение социальной политики, заключается прежде всего в формировании ее законодательной базы, включая бюджетное законодательство, которые должны соответствовать реализуемой социальной стратегии. Эта задача решается в рамках действующих в стране формализованных процедур разработки и принятия законодательства.

Во втором случае процедуры в основном носят неформальный характер. В демократическом обществе речь идет о стимулировании гражданских инициатив, формировании среди объектов социальной политики проводников влияния желательных для реализации принятой социальной стратегии.

Участие и ограничения субъектов социальной политики. В первой главе учебника мы дали определение субъектов социальной политики. Рассмотрим теперь их возможности с учетом имеющихся ограничений социальной политики.

Прежде всего, обратим внимание на то обстоятельство, что все субъекты социальной политики имеют дело с уже разработанной и одобренной обществом модели социальной политики. Договоримся, что таким одобрением в рыночных демократиях являются результаты очередных выборов высших органов управления страны (президента, парламента и т.п.), предлагающих избирателям свои модели социальной политики.

Принятая модель социальной политики является основным ограничением для работы органов законодательной власти в государстве в предметной области социальной политики. Их роль заключается прежде всего в обеспечении социальной политики программными и правовыми (на уровне государственных законов) документами, которые способствуют ее реализации. Все принимаемые этими органами документы по периоду своей предполагаемой реализации могут быть разделены на 2 крупные группы – долго- и краткосрочные.

К первой группе относятся документы, определяющие социальную стратегию и ее отдельные направления. Примерами могут служить например, заявления парламента о социальной стратегии в стране, государственные законы по реформированию системы пенсионного обеспечения, изменению отношений в трудовой сфере, схем финансирования социальной политики и т.п.

В документах второй группы, ориентированных на краткосрочную перспективу, определяются конкретные меры по осуществлению социальной стратегии на ближайший календарный период (как правило, очередной финансовый год). Типичными примерами являются законы о государственном бюджете, в специальных разделах которых устанавливается бюджет социальной политики на очередной финансовый год, конкретные размеры социальных выплат, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.

В том случае, если конституционное устройство государства предполагает наличие в нем, помимо общегосударственных, законодательных органов более низкого уровня (в отдельных регионах – административно-территориальных элементах страны), то эти органы также могут принимать законодательные решения в предметной области социальной политики при условии, что они не противоречат государственным законам. Таким образом, цель разработки социального законодательства в регионах заключается в выявлении и использовании существующих в регионах возможностей улучшения условий проведения социальной политики.

Исполнительные органы государственной власти, проводя социальную политику, функционируют с учетом ограничений уже действующего социального законодательства. Их роль заключается в определении реально существующих возможностей для реализации принятых законодательными органами решений в области социальной политики. Исходя из этого, органы исполнительной власти в своих нормативных документах конкретизируют качественные и количественные особенности реализации норм государственного законодательства, которые не относятся к нормам прямого действия. Например, они могут устанавливать порядок назначения некоторых (не основных!) социальных пособий и их размеры, определять условия деятельности институциональных структур в области социальной политики. Заметим также, что сами органы исполнительной власти могут выступать с законодательными инициативами, разрабатывая проекты государственных законов социальной направленности, оказывая тем самым воздействие на формирование правовой среды, в которой они будут осуществлять свою деятельность.

Роль работодателей в разработке и проведении социальной политики не является однозначной⁹. Она может быть пассивной, когда работодатели вынуждены следовать положениям государственного и региональных социальных законодательств (нормы последнего не должны ухудшать положение работодателя по сравнению с нормами государственного законодательства). Роль работодателей может быть активной, когда работодатели формируют для вступающих в трудовые отношения с ними наемных работников улучшенные по сравнению с действующим государственным законодательством так называемые «социальные пакеты» (условия труда, виды и размеры социальных гарантий). Если деятельность работодателей выходит за пределы действующего законодательства, то она может быть определена как квазиактивная.

В Российской Федерации работодатели при нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязаны выплатить их с уплатой процентов в размере не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки, начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно (пассивная роль работодателей в социальной политике). Вместе с тем работодатели могут вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры, поощрять работников за добросовестный эффективный труд, принимать локальные нормативные акты, создавать объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов (активная роль работодателей в социальной политике). Многие работодатели в стране в течение 1990-х гг. в целях противоправного снижения налогооблагаемой базы активно обналичивали денежные средства, повышали за счет этого оплату труда наемных работников, компенсируя тем самым фактическое непредоставление (по взаимной договоренности с ними) государственных федеральных социальных гарантий (квазиактивная роль работодателей в социальной политике).

Тем не менее основным ограничением участия работодателей в разработке и проведении социальной политики во всех случаях остается государственное законодательство в этой области.

Неправительственные организации (прежде всего, профсоюзы и иные объединения наемных работников) в разработке и проведении социальной политики выступают в качестве ее своеобразных «идеологических» центров. Их основная задача – защита социально-экономических прав наемных работников. Единственным ограничением их участия в социальной политике является только государственное законодательство, регламентирующее деятельность общественно-политических движений, которое, как правило, не увязано с экономическим законодательством. Поэтому причины социального популизма, или завышения социальных требований неправительственными организациями являются объективными. Кроме того, социальный популизм базируется и на отсутствии экономической ответственности за выполнение предлагаемых социальных решений.

При коллапсе плановой экономике в прежнем СССР и осознании обществом неизбежности экономических реформ в конце 1991 г. - начала 1992 г. многие профсоюзы и общественно-политические движения в России требовали осуществить переход к рыночной экономике без снижения уровня жизни населения, появления безработицы и других негативных социальных явлений.

Неправительственным организациям присущ не комплексный, а ситуационный подход к выработке и проведению социальной политики. Требования о повышении заработной платы могут выдвигаться ими без учета макроэкономической конъюнктуры, а социальных выплат – без оценки реального состояния соответствующих источников финансирования. Однако, следование ситуационному подходу является также и достоинством неправительственных организаций, которые привлекают внимание общества к возникающим социальным проблемам и выдвигают новые социальные инициативы.

Финансово-кредитные учреждения в выработке и проведении социальной политики изначально играют пассивную роль. Они обеспечивают доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики – домохозяйства. Их деятельность в социальной политике при этом ограничивается государственным законодательством о бюджете социальной политики регулирующим Тем не менее при определенных условиях по мере накопления ресурсов участие этих учреждений в проведении социальной политики может активизироваться.

В частности, банки, проводя политику на рынке вкладов, проводят в то же самое время и социальную политику, защищая сбережения населения от инфляции. В экономически развитых странах ипотечные программы для населения облегчают приобретение домохозяйствами жилья.

Декларировавшиеся в середине 2001 г. российскими коммерческими банками ставки по рублевым депозитам (от 7% до 23% годовых; средняя невзвешенная их величина по 9 банкам составила 15,8%) практически соответствовали росту потребительских цен за 2001 г. на 18,6%.

Крупным субъектом социальной политики в стране в дальнейшем могут стать негосударственные пенсионные формы, которые, начиная с 1 января могут быть интегрированы в финансовые потоки системы обязательного пенсионного страхования. К началу 2002 г. величина инвестированных ими средств составила 33,7 млрд. рублей (из них более 55% в акции предприятий), или около 5% остатков вкладов населения в кредитных организациях.

Все уже перечисленные субъекты социальной политики могут быть названы резидентными. Помимо них, в государствах могут действовать и внешние структуры, которые имеют свою позицию относительно направлений социальной политики и пытаются внедрить необходимость следования им в сознание резидентов. Типичным примером является Международный банк реконструкции и развития (Всемирный Банк; МБРР), предоставляющий займы правительствам различных стран. Предоставляя займы, нерезидентные финансовые структуры выдвигают свои, внешние для страны-заемщика, условия проведения в ней социальной политики, принятие которых является необходимым условием получения займов.

Во второй половине 1990-х гг., когда федеральный бюджет Российской Федерации сводился с дефицитом, Правительство страны неоднократно выступало заемщиком средств у Всемирного Банка на проведение социальных реформ. Условия предоставления займов формулировались Всемирным Банком и заключались в следовании Россией предложенной им модели социальных реформ, включая пенсионную реформу, политику на рынке труда и т.п. Очередные транши займов предоставлялись только после отчета российского Правительства о принятии тех или иных социальных законов или достижении определенных количественных показателей в социальной сфере. В начале ХХI в. от этой практики стали постепенно отказываться, хотя размеры займов по ранее заключенным соглашениям оставались достаточно значительными. В федеральный бюджет на 2002 г. были включены кредиты (займы) на пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера и поддержку региональной социальной инфраструктуры (по 15 млн. долларов), пилотный проект реформы здравоохранения (11,7 млн. долларов), инновационный проект развития образования (7 млн. долларов) поддержку проведения реформы социальной защиты (4 млн. долларов.), реформу системы образования (2,5 млн. долларов) и некоторые другие.

Таким образом, при определенных условиях нерезидентные финансово-кредитные структуры могут оказывать активное воздействие на социальную политику, проводимую в стране. Ограничения их деятельности в этой области связано прежде всего с объемом предоставляемых государству-заемщику финансовых средств.

2.3. Механизмы социальной политики

Термином механизм в экономике и социальной политике обычно обозначают порядок какого-либо вида экономической или социальной деятельности, последовательность состояний, процессов, определяющих действие. К основным механизмам социальной политики относятся законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения (административный ресурс), а также политические методы.

Законодательная и нормативная база социальной политики. Все действующие законодательные и нормативно-правовые документы, которые регламентируют разработку и проведение социальной политики, разделяются на несколько крупных групп.

К первой группе относятся документы, составляющие системообразующее государственное социальное законодательство. Это – государственные законы, определяющие общие, принципиальные условия функционирования различных отраслей социальной сферы, включая трудовые отношения, пенсионное обеспечение и т.п. Такие документы разрабатываются и принимаются на уровне государственных органов законодательной и исполнительной власти. Изменения в документы данной группы также вносятся только на государственном уровне.

В состав второй группы входят документы, которые определяют условия исполнения системообразущего социального законодательства, или нормативные материалы текущего характера. Например, системообразующими документами первой группы в стране может быть введена трехуровневая система государственного пенсионного обеспечения, которая включает трудовую, страховую и накопительную части пенсий. В этой ситуации документами второй группы в зависимости от демографической и социально-экономической ситуации в стране могут корректироваться тарифы обязательных страховых взносов на государственное пенсионное обеспечение, нижние границы пенсионного возраста, устанавливаться бюджет пенсионной системы на очередной финансовый год, вводиться ее другие количественные параметры.

Аналогично, если государственное законодательство о труде и занятости предполагает возможность заключения между работниками и работодателями трудовых договоров и соглашений различных типов (в частности, срочных), то документами рассматриваемой группы могут конкретизироваться формы договоров, пределы экономической ответственности их участников и т.п.

К третьей группе относятся законодательные и нормативные материалы, которые принимаются органами законодательной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях. Ими определяется бюджет социальной политики в части расходов, которые финансируются из средств региональных (местных) бюджетов, устанавливаются региональные доплаты к государственным социальным трансфертам (например, так называемым социальным пенсиям), вводятся дополнительные меры социальной поддержки населения.

Определение.

Под государственными социальными трансфертами будем понимать предоставляемые домашним хозяйствам средства в денежной или натуральной формах из средств консолидированного государственного бюджета без получения от домашних хозяйств каких-либо эквивалентов в краткосрочной перспективе. Государственные социальные трансферты разделяются на страховые, средства на предоставление которых формируются за счет регулярных страховых взносов домашних хозяйств или осуществляемых юридическим лицом в их пользу и нестраховые, финансируемые непосредственно из консолидированных доходов государственного бюджета.

Основное требование, которое предъявляется к законодательной и нормативной базе социальной политики в устойчивых экономиках, заключается в сочетании ее стабильности с гибкостью, позволяющей оперативно вносить необходимые изменения, отражающие экономическую и социальную конъюнктуру. В реформируемых экономических системах законодательная и нормативная база социальной политики должна быстро изменяться с тем, чтобы не тормозить реформы, осуществляемые в обществе.

В 1990-е гг. преобразования в трудовой сфере в Российской Федерации сдерживались принятым еще в 1971 г. в прежнем СССР с его планово-распределительной экономикой Кодексом Законов о Труде (КЗоТ), многие положения которого не отражали формирования в стране в процессе экономических реформ нормального рынка труда. Только в декабре 2001 г. в стране был принят Трудовой Кодекс, который в терминах рыночной экономики регламентировал формы отношений между работником и работодателем, определил роль и ответственность участников трудовых отношений и их представителей, установил социальные гарантии работников и права работодателей.

Принятая законодательная и нормативная база социальной политики определяет особенности всех прочих ее механизмов.

Финансовый механизм социальной политики. Выступает в качестве инструмента образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социальной политики, а также деятельности структур, выполняющих эти функции. Финансовый механизм социальной политики состоит из двух крупных блоков.

Первый блок обеспечивает регулирование финансового обеспечения части собственно социальной политики. Он включает такие элементы, как:

а) нормативы обязательных страховых платежей социального характера в государственный бюджет или иные источники финансирования собственно социальной политики. Эти нормативы в сочетании с макроэкономическим прогнозом налогооблагаемой базы дают возможность определить бюджет конкретных видов социальных трансфертов, а, следовательно, и их размеры на их получателя. Результаты соответствующих расчетов должны быть скорректированы с учетом реально складывающейся социально-экономической ситуации в стране и реализуемой экономической стратегии;

Пример.

Предположим, что в государстве R действует система обязательного страхования по безработице, в соответствии с которой работодатели перечисляют в консолидированный государственный бюджет страховые взносы на начисленную ими работникам заработную плату, в то время как сами безработные освобождены от этих платежей. Из поступивших средств официально зарегистрированным органами государственной службы занятости безработным выплачиваются пособия по безработице. Допустим также, что в очередном финансовом году n прогнозируемый фонд заработной платы для исчисления страховых взносов составит 400 млрд. национальных денежных единиц (НДЕ), а среднегодовое количество безработных – 2 млн. человек. При тарифе страховых взносов 1,5% бюджет пособий по безработице составит:

0,015 * 400 млрд. НДЕ = 6 млрд. НДЕ,

а средний месячный размер пособия в расчете на одного безработного –

6 млрд. НДЕ : (2 млн. чел. * 12 мес.) = 250 НДЕ.

Действующим законодательством предполагается, что максимальный размер пособия по безработице в государстве установлен на уровне месячной величины прожиточного минимума. Предположим, что в рассматриваемом периоде он составит в среднем 200 НДЕ. Тогда экономия средств от существования этого ограничения составит:

6 млрд. НДЕ – (2 млн. чел. * 12 мес. * 50 НДЕ) = 4,8 млрд. НДЕ

Экономическая стратегия страны предполагает снижение налоговой нагрузки на работодателя. Таким образом, для того, чтобы в консолидированном бюджете стране были сформированы средства, необходимые и достаточные для выплаты пособий по безработице, тарифы взносов работодателей в систему обязательного страхования по безработице должны составить:

(4,8 млрд. НДЕ : 400 млрд. НДЕ) * 100 = 1,2%.

б) расходные статьи, утверждаемые законодателями различных уровней в бюджетном процессе. Они включают, во-первых, затраты на выплату социальных трансфертов (пенсий, стипендий обучающимся, пособий по безработице и т.п.) и, во-вторых, расходы на финансирование объектов, функционирование которых направлено на социальную поддержку отдельных категорий населения (например, хосписы, дома для престарелых и инвалидов).

Определение.

Под бюджетным процессом в социальной сфере будем понимать регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов расходов социальных статей консолидированного бюджета государства и их обеспечению доходами, по утверждению и исполнению и контролю этих статей в составе консолидированного бюджета государства.

Второй блок финансового механизма социальной политики включает порядок формирования финансовых ресурсов, которые необходимы, во-первых, для государственной поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения, во-вторых, для государственного инвестирования проектов и целевых программ, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы (прежде всего тех, которые имеют для общества историко-культурное значение и, в-третьих, для реализации природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. При этом используются стандартные механизмы бюджетного процесса, предусматривающие процедуры отбора для финансирования проектов, имеющих социальное значение.

Налоговые рычаги и стимулы социальной политики. Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике используются для ориентации работодателей на содействие проведению социальной политики (в качестве пассивных ее субъектов), а домохозяйства – на повышение уровня экономической самостоятельности и социальной защищенности, обеспечиваемой собственными усилиями.

В 1990-е гг. в Российской Федерации феномен теневой заработной платы, которая не облагалась подоходным налогом на которую не начислялись обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования; в дальнейшем – единый социальный налог) стала серьезной проблемой. По данным Госкомстата России, в структуре ВВП доля скрытой оплаты труда в 2000 г. составила 11%, или почти 38%официальной оплаты труда.

Одной из попыток сокращения этой части оплаты труда и создания соответствующих стимулов у работодателей стало принятие в 2000 г. Части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Одним из инструментов выведения оплаты труда из «тени» должна была явиться статья 224, в соответствии с которой средства, полученные физическими лицами в виде оплаты труда стали облагаться по единой ставке 13% (ранее предельная ставка, по которой с них уплачивался подоходный налог, достигала 35%). Другим инструментом явилась статья 241 Налогового кодекса, которая ввела регрессионную шкалу ставок единого социального налога. При налоговой базе на каждого отдельного работника до 100 тыс. рублей большинство работодателей должны были уплачивать единый социальный налог по ставке 35,6%, с 200 тыс. рублей в интервале налогооблагаемой базы от 100001 рубля до 300 тыс. рублей – по ставке 20%, с 300 тыс. рублей в интервале от 300001 рубля до 600 тыс. рублей – 10% и с каждого следующего рубля налоговой базы, превышающей 600 тыс. рублей – по ставке всего 2%.

Стимулирование населения в области легализации доходов и его экономической активности предполагалось осуществлять в соответствии со статьей 219, установившей социальные налоговые вычеты (в определенных пределах отдельные виды перечислений на благотворительные цели, плата за обучение и лечение налогоплательщика) и статьей 220, определившей имущественные налоговые вычеты (в частности, налоговый вычет на новое строительство либо приобретение на территории страны жилого дома или квартиры, который, однако, не должен был превышать 600 тыс. рублей). Кроме того, стимулы у населения создавались так же, как и у работодателей упомянутой единой ставкой (13%) подоходного налогообложения.

Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике, ориентированные на изменение мотивации субъектов и объектов социальной политики, могут давать эффект только при условии включения в законодательную и нормативную базу социальной политики жестких санкций за несоблюдение соответствующих норм.

Административный ресурс в социальной политике. Административные решения (административный ресурс) в социальной политике имеют широкое распространение прежде всего в государствах с плановой экономикой. Они встраиваются в систему целеполагания и в дальнейшем обеспечиваются финансовыми ресурсами. Административные решения социального характера в плановой экономики, как правило, облекаются в форму жестких документов, которые носят политическую окраску. Во многих случаях они не увязаны с реально складывающейся ситуацией в экономике.

В плановой экономике прежнего СССР в 1950-е – 1990-е гг. основным административным ресурсом в социальной политике были документы съездов КПСС (Директивы, Основные направления и т.п.), определявшие цели социального развития страны на очередной период. Этими документами устанавливались задания профильным министерствам и ведомствам по вводу в действие жилья и объектов социально-культурной сферы, предусматривались мероприятия по повышению оплаты труда работников и размеров пособий социальным иждивенцам. В промежутках между съездами ЦК КПСС и Совет Министров принимали отдельные постановления по решению отдельных социальных вопросов. Ответственность за выполнение принятых решений возлагалась на конкретных физических лиц, представляющих соответствующие институциональные структуры. Если социальные решения не выполнялись, то вне зависимости от наличия или отсутствия объективных причин создавшейся ситуации к этим лицам принимались жесткие меры. Экстремальными из них являлись высшая мера наказания, или социальной защиты в 1930-е гг. и исключение из КПСС в 1970-е гг.

В рыночной экономике административный ресурс также может использоваться, но здесь он является следствием социально-экономической ситуации, а не наоборот. Кроме того, в отличие от плановой экономики, административные решения здесь являются обязательными только в части соблюдения норм государственного законодательства (например, безработному гарантируется выплата пособия по безработице, пенсионеру – пенсия и т.п., размеры которых определяются на основе законодательно установленных алгоритмов). Социально-экономические программы, которые разрабатываются органами государственной власти, носят прежде всего рекомендательный характер и реализуются по мере появления необходимых для этого финансовых ресурсов. Осуществление мероприятий, которые такими ресурсами не обеспечены, переносится на более поздние сроки, либо от их реализации вообще отказываются (примеры приведены в табл. 3.3). Персональная ответственность за невыполнение социальных решений, также может возлагаться на физических лиц, но в рыночной экономике их невыполнение в принципе не исключает человека из общества: у него всегда остаются возможности трудоустройства в негосударственном секторе экономики.

Политические методы в социальной политике. Суть политических методов в социальной политике состоит в лоббирование решений в области социальной политики, организация так называемого «общественного мнения» и использования его в политических целях. Являясь в принципе неизбежным элементом демократического общества, политические методы для социальной политики в большинстве случаев неконструктивны, хотя и привлекают внимание общества к наиболее острым социальным проблемам.

После начала в 1992 г. экономических реформ в Российской Федерации различные общественно-политические партии и движения неоднократно поднимали вопрос о компенсации гражданам страны «дореформенных» вкладов в учреждениях Сбербанка. В результате был принят ряд Федеральных законов, определяющих внутренний государственный долг по этим вкладам - «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» (так называемый долговой рубль, или дор) и другие. С 1996 г. стала осуществляться предварительная компенсация по вкладам отдельным категориям населения (не более 1000 рублей в расчете на один вклад; ритуальная квота в связи со смертью владельца вклада – 6000 рублей). В 2001 г. ряд депутатов Госдумы, поддержанные Правительством, призвали изменить действующее федеральное законодательство в этой области, показав, что средства, выделяемые ежегодно из федерального бюджета на компенсацию, не покрывают роста стоимости дора в связи с инфляцией и, следовательно, государственный внутренний долг при действующем порядке компенсаций постоянно увеличивается. Их оппоненты в Госдуме вновь вернулись к идеям начала 1990-х гг. и стали строить искусственные конструкции компенсаций дореформенных вкладов, основанные на раздаче вкладчикам собственности, возможности приобретения ими товаров, произведенных отечественной экономикой и т.п. При этом последними игнорируется реальная покупательная способность дореформенного рубля в условиях товарного дефицита.

2.4. Эффективность социальной политики

Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики. Поскольку на проведение социальной политики, как это было показано выше, расходуются финансовые ресурсы, постольку возникает проблема определения и расчета ее экономических эффективности и эффекта.

Определения.

Экономическая эффективность (Eesp) социальной политики – это отношение затрат на социальную политику (I) к результату (социальному эффекту), который был обусловлен этими затратами (R):

Eesp = I : R. (2.2)

В том случае, если результат (социальный эффект) социальной политики может быть рассчитан в стоимостных единицах (Rf), то формула ее экономической эффективности приобретает следующий вид:

Eesp = I : Rf (2.2а)

Экономический эффект (Esp) социальной политики – это разность между результатом социальной политики (социальным эффектом), выраженным в стоимостных единицах (Rf), и затратами, которые обеспечили этот результат (I):

Esp = I – Rf. (2.3)

Социальный эффект (Ssp) социальной политики – это разность между показателями, характеризующими состояние социальной сферы на конечный и начальный (базовый) периоды времени (соответственно Is1 и Is0):

Ssp = Is1 - Is0. (2.4)

Социальная эффективность (Essp) социальной политики – это отношение социального эффекта социальной политики к показателю, характеризующему состояние социальной сферы в начальный (базовый) период времени (Is0):

Essp = (Is1 - Is0) : Is0. (2.5)

Экономическая эффективность социальной политики может быть количественно рассчитана во всех случаях, что следует из ее определения. Это относится и к тем ситуациям, когда результат социальной политики нельзя выразить в стоимостных единицах (формула 3.2). Например, отнесением абсолютного размера сокращения численности безработных за определенный период к затратам на создание рабочих мест, которые были заняты этими безработными, рассчитывается эффективность направления государственной политики занятости, связанного с созданием рабочих мест. Понятно, что в дискретной точке на временной шкале при сопоставлении не менее двух показателей эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:

а) чем больше числитель данного отношения при неизменном знаменателе, тем ниже эффективность государственной политики создания рабочих мест;

б) чем больше знаменатель данного отношения при неизменном числителе, тем выше эффективность государственной политики создания рабочих мест.

Для непрерывной временной шкалы при оценке динамики показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:

а) опережающий относительный рост числителя данного отношения по сравнению с его знаменателем свидетельствует о снижении эффективности государственной политики создания рабочих мест;

б) опережающий относительный рост знаменателя данного отношения по сравнению с его числителем свидетельствует о повышении эффективности государственной политики создания рабочих мест.

Из а) и б) следует, что для того, чтобы эффективность рассматриваемого в качестве примера направления социальной политики повышалась (не снижалась) с течением времени, отношение прироста за определенный период затрат на создание рабочих мест к уменьшению численности безработных должно быть строго меньше (не больше) показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест в начальный период времени.

Показатель экономической эффективности социальной политики фактически отражает то обстоятельство, что обществу небезразлично, какой ценой достигается тот или иной результат, или социальный эффект социальной политики (см. ниже в данном параграфе учебника).

Что касается экономического эффекта социальной политики, то для его расчета необходимо выразить ее социальный эффект в стоимостных единицах. Для этого существуют методические приемы, различные для каждого из конкретных случаев. Например, если попытаться оценить стоимостной эффект от уменьшения численности безработных, то он может быть выражен в сокращении расходов консолидированного государственного бюджета на выплату пособий по безработице. В формульном виде имеем:

Ewp = I – (UB0 * L0 – UB1 * L1), (2.6)

где: Ewp – социальный эффект от государственной политики создания рабочих мест,

выраженный в стоимостных национальных денежных единицах (НДЕ);

I – расходы консолидированного бюджета на создание рабочих мест, НДЕ;

UB0 и UB1– средние размеры пособия по безработице соответственно в базовом и

расчетном периодах, НДЕ/безработного;

L0 и L1 – численность безработных, которые получали пособия по безработице

соответственно в базовом и расчетном периодах, чел.

В некоторых случаях социальный эффект государственной социальной политики не поддается количественному определению. Например, рост образовательного ценза населения может рассматриваться как положительное явление для общества, однако расчет его экономического эффекта требует слишком много условных допущений. Поэтому его проведение является скорее исследовательской, а не прикладной задачей.

Сами по себе социальный эффект и социальная эффективность государственной социальной политики, как это следует из их определений, могут быть рассчитаны во всех случаях.

Группировка направлений социальной политики по их эффективности. Для общества важно, какие направления проводимой (финансируемой) социальной политики являются эффективными, а какие – нет. Качественные оценки (программы политических партий и движений) в данном случае неприемлемы, поскольку отражают субъективное восприятие последствий социальной политики отдельными группами населения, а не обществом в целом. Например, в России обесценивание вкладов населения в Сбербанке, которые существовали до 1992 г. (так называемые «дореформенные» вклады), расцениваются одними политическими партиями и движениями как «преступление», а другими – как неизбежность, обусловленная действовавшими в стране объективными экономическими факторами.

Если использовать количественные оценки, то все направления государственной социальной политики по предложенным выше показателям экономической и социальной эффективности (эффекта) могут быть разделены на эффективные, условно эффективные и неэффективные.

С формальной точки зрения экономически эффективным может быть названо направление социальной политики, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам 3.2а и 3.3, соответственно больше 1 и 0, а социально эффективным – то ее направление, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам 3.4 и 3.5, соответственно либо больше, либо меньше 0, либо больше, либо меньше 1 (в зависимости от того, стремится ли общество к увеличению или уменьшению соответствующих социальных показателей). Понятно, например, что для общества важен рост реальных денежных доходов населения и уровня занятости, но снижение численности лиц, доходы которых ниже установленного прожиточного минимума (границы бедности) и численности безработных.

Аналогично, для экономически и социально не эффективных направлений социальной политики значения рассматриваемых показателей обратны фиксируемым для экономически и социально эффективных ее направлений, а для экономически и социально условно эффективных – они приблизительно соответствуют их граничным значениям.

В идеальном случае экономически эффективные направления социальной политики должны быть и социально эффективными. В такой ситуации у лиц, принимающих решения, не возникает необходимости перераспределять ограниченные финансовые ресурсы в пользу их нетто-потребителей. На практике неизбежны ситуации, когда отдельные направления собственно социальной политики экономически неэффективны (см. Главу 1 учебника). Ситуация с их финансированием усугубляется, когда государственный бюджет сводится с дефицитом. Следовательно, объективно существуют противоречия между экономической и социальной политикой.

Поиск компромиссов между ними в современной общественной мысли привел к формированию парадигмы «открытого общества», одним из идеологов которой является известный финансист Дж.Сорос. В ее основе – закрепление положительных элементов экономически развитых демократических обществ, связанных, с одной стороны, с предоставлением каждому гражданину максимальной степени свободы, а, с другой – права на социальную справедливость. Реализация данного права предполагает возложение на общество ответственности за финансирование экономически неэффективных направлений социальной политики.

Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой. Достижение приемлемого для общества компромисса между экономической и социальной политикой, сокращение масштабов нетто социальных расходов государственного бюджета возможно несколькими основными совместно или самостоятельно используемыми способами.

Определение.

Под нетто социальными расходами государственного бюджета будем понимать его расходы, которые либо полностью, либо частично не компенсируются поступлениями в него в кратко- и среднесрочной перспективе, обусловленными налогообложением доходов, либо экономической деятельности объектов социальной политики – домохозяйств.

Способ 1. Утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед объектами социальной политики – домохозяйствами. Подобного рода законы определяют размеры финансируемых из государственного бюджета социальных пособий (трансфертов), перечень бесплатных для домохозяйств социальных услуг и т.п. Наличие таких законов фактически означает появление в социальных разделах государственного бюджета защищенных статей, которые должны быть профинансированы вне зависимости от экономической ситуации в стране и состояния государственных финансов.

В Российской Федерации в 2001 г. федеральным законодательством были установлены размеры таких социальных пособий, которые выплачиваются из федерального бюджета, как пособия по безработицы и иные выплаты зарегистрированным безработным, пенсии инвалидам различных групп и социальные пенсии, некоторые виды детских пособий, назначаемые определенным категориям женщин, стипендии аспирантам и докторантам, компенсационные выплаты лицам, подвергшимся воздействию вследствие радиационной катастрофы и некоторые другие виды выплат.

Способ 2. Создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики. Помимо государственного бюджета, социальная политика может финансироваться из других источников, создаваемых в соответствии с государственным законодательством. Эти источники находятся либо в государственной, либо в негосударственной собственности. Наличие таких источников позволяет частично разделить процессы формирования государственного бюджета и разработки бюджета социальной политики. Во многих странах, избравших подобный способ поиска компромисса между экономической и социальной политикой, основной упор был сделан на страхование социальных выплат и формирование на основе обязательных страховых взносов государственных и негосударственных фондов социального характера.

В начале 1990-х гг. в Российской Федерации действовали 4 государственных внебюджетных фонда, основным источником формирования которых были в основном обязательные страховые взносы работодателей. Из них финансировались выплаты таких ключевых видов социальных пособий, как государственные пенсии (Пенсионный фонд), пособия по временной трудоспособности (Фонд социального страхования), до 2001 г. из Государственного фонда занятости – пособия по безработице, оплачивались услуги медицинских учреждений, которые оказывались ими населению по программам обязательного медицинского страхования.

Способ 3. Стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств. Заключается в создании предпосылок для интегрировании нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства домохозяйств в экономическую деятельность с целью увеличения их доходов (уменьшения претензий на социальную поддержку со стороны государства). При формальной привлекательности данного способа, фактически имеется всего одна основная возможность его практической реализации. Государство может проводить политику содействия созданию дополнительных рабочих мест в целях увеличения (формирования) доходов трудоспособных членов домохозяйств. Для этого используются 2 основных инструмента – во-первых, налоги, снижение которых способствует развитию системы рабочих мест (прежде всего, в малом предпринимательстве) и, во-вторых, прямые инвестиции, за счет которых создаются рабочие места в государственном, либо смешанном (с участием государства) секторах экономики.

Способ 4. Установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов. Основан на том, что государство количественно и качественно дифференцирует свою социальную ответственность перед домохозяйствами с различными социально-демографическими и экономическими характеристиками своих членов. Например, для домохозяйств, которые состоят из пенсионеров, важны различные формы бесплатного социального обслуживания, повышение размеров пенсий. Для домохозяйств, в состав которых входят трудоспособные граждане, важна государственная политика содействия занятости (пособия в случае потери работы, гарантии бесплатной профессиональной подготовки и т.п.). Одним из следствий дифференциации социальной ответственности государства является повышение экономической самостоятельности домохозяйств.

2.5. Институциональная структура социальной политики

Проведение социальной политики, реализующей принятую обществом социальную стратегию, осуществляют специальные институциональные структуры.

Общие принципы организации институтов социальной политики. Институциональные структуры социальной политики следует отличать от более широкого понятия социальных институтов, под которыми обычно понимаются устойчивые формы социальной практики по удовлетворению определенных общественных потребностей, обеспечивающие стабильность общества, действенность социального контроля и воспроизводство социальных отношений новыми поколениями. Институты социальной политики представляют собой элемент социальных институтов, обеспечивающий проведение социальной политики в государстве.

Все институты социальной политики могут быть условно разделены на профильные, для которых проведение социальной политики является основной задачей их деятельности и непрофильные, которые создают внешние условия для проведения социальной политики.

Основными профильными институтами социальной политики в абсолютном большинстве стран являются входящие в систему органов государственной власти так называемые ведомства социального блока. В демократических странах они отвечают за использование бюджетных ресурсов, которые выделяются для финансирования отдельных направлений социальной политики (социальная поддержка населения, политика занятости, развитие образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.), содействия научно-техническому прогрессу в конкретной социальной сфере, реализации крупных имеющих государственное значение социальных программ. В то же время в тоталитарных государствах на эти ведомства возлагается также выполнение идеологических функций по интегрированию домохозяйств в систему ценностей тоталитарных режимов.

В прежнем СССР такие функции (исключая партийные органы и органы государственной безопасности) из ведомств социального блока выполняли, в частности, Министерство культуры, Государственные комитеты по кинематографии и по делам печати, устанавливавшее разрешенные и закрытые зоны в различных областях культурной сферы. Предельный вариант идеологической деятельности социальных ведомств описан Дж.Оруэллом в его знаменитом романе-антиутопии «1984», где в качестве равноправных участников системы управления в тоталитарном государстве выступают Министерство правды (Миниправ) и Министерство любви (Минилюб).

Обратим внимание на то обстоятельство, что общество не выработало общих принципов организации социальных ведомств. Во многих случаях история институциональных структур социальной политики связана с их периодическим укрупнением, либо разукрупнением. Четкие количественные доказательства эффективности (неэффективности) таких решений отсутствуют.

Часто профильные институты социальной политики располагают сетью своих подразделений в административно-территориальных единицах страны. Эти структуры являются одной из составных частей профильных социальных учреждений в регионах и отвечают за проведение в них отдельных направлений государственной социальной политики.

Другой составной частью профильных социальных учреждений в регионах являются специализированные структуры в составе местных администраций. Их основными задачами являются организация социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств, а также координация деятельности субъектов социальной политики на территории региона.

В странах, где практикуется социальное страхование, в состав профильных институтов социальной политики входят также государственные институты социального страхования. Эти структуры, как правило, являются распределительными и не формируют государственной социальной политики. В ряде случаев они могут быть уполномочены государственным законодательством инвестировать временно свободные средства, перечисленные в них страхователями. Помимо государственных, в странах могут также функционировать негосударственные институты социального страхования, осуществляющие последнее на коммерческой основе. Государство создает правовую основу для деятельности таких фондов, но не отвечает по их обязательствам.

К непрофильным институтам социальной политики относятся государственные структуры, которые создают общие условия для ее реализации. Например, ведомства финансового блока при разработке государственного бюджета обеспечивают финансирование социальной политики из бюджетных средств. В этих целях в состав государственного бюджета включаются расходы по специальным социальным разделам (статьям). Правовые институты, созданные обществом, разрабатывают и принимают государственные законы в социальной сфере, а также организуют контроль за соблюдением уже действующего в стране социального законодательства. Непрофильными являются также предприятия и организации (работодатели), которые предоставляют работникам в соответствии с действующим законодательством определенный уровень социальных гарантий.

Взаимодействие институтов социальной политики. Проведение государственной политики занятости предполагает организацию взаимодействий между институтами социальной политики.

Таблица 2.4

Принципиальная схема взаимодействия основных институтов социальной политики

Институты социальной политики	Результат деятельности	Основные потребители результата
Непрофильные, в т.ч.:
- законодательные органы	Государственное законодательство в области социальной политики	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования), непрофильные («бюджетные ведомства», предприятия и организации (работодатели)) институты социальной политики
- «бюджетные ведомства»	Проекты государственного бюджета, бюджетов государственных фондов социального страхования (утверждаются законодательными органами в виде государственных законов)	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования) институты социальной политики
- предприятия и организации (работодатели)	Социальные гарантии занятым в соответствии с положениями и нормами социального законодательства	Занятые
Профильные, в т.ч.:
- социальные ведомства	Социальная политика по утвержденным и финансируемым направлениям и нормативам	Население, профильные (учреждения социальной сферы) институты социальной сферы
- государственные фонды социального страхования	Выплаты социальных пособий, страхуемых в системе обязательного государственного социального страхования	Население
- негосударственные фонды социального страхования	Страховые выплаты в системе негосударственного социального страхования	Население, застрахованное в негосударственных фондах, осуществляющих социальное страхование

2.6. Региональные аспекты социальной политики

Объективная обусловленность регионализации социальной политики. Рассмотренные выше общие положения формирования и проведения социальной политики нуждаются в региональной адаптации. Это объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями регионов. Такие различия проявляются на различных уровнях административно-территориального деления страны и могут приводить к формированию кризисных (депрессивных) регионов.

Определение.

Кризисный (депрессивный) регион – это административно-территориальная единица страны или часть административно-территориальной единицы, социально-экономическая ситуация в которой такова, что уровень потребления проживающего на ее территории населения в среднем ниже уровня потребления населения в стране в целом. В качестве основания для отнесения региона к кризисным можно принять отставание уровня потребления от среднего не менее чем на 20 процентов.

Социально-экономическую неидентичность регионов в контексте государственной социальной политики можно трактовать двояко – с одной стороны, как ее ограничения, а, с другой стороны, – как требование к ней. Только учет межрегиональных различий позволит в полной мере сохранить и развить человеческий потенциал безотносительно к тому, в каком регионе находится объект социальной политики.

В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, которые влияют на формирование региональной составляющей, или регионального аспекта социальной политики.

Разработка социально-экономической типологии регионов относится к числу классических проблем региональной экономики. Соответствующие типологии разрабатываются в экономиках различных типов (рыночной, плановой) и являются важной основой для принятия управленческих решений о выравнивании социально-экономического развития регионов соответственно либо рыночными, либо плановыми методами.

Методические подходы к социально-экономической типологии регионов стран как в плановой, так и в рыночной экономиках принципиально не отличаются. Разница состоит в том, что в рыночной экономике выявленные на основе типологии межрегиональные различия в социальной сфере при утрате государством бюджетной монополии могут использоваться для принятия решений об инвестировании в социальную сферу лишь в части расходов, предусмотренных государственным бюджетом. Таким образом, результаты социально-экономической типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики стали использоваться в основном для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о появлении депрессивных в социальном отношении территорий. Полученная информация учитывается также при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части обеспечения федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу этих территорий из кризисного состояния.

В плановой экономике прежнего СССР для выравнивания социальных условий в регионах органами государственного управления принимались решения о строительстве в отстающих по социальным показателям регионах конкретных социальных объектов (школ, больниц, кинотеатров, предприятий пассажирского транспорта и т.п.). Однако такая политика выравнивания социального развития регионов не всегда приводила к принципиальному сглаживанию межрегиональных социальных диспропорций. Так, в 1970 - 1990 гг. в Российской Федерации отставание районов Сибири и Дальнего Востока по обеспеченности населения жильем городского жителя от районов Европейской части и Урала увеличилось с 1,3 кв.м до 1,5 кв.м. С другой стороны, межрегиональный разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс.жителей, составив в 1970 г. 3,8 раза, к 1987 г. снизился до 2,8 раз, или немногим более чем на 1/4.

С начала 1990-х гг. механизмы выравниванию межрегиональных социальных диспропорций стали качественно иными. При разработке федерального бюджета в нем создаются специальные фонды (например, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций и другие), из которых финансируются расходы регионов на выполнение ряда федеральных законов социального характера. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляются в основном на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. В структуре федерального бюджета предусмотрены также специальные дотации на возмещение убытков от содержания жилищно-коммунального хозяйства, проведение оздоровительной кампании детей и подростков. Однако эти механизмы также не дали быстрого эффекта. Если в 1991 г., например, разрыв между максимальной и минимальной площадью жилищ, приходившихся на одного жителя страны, в разрезе федеральных округов, которые были образованы в 2000 г., составил 3,4 кв. метра, то в 2000 г. – 3,2 кв. метра. Аналогично, межрегиональный (в разрезе субъектов Российской Федерации) разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс.жителей, составив в 1991 г. 2,9 раза, к 2000 г. не только не снизился, но и возрос (даже без учета Чеченской Республики) до 3,5 раз.

Итак, региональная адаптация государственной социальной политики необходима для сглаживания (выравнивания) межрегиональных диспропорций, в какой бы модели они ни возникали. Опыт ХХ в., прежде всего, европейский, свидетельствует, что основными из них были диспропорции между:

а) сильным центром и слабой периферией (прежняя Австро-Венгрия, в определенной мере, современная Россия);

б) сильным Севером и слабым Югом (Италия, прежняя Югославия);

в) сильным Западом и слабым Востоком (прежняя Чехословакия, в определенной мере, современная Россия).

Игнорирование межрегиональных социальных диспропорций в конечном счете чревато серьезными политическими потрясениями: обратите внимание на частое употребление слова определения «прежняя» применительно к странам, где такие проблемы существовали!

Понятно, что сильные регионы не нуждаются в доступе к распределяемым государством ресурсам. С этой точки зрения их можно сравнить с сильными домохозяйствами. В свою очередь, слабые регионы, не располагающие достаточными доходами регионального бюджета для финансирования социальных проблем можно сравнить со слабыми, нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства, домохозяйствами.

Элементарная типология регионов в интересах социальной политики. Основное требование, которое должно быть соблюдено при построении такой типологии, связано с обеспечением сопоставимости данных. Если эта проблема решена не будет, то появляется реальная опасность возникновения противоречий между административно-территориальными единицами страны по поводу масштабов государственной финансовой поддержки слабых регионов со стороны центрального правительства. Наилучший вариант – использование данных административной статистики по регионам, то есть той социально-экономической информации, которая публикуется существующими в различных странах государственными статистическими органами.

Группировка используемых для характеристики социальной ситуации в регионах показателей может осуществляться в соответствии с упоминавшейся в Главе 1 учебника отраслевой классификацией социальной политики, которая охватывает 4 сектора жизни общества – демографию, труд, личные доходы и социальную инфраструктуру. Отбор конкретных показателей, имеющихся в административной статистике, осуществляется экспертами.

Например, демографическое состояние регионов количественно характеризуется прежде всего такими показателями, как рождаемость и смертность населения, разность между которыми составляет его естественный прирост. Кроме того, на динамику численности жителей региона влияет сальдо внешней миграции, которая во многих случаях может частично или полностью компенсировать естественную убыль населения.

В Российской Федерации в 1990-е гг. за счет устойчиво положительного сальдо миграции сокращение численности жителей, обусловленное их отрицательным естественным приростом, уменьшилось в 1992 г. с 207 тыс. человек до 30,9 тыс. человек, или в 6,7 раз, а в 1998 г. – с 688,6 тыс.человек до 401,6 тыс. человек, или в 1,7 раза.

Для исследования ситуации в трудовой сфере регионов используются показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда, в состав которых могут быть включены:

- уровень безработицы, рассчитываемый как отношение количества безработных к общей численности экономически активного населения;

- соотношение между спросом (количество вакансий, о которых сообщают работодатели) и предложением (число безработных) на рынке труда;

- средняя продолжительность безработицы, либо (что важно для проведения адресной социальной политики) – удельный вес безработных-маргиналов, то есть не имеющих работы длительный период времени (как правило, более года).

Для типологии регионов по величине душевых доходов населения целесообразно использовать показатели, характеризующие не столько абсолютные размеры этих доходов, сколько их относительную величину. В наибольшей мере этому требованию удовлетворяет отношение душевых доходов населения региона к прожиточному минимуму.

Более сложно определить набор показателей, которые могут использоваться для типологии регионов по уровню развития социальной инфраструктуры. Если в плановой экономике успешно используются так называемые валовые показатели – обеспеченность населения врачами и больничными койками, ввод в действия кинотеатров, санаториев и домов отдыха и другие, то в рыночной экономике они оказываются малопригодными, поскольку не отражают эффективность использования объектов социальной инфраструктуры.

Одним из наиболее пригодных показателей в этих условиях – ввод ввода в действие жилья, поскольку, во-первых, жилые здания относятся к недвижимому имуществу, и, следовательно, масштабы жилищного строительства в конечном счете ориентированы в основном на имеющийся платежеспособный спрос населения региона. Во-вторых, в составе данного показателя учитывается и строительство в регионе так называемого «социального» жилья, которое предназначено для малообеспеченных категорий населения. Наконец, в-третьих, строительство жилья в любом регионе сопровождается в той или иной степени развитием социальной инфраструктуры. Для осуществления же межрегиональных сопоставлений абсолютные размеры ввода жилья необходимо отнести к численности населения региона.

Далее необходимо при помощи определенных методов осуществить группировку регионов (административно-территориальных единиц) в целях определения для них приоритетных направлений социальной политики. Хорошие результаты могут быть получены, например, при использовании метода, который предполагает ранжировку регионов по значению каждого из социальных показателей (от «лучших» к «худшим») с последующим суммированием всех мест и расчетом среднего места (балла), которое представляет собой частное от деления суммы мест, занятых регионом по каждому из показателей, на общее число использованных показателей. После этого могут быть разработаны предложения по конкретным направлениям социальной политики в регионе с целью улучшения социальной ситуации в регионе в целом или отдельных социальных показателей, которые оказались «проваленными».

Усилия государства по проведению социальной политики должны интенсифицироваться по мере продвижения от регионов с относительно благоприятной социально-экономической ситуацией к регионам, социальная ситуация в которых носит кризисный характер. Соответствующие дифференцированные по группам регионов направления социальной политики могут быть условно названы фоновыми.

Помимо фоновых мероприятий государственной социальной политики, масштабы и интенсивность которых будут зависеть от степени остроты социальной ситуации в регионе, должны реализовываться и индивидуальные мероприятия для каждого из регионов мероприятия, которые зависят от его социальных показателей или их сочетаний.

Региональные аспекты основных направлений социальной политики. Помимо того, что при разработке и проведении социальной политики необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, сами по себе направления социальной политики также имеют региональные аспекты. В этом разделе учебника рассматриваются примеры регионализации социальной политики.

Политика в пенсионной сфере. Необходимость регионализации государственной пенсионной политики объясняется такими факторами, как:

- неидентичность возрастной структуры населения в различных регионах.

К началу 2001 г. в Российской Федерации на 1000 лиц трудоспособного возраста приходилось в среднем 343 находившихся в возрасте старше трудоспособного. При этом значения данного показателя в регионах субфедерального уровня различались более чем в 5 раз: если в Ямало-Ненецком автономном округе он составил 88 чел./1000 чел., то в Тульской области – 464 чел./1000 чел.).

Учитывая, что фонд оплаты труда трудоспособное население в странах с системой социального страхования пенсий является, как правило, основным источником, на который начисляются обязательные пенсионные страховые взносы, то при прочих равных условиях бюджет государственной пенсионной системы будет испытывать значительные финансовые сложности в тех регионах, где в структуре населения повышена доля лиц старших возрастных групп.

Вопросы, связанные с дифференциацией пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах решаются переходом на накопительную систему, которая позволяет элиминировать влияние места постоянного проживания работника после его выхода на пенсию на формирование ресурсов пенсионной системы. Однако для распределительной ее части эта проблема сохраняется при всех условиях. Ее решение заключается в межрегиональных трансфертах внутри пенсионной системы с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах;

- межрегиональные различия в отраслевой структуре занятости.

Проблема состоит в том, что отрасли экономики различаются по уровню заработной платы. Следовательно, при единых для всей страны тарифах взносов в систему государственного пенсионного страхования, будут существовать межрегиональные различия величины взносов в пенсионную систему в расчете на одного работника.

Официально начисленная средняя заработная плата работников, занятых в отраслях российской экономики в 2000 г., различалась более чем в 12 раз, составив от 891 руб. в месяц в сельском хозяйстве до 11009 руб. в месяц в газовой промышленности. Соответственно «средний работодатель» начислял на эти зарплаты ежемесячно в среднем 250 и почти 3100 рублей отчислений в Пенсионный фонд России.

Аналогичные различия наблюдались и в межрегиональном разрезе: например, в ноябре 2001 г. средняя начисленная заработная плата в Ханты-Мансийском автономном округе составила 15631 руб., а в Республике Дагестан – 1313 руб., или почти в те же 12 раз. Соответственно различались и взносы в Пенсионный фонд в расчете на одного работника.

Подобно влиянию на пенсионную политику межрегиональные различий в демографической структуре населения, влияние этих различий в отраслевой структуре занятости не может быть преодолено в краткосрочной перспективе. Решение проблемы также связано с межрегиональными трансфертами внутри пенсионной системы;

- неравномерность динамики социально-экономического развития регионов.

Применительно к государственной пенсионной политике эта неравномерность значима с точки зрения динамики фондообразующего для бюджета пенсионной системы показателя (заработной платы).

В ноябре 2001 г. по сравнению с ноябрем 2000 г. средняя начисленная заработная плата в Российской Федерации была больше на 43,3%. Однако при этом если в Агинском Бурятском автономном округе она увеличилась на 70,2%, то в Корякском автономном округе – сократилась на 12,5%.

Эта неравномерность затрудняет прогнозирование доходной части бюджета государственной пенсионной системы и также требует использования механизмов межрегиональных трансфертов.

Здравоохранение. Здесь ситуация также во многом схожа с государственной пенсионной политикой. Преодоление региональных диспропорций в состоянии этой отрасли социальной инфраструктуры возможно при условии сглаживания, в свою очередь, межрегиональных различий в состоянии источников его финансирования, а также за счет межрегиональных трансфертов в пользу тех регионов, где заболеваемость населения выше в силу таких причин, как:

- демографические (повышенная доля лиц старших возрастных групп);

- экономические (развитие в регионе отраслей, характеризующихся повышенным травматизмом и вредными условиями труда).

В Российской Федерации все отрасли (подотрасли) экономики в целях дифференциации начисления страховых взносов в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве по мере возрастания риска таких случаев разделены на 22 класса. К 1-му классу относятся, например, государственная власть Российской Федерации (кроме судебной власти), а к 22-му классу – угольная промышленность.

Действие экономического фактора может иметь значение как для регионов, в которых расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Переезд особенно характерен для лиц, которые были в прошлом заняты на предприятиях, работа на которых сопряжена с повышенным риском профессиональных заболеваний и (или) травматизма, расположенных в районах с неблагоприятными условиями для проживания (в Российской Федерации - это, в первую очередь, районы Крайнего Севера). Таким образом, нагрузка на учреждения здравоохранения в регионах-реципиентах таких лиц может заметно увеличиться. Следовательно, при проведении государственной политики в области здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях спроса на специфические услуги, связанные с лечением профессиональных заболеваний;

- экологические причины. При проведении государственной политики в области здравоохранения в регионах с сильным загрязнением окружающей среды и его отрицательной (в качественном смысле) динамикой в большей по сравнению с другими мере должны финансироваться мониторинг здоровья населения и профилактические медицинские мероприятия.

Социальная поддержка. Мероприятия адресной социальной поддержки нуждающихся домохозяйств не финансируется из средств социального страхования: соответствующие расходы предусматриваются в государственном и региональном бюджетах. Региональные различия в масштабе и составе мер социальной поддержки проявляются в основном в той или иной жесткости бюджетов социальной поддержки домохозяйств. Если в номинально финансово благополучных регионах имеются достаточные ресурсы для финансирования региональных программ социальной поддержки, то в регионах с устойчивым дефицитом местного бюджета величина средств, выделяемых на адресную социальную поддержку населения, носит случайный характер. Кроме того, в регионах данной группы возникают сложности с обеспечением регулярности выплат. Это положение усугубляется тем обстоятельством, что, как правило, в финансово неблагополучных регионах уровень бедности населения выше и, следовательно, относительно больше доля жителей, нуждающихся в социальной поддержке.

Другие направления социальной политики (пример Российской Федерации).

Таблица 2.5

Регионализация некоторых направлений социальной политики

	Факторы регионализации социальных реформ	Основные социально-экономические решения	Использование в России в 1990-е гг.
1.	Дифференциация реальных денежных доходов населения.	Установление разновременности достижения глобальных параметров социальных реформ, вызывающих изменения в структуре доходов населения.	Предпринимались не всегда количественно обоснованные попытки учета на федеральном уровне (например, при проведении реформы оплаты жилья и коммунальных услуг). Реально корректировались региональными органами управления с учетом возможностей бюджетов соответствующих регионов.
		Организация адресной социальной поддержки нуждающихся.	На федеральном уровне сводились преимущественно к методическому обеспечению (закон непрямого действия - “О прожиточном минимуме”). На региональном уровне с учетом возможностей региональных бюджетов разрабатывались конкретные методики, определявшие критерии отнесения семей к нуждающимся и размеры оказываемой им помощи.
		Создание дополнительных рабочих мест в регионе.	Не использовалось в условиях снижения инвестиционной активности государства и сворачивания реального сектора. Частный капитал ориентировался преимущественно на регионы с высоким платежеспособным спросом населения. Фактор дешевизны рабочей силы в бедных регионах не учитывался ввиду транспортно-географических (периферийные, или удаленные от центра регионы), либо национальных (часть национальных республик и автономий) причин.
2.	Несоответствие доходной базы бюджета социальной политики его расходам в разрезе регионов.	Межрегиональное перераспределение средств, предназначенных для финансирования социальной политики.	Практиковались межрегиональные трансферты из федерального фонда финансовой поддержки территорий с целью выравнивания душевых бюджетных доходов в регионах. В рамках действующего законодательства осуществлялось межрегиональное перераспределение в пользу дефицитных регионов средств Пенсионного фонда России, федеральной части Государственного фонда занятости населения формируемой в процентном отношении к поступившим страховым взносам работодателей (в 1998 г. - 20%) и т.д. Эти механизмы не позволили предотвратить значительных межрегиональных различий в обеспеченности социальной политики ресурсами (например, в I полугодии 1997 г. минимальное и максимальное значения индексов локализации расходов фонда занятости по числу зарегистрированных безработных составили соответственно 0,16 (Республика Дагестан) и 6,82 (г.Москва)).
3.	Различия значений параметров социального развития регионов.	Выделение на основе социальных показателей депрессивных территорий и разработка специальных программ их развития.	Комплексная социальная типология регионов – субъектов Российской Федерации для обоснования управленческих решений не проводилась. Региональная политика носила сугубо политизированный и поэтому стохастический характер . Например, в мае – июне 1996 г. перед президентскими выборами было принято более 9 указов Президента РФ, посвященных социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации, которые были отобраны на основе преимущественно неэкономических критериев. Специальная правительственная комиссия в I половине 1990-х гг. предпринимала меры по поддержке регионов, в которых складывалась критическая ситуация на рынке труда на основе статьи о территориях приоритетного развития республиканского Закона “О занятости населения в Российской Федерации” (редакция 1991 г.; из редакции 1996 г. данная статья была исключена).

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ.

1. В социальной политике используется свой терминологический аппарат, в состав которого входят общие (социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и т.п.), частные, или предметные термины, разделяющиеся на функциональные (бюджет социальной политики, социальное страхование и другие) и отраслевые (используемые в конкретных отраслях социальной сферы), термины, которые характеризуют домохозяйства (доходы населения, уровень бедности, уровень занятости и т.п.) и вспомогательные термины, необходимые для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам (например, прожиточный минимум).

2. Любое общество разрабатывает совокупность долгосрочных и среднесрочных целей своего развития в области уровня и качества жизни населения (социальную стратегию), которая реализуется проводимой государственной социальной политикой. Предметное поле социальной политики включает демографию, труд, доходы населения и социальную инфраструктуру

3. Социальная политика имеет объективные ограничения, которые разделяются на экономические (увеличение расходов на реализацию отдельных ее направлений невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения) и политические (часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения).

4. При проведении социальной политики используются различные механизмы, в состав которых входят законодательные и нормативные документы, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административный ресурс и политические методы. Государственная социальная политика проводится при помощи институциональных структур, которые для социальной политики могут быть либо профильными, либо непрофильными.

5. Экономический и социальный эффект и эффективность социальной политики могут быть оценены количественно.

6. Общество вынуждено постоянно разрешать противоречия между экономической и социальной политикой, для чего используются различные способы - утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед домохозяйствами, создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики, стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств и установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов.

7. Социальная политика нуждается в региональной адаптации, что объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями админичстративно-территориальных единиц (регионов) любого государства.

А. Контрольные вопросы.

1. Расскажите о структуре терминологии, используемой в социальной политике.

2. Дайте определение социальной стратегии, объясните, как соотносится это понятие с понятием социальной политики.

3. Что Вы понимаете под предметным полем социальной политики?

4. Почему социальная политика не может сделать счастливыми все без исключения домохозяйства? Расскажите об ограничениях социальной политики. Вспомните о социальной ответственности домохозяйств.

5. Перечислите основные механизмы социальной политики. Как, по Вашему мнению, они должны использоваться?

6. Можете ли Вы уточнить таблицу 3.4, в которой приводятся схемы взаимодействия институциональных структур социальной политики?

7. Почему социальная политика нуждается в регионализации?

Б. Деловая игра «Пределы социальных аппетитов общества».

Основной задачей игры является обсуждение «идеальной» модели социального бюджета, ориентированного на удовлетворение потребностей членов общества (социальных утопий в истории общественно-политической мысли) и определение причин, в силу которых данная модель не может быть реализована на практике. В процессе игры определяется разрыв между идеальным и реальным социальным бюджетом и рассматриваются возможности его уменьшения. Основные ролевые группы студентов – потребители бесплатных социальных услуг (по выбору – нуждающиеся в социальной поддержке), управленцы-макроэкономисты, финансисты, арбитры.

В. Эссе «Социальное иждивенчество: пути смягчения».

Студенты дают свою оценку феномену социального иждивенчества, выделяя его неизбежную и субъективную составляющие. Обязательным разделом эссе являются предложения по предотвращению социального иждивенчества, обусловленного (мотивированного) несовершенством действующего законодательства.

Литература

1. Бородкин Ф.М. Третий сектор в государстве благоденствия // Мир России. 1997. N 2. С. 67-116.

2. Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996.

3. Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997.

4. Гордон Л. Область возможного // Русско-Американский фонд профсоюзных исследований и обучения. Институт Мировой экономики и международных отношений РАН. М., 1995.

5. Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения. Основные категории, характеристики и методы оценки. М., ЮНИТИ, 2002

6. Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1900.

7. Сидорина Т.Ю. Социальная политика и ее акторы // Мир России. 1998. № 1-2. С.147-192.

8. Смирнов С.Н. Демократия в России невозможна без социальной политики // Мир России.1997. №2. С. 41-66.

9. Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М.: Издательство “Гелиос” Ассоциации российских вузов. 1999.

10. Территориальные проблемы социальной политики // Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. М., ГУ – ВШЭ, 2000.

11. Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1. С.48 - 56.

12. Социальная энциклопедия. М., 2000.

13. Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge. Polity. 2000.

14. Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge. Polity. 1998.

15. Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000.

16. Social Policy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.

17. Social Policy and Social Justice. The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.

18. The Welfare State Reader / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.