62. Государственный апарат: понятие и система органов государства

В литературе существуют разные точки зрения насчёт определения понятия «механизм государства» и его соотношения с понятием «государственный аппарат»:

• Одни авторы их отождествляют

• Другие считают понятие «механизм государства» более широким, включающим всю систему государственных организаций (т.е. сам государственный аппарат и его «материальные придатки» - вооружённые силы, полицию, исправительные учреждения и т.д., используя которые государственный аппарат осуществляет свою деятельность)

• Государственный аппарат – органы государства в статике, механизм государства – органы государства в динамике

Механизм государства – это создаваемая на основе конституции система находящихся во взаимосвязи государственных органов, наделяемых властными полномочиями и предназначенных для выполнения возложенных на них задач и функций. От механизма государства как системы государственных органов следует отличать политическую систему: партии, общественные объединения не входят в состав механизма государства, а являются элементами политической системы.

Назначение государственного механизма заключается в реализации функций государства и от того, насколько успешно они реализуются, зависит оценка эффективности государственного механизма.

Признаки механизма государства:

• Первичные элементы механизма государства – государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие. Госорганы иерархически связаны между собой. Обособление отдельных элементов механизма государства и превращение их в доминирующую силу влечёт за собой кризис государственной власти

• Каждый государственный орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует и как орган государственной власти

• Госаппарат в своём составе имеет органы принуждения, обеспечивающие исполнение принятых решений, если методы убеждения не дают необходимых результатов; использование орудий принуждения должно осуществляться в строгом соответствии с законом

• Госаппарат предназначен для охраны и обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, установления и поддержания оптимального баланса интересов отдельной личности, общества, коллектива и государства в целом. Это значит, что сфера властных полномочий госорганов должна строго ограничиваться правом, которое обеспечивает гармоничные, справедливые отношения между государством и личностью

• В современных государствах в основе деятельности госаппарата лежит принцип разделения и взаимодействия властей

• Каждый орган публичной власти имеет вспомогательный аппарат (напр.: у палат парламента – секретариаты, у президента – администрация)

Между функциями государства и его механизмом существует прямая и неразрывная связь. Государственный аппарат создаётся именно для выполнения функций государства. Государственные органы и учреждения вынуждены перестраивать свою деятельность с учётом изменений в функциях государства.

Важно чтобы аппарат государства и его отдельные органы представляли собой чётко организованную, упорядоченную систему. Единство механизму государства как системе органов придают системообразующие связи. Без этих связей невозможно никакое единство и тем более взаимодействие органов государства. Это связи информационные. Однако многообразие сфер общественной жизни, методов управления ими со стороны государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между государственными органами. Всякое разграничение элементов целого порождает между ними необходимые системообразующие связи, придающие множеству элементов единство и целостность. В ряду этих связей важное значение имеют вертикальные и горизонтальные между органами государства:

• Вертикальные – связи иерархические, в основе которых лежит подчинение одних органов другим, иерархически более высоким. Наблюдается движение двух видов информации:

• Прескриптивная (предписывающая, властная) движется сверху вниз, от вышестоящих органов к нижестоящим, обязанным реализовать предписывающую информацию

• Дисприптивная (описывающая) идёт снизу вверх, отражает состояние управляемых подчинённых органов

Нарушение вертикальных иерархических связей ведёт к развалу самого государственного механизма, к его неэффективности, угрозе существования самого государства

• Горизонтальные – связи органов, выполняющих в определённой мере общие задачи; связи координации, согласования своих действий для выполнения общей задачи

• Контрольно-корректирующие – связи между надзорно-контрольными и другими органами

В число факторов, оказывающих решающее воздействие на функционирование и развитие государственного аппарата как единой целостной системы, входят:

• Общность экономической основы различных государственных органов и организаций

• Единство политической основы государственных органов, организаций и учреждений

• Наличие в некоторых странах единой официальной идеологии

• Морально-политическое и идейное единство различных частей общества

• Наличие общих принципов построения и функционирования различных государственных органов

• Общность конечных целей и задач, стоящих перед различными государственными органами и организациями

Таким образом, органы государства составляют единую систему. Обладая различными полномочиями и имея самостоятельной предмет, они взаимодействуют друг с другом в целях эффективного осуществления задач, стоящих перед государством.

Орган государства – самостоятельная организационно и хозяйственно обособленная структура или должностное лицо, участвующее в осуществлении функций государства и наделённое для этого властными полномочиями. Госорганы издают решения, обязательные для лиц, которым они адресованы, осуществляют контроль за их исполнением и в случаях, предусмотренных законом, применяют принудительные меры.

Следовательно, признаками государственного органа являются следующие:

• Государственный орган – самостоятельный элемент аппарата государства, он образуется в установленном законом порядке, т.е. для образования государственного органа необходима правовая основа, издание специального НПА. Система государственных органов устанавливается обычно Конституцией (Основным законом государства)

• Государственный орган формируется по воле государства и осуществляет свои функции от имени государства

• Государственный орган наделён властными полномочиями, в соответствии с которыми издаёт обязательные к исполнению правовые акты (принимает решения общего (НПА) или индивидуального (приговор суда) характера, обязательные для тех, кому они адресованы)

• Государственный орган имеет свою особую внутреннюю структуру, состоящую из подразделений (управлений, отделов, отделений, комиссий и др.), скреплённых единством целей, ради достижения которых они образованы

• Государственный орган – это всегда государственное учреждение, состоящее на содержании государства, получающее материальные и финансовые средства от государства

• Государственный орган состоит из государственных служащих, находящихся в особых правоотношениях между собой, государственным органом и государством. Права и обязанности государственных служащих определяются законом и составляют их правовой статус. К числу государственных служащих относятся также должностные лица, которые обладают властными полномочиями, издают правовые акты, самостоятельно проводят их в жизнь. Глава государства является высшим должностным лицом

• Государственный орган, участвуя в реализации функций государства, использует для этого соответствующие формы и методы правового воздействия

• Государственный орган при необходимости ликвидируется в установленном законом порядке

Классификация государственных органов:

• По формам государственно-правовой деятельности:

• Законодательные (представительные) (органы государственной власти) – органы, принимающие законы как НПА, имеющие высшую юридическую силу.

В абсолютных монархиях законы принимает сам монарх. В ограниченных и республиках - высшие представительные органы (парламент, конгресс, сейм, национальное собрание и т.д.), избираемые непосредственно населением. Основное назначение – законодательная деятельность; эти органы занимают центральное место в структуре госаппарата. Сосредотачивая в себе законодательные функции, парламент нередко передаёт часть из них другим, подконтрольным ему органам, делегируя их. Возникающая при этом система актов носит название делегированного законодательства

• Исполнительно-распорядительные (органы государственного управления) – система органов во главе с правительством. Эти органы исполнительные, т.к. призваны исполнять, реализовывать законы, распорядительные, т.к. исполняя законы, они принимают решения (распоряжения) нормативного или индивидуального характера. В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности подразделяются на:

• Центральные: деятельность распространяется на всю территорию государства – правительства, специальные ведомства, находящиеся при советах министров

• Местные: деятельность ограничивается рамками одной или нескольких административно-территориальных единиц

В зависимости от характера, объёма и содержания полномочий исполнительные органы подразделяются на:

• Органы общей компетенции (советы министров, исполкомы): объединяют и направляют работу по руководству всеми или большинством отраслей государственного управления

• Органы отраслевой компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства): осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управления

• Органы специальной (функциональной) компетенции – то же

• Судебные (судебные органы) – призваны осуществлять юрисдикционную деятельность, т.е. разрешать конкретные юридические дела: применять меры наказания за преступления, разрешать различного рода правовые споры, конфликты между различными субъектами (имущественные, трудовые, семейные, административные и т.д.). Осуществляют правосудие. В большинстве конституций современных государств закрепляется принцип гласности судопроизводства, открытости судебного разбирательства

• Органы надзора и контроля – осуществляют контроль и надзор за точным и единообразным исполнением законов и других НПА (прокуратура, КГК, различного рода государственные инспекции, которые могут входить в состав соответствующего министерства, ведомства)

• Силовые структуры – могут применять силу, прямое физическое принуждение, оружие или различные другие технические средства принуждения, но в рамках и на основе закона:

• Армия – система вооружённых формальных групп; формальные связи членов этих групп (частей, подразделений) преобладают над личными, персональными связями: это организация бюрократическая, приближающаяся к типу идеальной бюрократии, основывающаяся на строгом подчинении нижестоящих органов и должностных лиц вышестоящим. Эта организация создана специально для ведения боевых действий в оборонительных и наступательных войнах. Однако армия может превратиться в узкокастовую организацию со своими собственными интересами и целями, может стать орудием власти воинской элиты, инструментом военных переворотов и установления военной диктатуры.

• Милиция

• Разведка

• Пенитенциарные органы (следственные изоляторы, тюрьмы)

• Главой государства, как правило, выступает единолично монарх или президент. В СССР Главой государства был коллективный орган – Президиум соответствующего верховного совета как минимум осуществляет представительские функции: представляет государство в отношениях с другими государствами, принимает верительные грамоты иностранных послов, промульгирует (обнародует) законы, издаёт акты, но в парламентской республике, как правило, после визирования министра, который отвечает за этот акт. В президентской республике президент одновременно является и главой администрации, т.е. правительства, возглавляет исполнительную власть, является верховным главнокомандующим

• По способу формирования:

• Первичные органы никакими другими органами не создаются. Они либо формируются непосредственно самим народом путём выборов (хотя не каждый выборный орган является первичным, некоторые выборные органы избираются представительными органами), либо возникают в порядке наследования

• Вторичные (производные) органы создаются первичными, которые и наделяют их властными полномочиями (исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и др.)

• В федеративном государстве:

• Федеральные органы

• Органы субъектов федерации

• В зависимости от территориальной сферы деятельности:

• Высшие (Президент, Парламент, Правительство, Верховный Суд)

• Центральные (министерства, ведомства)

• Местные (советы, муниципалитеты, исполкомы)

• По структуре (по способу осуществления своих полномочий):

• Единоначальные: решение принимает одно должностное лицо – начальник (министерства, управления, отделы)

• Коллегиальные: решение принимает коллегия, т.е. группа должностных лиц (парламент, правительство, исполкомы)

• По характеру компетенции:

• Органы общей компетенции, т.е. ведающие многими отраслями (парламент, правительство, исполкомы, муниципалитеты, советы)

• Органы специальной компетенции, т.е. ведающие отдельными отраслями деятельности (министерства, управления, ведомства, отделы исполкомов)

• Отраслевые (ведают отдельной отраслью управления)

• Межотраслевые (осуществляют межотраслевое управление (напр. государственные комитеты))

Существуют также классификации и по другим признакам, которые, однако, не получили широкого признания в научной литературе:

• По форме осуществления государственной деятельности:

• Представительные

• Исполнительно-распорядительные

• Судебные

• Прокурорские и иные контрольно-надзорные органы

• По срокам полномочий:

• Постоянные – создаются без ограничения срока действия

• Временные – создаются для достижения краткосрочных целей

• По способу организации:

• Простые – не имеют внутренних подразделений, примером чего может служить нотариат

• Сложные – обладают соответствующей структурной организацией (министерства, ведомства и др.)

63. Принципы организации и деятельности государственного апарата