Динаміка внесення змін до законів України (конституційних законів за предметом регулювання) і прийняття рішень щодо їх конституційності

Назва Закону України	Закони України про внесення змін і доповнень до закону	Рішення Конституційного Суду України щодо конституційності окремих положень закону
Про всеукраїнський та місцеві референдуми	1) від 19.06.1992 р. 2) від 11.07.2001 р.
Про вибори народних депутатів України	1) від 07.07.2005 р.; 2) від 17.11.2005 р.; від 19.01.2006 р.; від 09.02.2006 р.; від 14.03.2006 р.; 3) від 01.06.2007 р.; від 28.12.2007 р.; 4) від 14.04.2009 р.; 5) зміни, внесені згідно з Кодексом № 2747-15 від 06.07.2005 р.
Про вибори Президента України	1) від 16.06.99 р.; 2) від 08.09.99 р.; від 21.12.2000 р.; 3) від 03.04.2003 р.; від 15.05.2003 р.; 4) в ред. закону від 18.03.2004 р.; 5) від 14.04.2009 р.; від 21.08.2009 р.; 6) від 03.02.2010 р.	1) від 12 травня 2009 р. у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 17 Закону України «Про вибори Президента України» та Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових виборів Президента України»; 2) від 19 жовтня 2009 р. (справа про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України).
Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів	1) від 21.12.2005 р.; 2) від 19.01.2006 р.; від 09.02.2006 р., від 14.03.2006 р.; 3) від 12.01.2007 р.; 4) від 25.12.2008 р.; 5) від 17.03.2009 р.; від 14.04.2009 р.; 6) зміни, внесені згідно з Кодексом № 2747-15 від 06.07.2005 р.
Про судоустрій України	1) від 18.03.2004 р.; 2) від 06.07.2005 р.; від 22.12.2005 р.; 3) від 16.03.2006 р.; від 19.12.2006 р.; 4) від 22.02.2007 р.; від 19.04.2007 р.; від 28.12.2007 р.; 5) зміни, внесені Кодексом № 1618-15 від 18. 03. 2004 р.; № 2747-15 від 06. 07. 2005 р.	1) від 11 грудня 2003 р. (справа про Касаційний суд України); 2) від 17 грудня 2009 р. у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності положень частин другої, шостої статті 127, частини п’ятої статті 128 Закону України «Про судоустрій України», указів Президента України «Про Державну судову адміністрацію», «Про Положення про Державну судову адміністрацію України».
Про Конституційний Суд України	1) від 03.08.2006 р.; від 04.08.2006 р.; 2) від 19.03.2009 р. (Закон визнано неконституційним згідно з Рішенням Конституційного Суду № 17-рп/2009 від 07.07.2009 р.).	1) від 23 червня 1997 р. (справа про акти органів Верховної Ради України); 2) від 26 червня 2008 р. (справа про повноваження Конституційного Суду України); 3) від 7 липня 2009 р. (справа про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом).
Про Кабінет Міністрів України	1) від 16 травня 2008 р.; 2) від 04.02.2009 р.; від 19.03.2009 р. — Закон визнано неконституційним згідно з Рішенням Конституційного Суду № 17-рп/2009 від 07.07.2009 р.
Про місцеве самоврядування в Україні	1) від 06.10.1998 р.; 2) від 16.07.1999 р.; 3) від 11.01.2000 р.; від 22.06.2000 р.; від 21.12.2000 р.; 4) від 17.05.2001 р.; від 29.05.2001 р.; від 07.06.2001 р.; від 11.07.2001 р.; 5) від 28.11.2002 р.; 6) від 06.03.2003 р., від 03.04.2003 р., від 22.05.2003 р., від 19.06.2003 р., від 11.09.2003 р., від 11.12.2003 р.; 7) від 03.02.2004 р., від 04.03.2004 р., від 06.10.2004 р., від 23.12. 2004 р.; 8) від 25.03.2005 р., від 21.04.2005 р., від 06.09.2005 р., від 06.10.2005 р., від 01.12.2005 р., від 20.12.2005 р., від 22.12. 2005 р.; 9) від 19.12. 2006 р.;	1) від 9 лютого 2000 р. (справа про місцеве самоврядування).
	10) від 07.02.2007 р., від 22.02.2007 р., від 15.03.2007 р., від 22.03.2007 р., від 27.04.2007 р., від 16.05.2007 р., від 28.12.2007 р.; 11) від 03.06.2008 р., від 16.09.2008 р., від 18.09.2008 р., від 25.12.2008 р. ; 12) від 19.03.2009 р., від 14.04.2009 р., від 16.04.2009 р.; 13) від 21.01.2010 р.
Про політичні партії в Україні	1) від 27.11.2003 р.; 2) від 25.03.2004 р.; 3) від 06.07.2005 р.; від 07.07.2005 р.; 4) від 19.12.2006 р. ; 5) від 28.12.2007 р.; 6) від 14.04.2009 р.	1) від 12 червня 2007 р. (справа про утворення політичних партій в Україні).

Таким чином, кожен з розглянутих законів піддавався змінам і (або) перевірці на предмет конституційності окремих положень. На нашу думку, подібна нестабільність неприпустима щодо законів, що регулюють основоположні су­спільні відносини у сфері конституційного ладу держави і суспільства. Це закони, що фактично, за предметом свого регу­лювання, є конституційними і які, відповідно, мають бути юридично переведені в такий ранг.

Вважаємо обґрунтованим виділення наступних юридичних ознак (властивостей) конституційних законів, запровадження яких доцільно в Україні (з необхідним внесенням відповідних змін та доповнень до Конституції та законів України):

1) приймаються виключно з питань, зазначених у Конституції України (зокрема, необхідним є внесення відповідних змін та доповнень до ст. 92 Конституції України);

2) мають вищу юридичну силу, що означає: їх провідне місце в правовій системі України; розташування їх в ієрархії правових актів відразу за Конституцією України; відповідність конституційним законам всіх законів, інших нормативно-правових актів;

3) мають особливу (ускладнену) процедуру прийняття: приймаються на основі більшості, у дві третини від конституційного складу Верховної Ради України, проходять попередній конституційний контроль на предмет їх конституційності (необхідним є внесення відповідних змін до Конституції, зокрема, з частини першої ст. 91 виключити слова «крім випадків, передбачених цією Конституцією» та доповнити статтю другою та третьою частинами, відповідно, такого змісту: «Конституційні закони приймаються не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України»; «Проект конституційного закону розглядається Верховною Радою України тільки за наявності висновку Конституційного Суду України про відповідність його Конституції України»);

4) виключено право вето Президента України щодо цих законів (необхідним є внесення відповідних змін до Конституції України, зокрема, частину другу ст. 94 після слів «або повертає закон» доповнити словами «крім конституційних законів України»).

Звертає на себе увагу те, що можливість застосування Президентом України права вето на закони, які за предметом свого регулювання є конституційними законами, аналізувалася Конституційним Судом України при розгляді справи про відповідність Конституції України (конституційності) здійснення Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» та пропозицій до нього за конституційним поданням 73 народних депутатів України (справа щодо права вето на Закон про внесення змін до Конституції України)⁷⁶⁶.

У Рішенні Конституційного Суду України у цій справі наводяться аргументовані думки сторін. Зокрема, у листі Президента України до Конституційного Суду України підкреслюється, що «визначаючи повноваження Верховної Ради України як органу законодавчої влади, Конституція України відносить до них прийняття законів, не виокремлюючи ті, якими вносяться зміни до Конституції України (пункт 3 частини першої ст. 85). Без поділу на будь-які категорії вирішено в статтях 94, 106 Конституції України і питання про підписання, оприлюднення Президентом України законів, прийнятих парламентом, та застосування права вето щодо них». На думку Голови Верховної Ради України, Конституція України визначила «інший, особливий порядок прийняття таких законопроектів — у межах і порядку, передбачених в окремому розділі Конституції України». Далі абсолютно справедливим вважаємо зауваження про те, що «питання про порядок підписання, офіційне оприлюднення і набрання чинності законами про внесення змін до Конституції України, не врегульоване розділом XIII Конституції України, вимагає відповідного законодавчого визначення». Крім того, враховуючи, що «Президент України не наділений повноваженнями здійснювати право вето щодо всієї Конституції України, а отже, він не повинен мати такого права і щодо її частини», Голова Верховної Ради України зробив висновок, що «право вето Президента України щодо прийнятих Верховною Радою України законів не може поширюватись на закони про внесення змін до Конституції України, оскільки вони є реалізацією іншого, ніж прийняття звичайних законів, повноваження Верховної Ради України і приймаються з дотриманням особливих вимог».

Незважаючи на повну протилежність наведених аргументів, кожен з них має певні підстави. Безперечно, що зміни до Конституції України вносяться в особливому порядку, який відрізняється від звичайного, «з дотриманням особливих вимог», визначених у спеціальному розділі Конституції України. Не викликає сумнівів і особлива правова природа цих законів, виходячи з предмета їх правого регулювання, «як частини» Конституції України, тобто, як конституційних законів. Проте, не можна заперечувати формально-юридичну обґрунтованість і справедливість позиції Конституційного Суду України, який виходить з того, що «повноваження щодо внесення змін до Конституції України здійснюються Верховною Радою України шляхом прийняття законів» і, як зазначив Президент України, — «без поділу на будь-які категорії». Крім того, точно звучить твердження, що Конституція України «не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України», і висновок з цього про «право вето щодо всіх цих законів»⁷⁶⁷.

Це рішення надає підстави ще раз докорити Конституційному Суду України в «жорсткому юридичному позитивізмі і неопозитивізмі, вузькому нормативному праворозумінні» (О. М. Мироненко). Наведені правові позиції не враховують особливостей юридичної природи законів щодо внесення змін до Конституції, які, до речі, відображено у Конституції України (розділ ХIII) і які можливо відокремити, якщо звернутися «до практики «живого права», вимірів її юридичної і соціальної ефективності» (М. П. Орзіх), а також використовуючи принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України).

З цього приводу науково аргументованими та такими, що заслуговують на підтримку, є окремі думки суддів Конституційного Суду України стосовно Рішення, що розглядається. Зокрема, М. Д. Савенко слушно підкреслює, що «у теорії права акти про внесення змін до конституції, як правило, класифікуються як конституційні закони». «Саме в такій формі, — робиться далі висновок, — Верховна Рада України мала прий­няти нормативний акт, яким вносяться зміни до Конституції України». За своєю юридичною природою такий закон, на думку судді, є «актом установчої влади»⁷⁶⁸. Особливість правової природи актів, що вносять зміни до Конституції, обґрунтовує В. М. Шаповал, зазначаючи, що «будь-який закон про внесення змін до Конституції України, набравши чинності, стає частиною її тексту з усіма відповідними наслідками»⁷⁶⁹.

Вважаємо необхідним, теоретично обґрунтованим і практично важливим внести зміни до Конституції України щодо особливостей порядку підписання і оприлюднення законів про внесення змін до Конституції України як конституційних законів, відповідно до юридичних особливостей цього виду законів.

Роль і значення конституційних законів у системі конституційного законодавства великі, оскільки порівняно невеликий обсяг Конституції не дає можливості охопити своєю дією весь спектр суспільних відносин, зокрема відносин у системі принципів конституційного ладу України, які вимагають більш високого рівня регулювання, ніж звичайними законами. Тоді як конституційні закони, як свідчить зарубіжна практика, дають змогу створити «проміжний, перехідний ступінь між Конституцією і рештою законів в реалізації конституційних розпоряджень»⁷⁷⁰.

Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, з метою посилення значення конституційних законів у системі нормативно-правових актів, впорядкування і підвищення якості, стабільності конституційного законодавства і зміцнення режиму конституційної законності, а також визначення правових характеристик конституційного закону, сфери дії конституційних законів, порядку їх підготовки, прийняття і набуття юридичної сили теоретично обґрунтованим та практично необхідним вважаємо прийняття Закону України «Про конституційні закони України».

Потенціал конституційних законів у сучасній Україні не використано, що спричиняє несприятливі наслідки для практики конституційної розбудови держави. Зокрема, як наголошується в юридичній літературі, «проблематичність забезпечення чинною Конституцією України стабільності політичного і правового життя зумовлена тим, що до цього часу не прийнято базових законів, покликаних чітко регламентувати передбачені Основним Законом України норми»⁷⁷¹.

Вважаємо необхідним для створення ефективної системи конституційного законодавства як нормативної основи системи сучасного українського конституціоналізму є введення в законотворчу практику України конституційних законів, як самостійного конституційно і законодавчо закріпленого виду законів, а також виділення органічних і звичайних законів, використовуючи теорію і практику зарубіжних держав, але з урахуванням особливостей українських конституційно-правових реалій.