Розділ 3

Iнституціонально­нормативна система та функціональний механізм сучасного українського конституціоналізму

3.1. Закон в інституціонально­нормативній системі українського конституціоналізму

У сучасних умовах становлення українського конституціоналізму роль закону неухильно зростає. Масив цих найважливіших нормативних актів має стати не тільки правовим оплотом подальших конституційних перетворень, але й мати ідеологічний потенціал, щоб стати основою конституційної правосвідомості. Необхідне формування уявлення про закони як про носії загальнолюдських правових цінностей, що відображають принципи сучасного конституціоналізму. Тому сила та авторитет закону в державі й суспільстві повинні бути непохитні. Теоретичне пізнання, ідентифікація і класифікація законів мають не тільки академічне, а й прикладне, практичне значення.

Незважаючи на те, що проблема визначення і значущості закону досить детально досліджується юридичною наукою, вона залишається актуальною, особливо з позиції галузевого конституційного законодавства в системі сучасного українського конституціоналізму. У сучасній юридичній літературі ретроспективний аспект цієї проблеми, як правило, викладається, починаючи з античних часів, з передісторії феномена закону. Образ закону «має таку ґрунтовну передісторію, — пише К. В. Арановський, — що його можна вважати архетипом європейської культури. Він бере свій початок в античності, а вік, ймовірно, перевищує вік самої філософії. Вже в релігійно-етичних уявленнях греків склався образ позбавленого індивідуальності закону, який стоїть навіть над богами і керує як людьми, так і природою». Далі наводиться цитата за Ю. I. Коз­ліхіним про те, що античним уявленням про право і закон властиве розуміння його «силою, здатною впорядкувати людське спілкування через виключення з нього, наскільки це можливо в принципі, індивідуального свавілля»⁶⁸⁸.

У період раннього християнства була відсутня диференціація права, закону, моралі й релігії. Відхилення від приписаних правил було й релігійним гріхом. Закон як загальнообов’язковий припис мав божественні витоки, був волею Бога, що мала обов’язкову силу: «...хай буде воля Твоя, яко на небесі і на землі» (Євангеліє від Матфея). Закон виражається «в святій благооповіді» як «закон здійснений, закон свободи»⁶⁸⁹. Як наголошується в юридичній літературі, в цей період юстиція полягала в законі, який «покладений не для праведників, а для беззаконних і непокірних, нещасних і грішників»⁶⁹⁰.

На початку державної цивілізації видання законів (виражених у різних формах) входило в одноосібну компетенцію «мудрих правителів» (фараона, царя, імператора та ін.). У цей історичний період був приклад античної демократії (VI ст. до н. е.), коли прийняття законів здійснювалося народним зібранням (еклезія), доступ на яке було відкрито всім повноправним громадянам Афін. Але цей короткочасний досвід стародавніх Афін не отримав свого розвитку і повсюдного поширення. В середні віки значення закону мали всі веління монархів. Цей період характеризується великою кількістю законодавчих персоналій.

У період існування Давньоруської держави (Київської Русі) і в середньовіччя акти князівської нормотворчості називалися «правдами». Стосовно правових витоків давньоруських і середньовічних правд в юридичній літературі виділяють: родові та племінні звичаї; октройовані акти князівської нормотворчості та акти князівського судочинства⁶⁹¹. «Закони» в цей історичний період, на думку дослідників, були тотожні поняттю «звичаї». «Наш первісний літописець згадує не одні тільки «закони батьків», але й «звичаї батьків». Слово «закони» й «звичаї» замінюють у нього одне на інше⁶⁹².

«Закони руські» були зразками юридичних звичаїв, «які застосовувалися в окремих випадках через одностайне переконання дійових осіб в необхідності підкорятися їм»⁶⁹³. У XI—XII століттях у Київській Русі з’являються такі державні органи представницького характеру, як «феодальні з’їзди», які скликалися київським князем. Учасниками таких з’їздів були удільні князі, бояри, представники великих міст і церкви. В аспекті досліджуваної теми цей прообраз українського парламенту є цікавим, оскільки саме ці з’їзди розглядали питання державного устрою, правового регулювання певних суспільних відносин і т. ін. Зокрема, ними схвалювалися «правди», що мали силу законів. Так, Вишгородський з’їзд (1072 р.) дав згоду на доповнення «Правди Ярослава» «Правдою Ярославовичів», а Любецький (1097 р.) — за ініціативи Володимира Мономаха ліквідував принцип сеньйорату і закликав князів охороняти Русь спільно — «за один»⁶⁹⁴.

Однак надалі, через об’єктивні причини, пов’язані з татаро-монгольським нашестям, княжою міжусобною війною, в якій переслідувалися не загальнодержавні, а приватні інтереси тощо, настала довга перерва в розвитку української дер­жавності і, як наслідок, в розвитку власного українського законодавства, з провідним місцем у ньому закону.

У середині XVII ст. (початок «Козацької доби», виходячи з періодизації загальної історії України) приймалися акти, конституційні за своєю природою. Наприклад, Зборівський (1649 р.) і Білоцерківський (1651 р.) договори. Надалі приймалися акти під назвою «статті» або «конституції». Зокрема, статті Переяславські (1659 р.), Батуринські (1663 р.), Глухівські (1669 р.), Конотопські (1673 р.), Коломацькі (1687 р.) та ін., якими регулювалися питання суспільно-політичного устрою України, її відносини з Річчю Посполитою і Росією⁶⁹⁵. Однак така форма, як закон, у цей період часу не використовувалася.

Очевидно, справедливим буде твердження, що аж до початку ХХ ст. поняття закону як найважливішого нормативного акта в українській державно-правовій практиці було відсутнє (наприклад, знаменитий і не менш важливий документ XVIII ст. — «Конституція Пилипа Орлика» — було прийнято у формі договору), на відміну від західної правової доктрини і практики, де у подальшому розвитку демократичних витоків у житті суспільства й держави зростає роль парламенту як законодавчого органу. Так, «Білль про права» 1689 р. встановлював, що парламент повинен скликатися «досить часто» «для покращення, зміцнення і охорони законів». «Силою закону, виданого в належній формі Парламентом», засвідчуються і захищаються від порушення «істинні, одвічні і безсумнівні права і вольності»⁶⁹⁶.

У період з кінця XVIII до середини XIX ст. все міцніше затверджується і зростає роль закону в країнах Західної Європи. Зокрема, у французькій Декларації прав людини і громадянина 1789 р. закон застосовується як ключова дефініція у визначенні прав людини і громадянина. Встановлено, що саме закон визначає межі свободи як «можливості робити все, що не шкодить іншому». «Закон має право забороняти дії, що завдають шкоди суспільству. Все, що не заборонено законом, не повинно зустрічати перешкод до свого здійснення. Нікого не можна примушувати робити те, що не приписане законом». Закон визначається як вираження суверенної волі народу: «Закон є вираженням загальної волі. Всі громадяни мають право особисто або через своїх представників брати участь в складанні законів». Встановлюється принцип рівності всіх перед законом: «Закон повинен бути однаковим для всіх, будь то закон, що захищає чи карає». Закріплена необхідність оприлюднення закону і обов’язковість процедури його застосування: «Ніхто не може бути покараний інакше, як через закон, встановлений і оприлюднений до скоєння злочину і застосований встановленим порядком»⁶⁹⁷.

У цей же історичний період починається науково-філософське дослідження закону, спочатку з соціологічних позицій. Зокрема, Ш.-Л. Монтеск’є, в своїй знаменитій роботі «Про дух законів» (1748 р.), обґрунтовував зв’язок позитивних законів з «законами природи». «Закон, взагалі кажучи, — резюмує просвітитель, — є людський розум, оскільки він управляє всіма народами землі; а політичні і громадянські закони кожного народу повинні бути не більш як окремими випадками застосування цього розуму». При цьому зазначалася обумовленість законів «фізичними властивостями країни», «властивостями народу», «устроєм держави»: «Ці закони повинні перебувати в тісній відповідності з властивостями народу, для якого вони встановлені, тільки в надзвичайно окремих випадках закони одного народу можуть виявитися придатними і для іншого народу... Вони повинні відповідати фізичним властивостям країни, її клімату..., способу життя народів..., мірі свободи, що допускається устроєм держави, релігії населення, його схильностям, багатству, чисельності, торгівлі, нравам і звичаям; нарешті, вони пов’язані між собою і обумовлені обставинами свого виникнення, метою законодавця, порядком речей, на якому вони затверджуються»⁶⁹⁸. По суті, саме під впливом праць Ш.-Л. Монтеск’є (про теорію поділу влади, зокрема), а також на основі теорії народного суверенітету, яку розвивав Ж.-Ж. Руссо (див. підрозділ 1.1. монографії) формувалося поняття закону в умовах демократичного суспільства.

З кінця XIX — початку XX століть активізується вивчення закону з науково-правових позицій. Зокрема, проблему співвідношення «юридичних законів» з «законами в науковому смислі» ініціював до розгляду М. М. Коркунов. На думку вченого, «закони в науковому смислі є загальною формулою, що виражає помічену одноманітність явища. Закон виражає не те, що повинно бути, а те, що є насправді, — не належне, а суще. Закон є лише узагальненим віддзеркаленням дійсності»⁶⁹⁹. На відміну від цих законів, «юридичні закони», які М. М. Коркунов іменував «юридичними нормами», «не виражають того, що є, а вказують лише, що повинно бути; вони можуть порушуватися, вони, разом з тим, є причиною явищ, сукупність яких утворює юридичний побут суспільства». При цьому робиться висновок про те, що через ці відмінності «юридичні норми не можуть підводитися під поняття закону в науковому смислі»⁷⁰⁰. Далі вказувалося на відмінність між цими феноменами за ступенем їх спільності. «Вдивляючись ближче в характер юридичних законів, неважко помітити, — відзначає вчений, — що спільність їх дуже відносна і зовсім не може ототожнюватися з тією спільністю, яку ми приписуємо законам в науковому смислі». Основна відмінність в тому, що «закони в науковому смислі — загальна одноманітність цієї групи явищ, що не допускає винятків», а «спільність юридичних законів, навпаки, вкрай умовна. Він (закон) — загальне правило, але тільки для відносин, що існують у певному суспільстві і в певний проміжок часу, взагалі досить обме­жений»⁷⁰¹.

Досліджуючи закони як джерела позитивного права, М. М. Коркунов визначав «закон в широкому смислі як «будь-яку юридичну норму, що встановлюється органами державної влади»⁷⁰². Потім проводилося жорстке розмежування між законами та указами «через відмінність влади тих, хто їх видає ..., і за змістом». Як визначальна відмінність вказувалося те, що «більш важливі юридичні норми, що стосуються найбільш істотних інтересів громадян, повинні бути встановлені не інакше, як за їх згодою або, принаймні, з відома їх представників. Визначення ж другорядних подробиць може бути надане на односторонній розсуд уряду, більш компетентного в питаннях технічних подробиць»⁷⁰³. Важливим в контексті досліджуваної теми є розкриття М. М. Коркуновим ієрархічної супідлеглості цих «юридичних норм» в «конституційних дер­жавах», де «встановився на практиці такий порядок, що указ не може скасовувати або змінювати закон і, отже, все, чого раз торкнулися законодавчі визначення, входить уже у виняткову компетенцію законодавчої влади..., з усіх питань, що не отримали законодавчого нормування, уряд самостійно встановлює юридичні норми своїми указами»⁷⁰⁴. Справедливість такого висновку, як і самої констатації про докорінну відмінність законів і указів, не підлягає сумніву. У висновку вчений зазначав, що «закони у формальному сенсі суть тільки акти законодавчої установи», а укази, «наскільки вони містять юридичні норми, підходять під поняття закону в матеріальному сенсі» як «будь-якої взагалі юридичної норми, встановленої органом влади»⁷⁰⁵. Таким чином, обґрунтовувалася відмінність між законом у формальному і матеріальному сенсах.

Вважаємо, що така диференціація визначень закону ви­правдана історичним періодом дослідження і відповідними йому конкретними соціальними, державно-правовими умовами. Як справедливо зазначається в юридичній літературі: «Протягом всього XIX ст. у російському державному праві було відсутнє конституційне поняття закону»⁷⁰⁶.

Цей період, названий у літературі «доконституційним періодом», характеризувався «нестабільним процесом законотворчості». Внаслідок того, що при абсолютному ладі єдиним творцем закону був монарх, а не представницький загальнонаціональний орган, на практиці «зникала будь-яка формальна відмінність між законом і указом, незважаючи на всі зусилля державознавців XIX ст. встановити таке»⁷⁰⁷.

Законодавче закріплення і використання формального визначення закону було здійснене в період державних перетворень 1904—1906 рр. у Росії, спрямованих на перетворення абсолютної монархії в конституційну. Цей процес ознаменувався виданням Маніфесту 17 жовтня 1905 р., що проголосив створення законодавчого органу — Державної Думи, яка стала «першим парламентом Росії». Прийняті 23 квітня 1906 р. Основні державні закони заснували двопалатну парламент­ську систему — Державну Думу і Державну Раду. Дума була уповноважена приймати закони, але для набрання ними чинності необхідне було їх затвердження Державною Радою і царем. Державна Рада мала статус верхньої палати Державної Думи з правом вето на рішення останньої.

У першій і другій Думі українську ідею представляла «Українська думська громада» як самостійна фракція. Так, у першій Державній Думі (що діяла з 27 квітня по 8 липня 1906 р.) були 44 депутати з українських губерній Росії, а в другій Думі (що діяла з 20 лютого по 2 червня 1907 р.) — 47 депутатів. У третій і четвертій Державній Думі не було окремого об’єднання депутатів з українських губерній. Українська сторона була представлена більше як 100 депутатами, що відіграли важливу роль у діяльності як третьої, так і четвертої Державної Думи ⁷⁰⁸.

Українські дослідники зазначають «позитивне значення» діяльності Державної Думи і «для становлення українського парламентаризму» — необхідної умови розвитку такої форми нормативних актів, як закони в контексті конституціоналізму. Зокрема наголошується, що «участь в її роботі Україн­ської думської громади і депутатів з українських губерній дала можливість звернути на офіційному державному рівні загальноросійську і навіть міжнародну увагу до української національної ідеї»⁷⁰⁹.

Як було зазначено, цей історичний період ознаменувався прийняттям Основних державних законів 1906 р., що відіграли важливу роль в становленні російської конституційної дер­жавності та конституціоналізму. С. А. Котляревський, аналізуючи юридичні передумови російських Основних законів і обстоюючи тверду позицію «відмінності закону в матеріальному і формальному сенсах» як «логічну необхідність»⁷¹⁰, констатував, що Основні закони «ще більшою мірою, ніж багато європейських конституцій, припускають певний матеріальний вміст закону»⁷¹¹. Але при цьому підкреслювалося і його формальне закріплення: «Формальний критерій останнього (маємо на увазі закон. — А. К.), — пише автор, — дається в ст. 86: «жоден новий закон не може вийти без схвалення Дер­жавної Ради і Державної Думи і набрати чинності без затвердження Государя Iмператора». Але цьому передує ст. 84: «Iмперія Російська управляється на твердих засадах законів, виданих в установленому порядку», і ст. 85: «сила законів однаково обов’язкова для всіх без винятку російських підданих і для іноземців, що перебувають в Російській державі»⁷¹².

У цей історичний період часу Росія намагалася піти шляхом побудови конституційної, правової держави. У зв’язку з цим підвищується роль закону. Зокрема, робляться спроби внести значну кількість відповідних законопроектів на розгляд Державної Думи. Показовим у цьому плані є перший виступ П. А. Столипіна, як голови Кабінету, у II Державній Думі 6 березня 1907 р., в якому йдеться, що «в країні, яка перебуває в періоді розбудови», особливої важливості набуває «не тільки кожен законопроект, а й кожна окрема його риса», оскільки вони можуть «чутливо позначитися на добробуті країни, на характері майбутнього законодавства». Звучить достатньо актуально, зокрема щодо українських сучасних реалій, визначення мети законотворчої діяльності — необхідність «створити ті матеріальні норми, в які повинні втілитися нові правовідносини, що випливають з усіх реформ останнього часу», оскільки «вітчизна наша повинна перетворитися на державу правову»⁷¹³.

Як зазначалося (див. підрозділ 1.1. монографії), в історії становлення України як незалежної держави велике значення мав період 1917—1921 рр. (українські визвольні змагання), в рамках якого було прийнято найважливіші правові документи. Однак закон не мав верховенства в цьому масиві нормативних актів.

У період становлення Української Народної Республіки найважливіші акти приймалися у формах Універсалів (Перший (червень 1917 р.), Другий (липень 1917 р.), Третій (листопад 1917 р.) і Четвертий (січень 1918 р.) Універсали). При цьому було б неправильним твердження про повну відсутність законів у цей час. Діяльність Малої Центральної Ради була плідною, нею приймалися не тільки Універсали, але й закони про адміністративно-територіальний устрій України, громадянство УНР, про герб УНР, про грошову одиницю (про гривню), про військово-революційні суди, про ратифікацію Брестського мирного договору тощо. Але більшість з них не набрали чинності. Крім того, через складну, нестабільну політичну ситуацію в країні, Мала Рада часто підміняла Українську Центральну Раду, тобто затвердження законів, прийнятих у «вузькому колі», практично не застосовувалося, чим, вважаємо, порушувалася цілісність законотворчого процесу. Крім цього, не було нормативно закріплено чітке розмежування між законами і підзаконними нормативними актами.

Останнім документом, прийнятим Малою Центральною Радою, була Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вольності УНР), прий­нята 29 квітня 1918 р.⁷¹⁴ Конституція передбачала як законодавчий орган Всенародні Збори, які «безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу в УНР» (п. 23). Принцип верховенства Конституції і законів не було відображено в Конституції. Законотворча процедура закріплювалася в пунк­тах 38—43, які передбачали, що «всі питання вирішуються простою більшістю присутніх», винятком стали питання про «відділення території, зміни конституції, проголошення війни і віддання під слідство і суд міністрів», які вирішувалися «спеціальною більшістю». Враховуючи, що згідно з п. 58 аналізованої Конституції члени Ради Народних Міністрів «можуть бути віддані під слідство й суд за свою діяльність» «постановою 2/3 Всенародних Зборів», не було чіткого закріплення конкретних форм нормативних актів, які приймалися, що могло нівелювати системність і ієрархічність всього законодавства. Встановлювалося широке коло суб’єктів законодавчої ініціативи. Так, п. 39 закріплював, що законодавчі проекти вносяться на розгляд Всенародних Зборів: «а) президією в порозумінні з Радою Старшин Зборів; б) поодинокими фракціями, зареєстрованими Всенародними Зборами; в) окремими депутатами, числом не менше 30-ти; г) Радою Народних Міністрів УНР; д) органами самоврядування, які об’єднують не менше 100 тисяч виборців; е) безпосередньо виборцями — громадянами Республіки, в числі не менше 100 тисяч...». Незважаючи на те, що Конституція УНР не діяла, її прийняття мало важливе значення для становлення українського конституціоналізму.

Цікавими в аспекті досліджуваного питання є «Закони про тимчасовий державний устрій України», прийняті 29 квітня 1918 р. (гетьманом П. Скоропадським)⁷¹⁵. Спеціальний розділ «Про закони» встановлював, що «Українська держава керується на твердих основах законів, виданих в установленій черзі» (п. 23), закріплювалася обов’язкова сила законів «для всіх українських підданих і чужинців, в Українській Державі перебуваючих» (п. 24). Було передбачено необхідність обов’язкового обнародування законів «для загального освідомлення» (п. 26), зафіксовано принцип про те, що незнання закону не звільняє від відповідальності: «ніхто не може відмовлятись незнанням закону, коли його було обнародувано існуючим порядком» (п. 29). Процедура прийняття законів передбачала їх розробку «в кожному Міністерстві по належності» (п. 30), з подальшим їх розглядом Радою Міністрів, після схвалення якою законопроект передавався на затвердження гетьманові (п. 31). При цьому не закріплювалося поняття закону. Крім того, не встановлювався предмет законів, тобто не наводився перелік питань, які регулюються виключно законами. В результаті, не існувало чіткого розмежування між законами і підзаконними нормативними актами.

Цей же висновок доречний і щодо інших документів цього історичного періоду (1917—1920 рр.), незважаючи на те, що термін «закон» часто використовувався в їх назві. Наприк­лад, в Західно-Українській Народній республіці приймалися: «Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель бувшої Австро-Угорської монархії, ухвалений Українською Національною Радою на засіданні 13 падолиста 1918», «Закон про Виділ Української Національної Ради 4 січня 1919 р.» та ін.⁷¹⁶.

Радянське конституційне законодавство починало формуватися не на засадах принципу верховенства права чи закону, а керуючись концепцією «революційної доцільності», відповідно до якої право й держава розглядалися як знаряддя диктатури пролетаріату.

Термін «закон» був відсутній серед нормативних документів, що приймалися в перші роки радянської влади. У цей період приймалися декрети, постанови, розпорядження, інструкції. Крім того, Конституція УРСР 1919 р. не визначала юридичну силу різних правових актів. Встановлювалося тільки, що «Рада Народних Комісарів має право приймати до свого розгляду питання і справи, які відносяться до законодавства і загального управління країною, але має право вирішувати своєю владою ті або інші питання або справи лише через загальне або спеціальне уповноваження ВЦВК, а коли немає такого уповноваження, постанови С.Н.К. передаються на затвердження ВЦВК» (п. 16)⁷¹⁷.

У Конституції УРСР 1929 р. закріплювалися такі форми й види нормативних актів, як Конституція, «кодекси» і «законодавчі акти, які визначають загальні норми політичного, економічного і культурного життя Української соціалістичної радянської республіки або вносять докорінні зміни до сучасної практики державних органів Республіки» (п. «є» ст. 30). Затвердження цих актів належало до компетенції Всеукраїнського центрального виконавчого комітету. Згідно зі ст. 34 цієї Конституції Президія ВЦВК видає «декрети, постанови і розпорядження»⁷¹⁸.

Статус закону як самостійної форми правового акта, що має стан верховенства в системі радянських нормативних актів, було встановлено в Конституції СРСР 1936 р. Так, згідно з Конституцією, приймати закони мала право виключно Верховна Рада СРСР. У Конституції УРСР 1937 р. закріплювалося, що «закони СРСР обов’язкові на території УРСР» (ст. 16). Єдиним законодавчим органом УРСР проголошувалася Верховна Рада УРСР (ст. 23). Встановлювався загальний порядок прийняття законів УРСР — «простою більшістю голосів» (ст. 24), які «публікуються за підписами голови й секретаря Президії Верховної Ради УРСР» (ст. 25)⁷¹⁹.

Конституція СРСР 1977 р. розширила коло суб’єктів законодавчої діяльності. Згідно зі ст. 108 цієї Конституції Закони СРСР приймалися Верховною Радою СРСР чи всенародним голосуванням (референдумом). Аналогічне коло суб’єктів, тільки республіканського рівня, закріплювалося в Конституції УРСР 1978 р. Зокрема, проголошувалося, що «закони Української РСР приймаються Верховною Радою Української РСР або народним голосуванням (референдумом), який проводиться за рішенням Верховної Ради Української РСР» (ч. 4 ст. 97)⁷²⁰. Як одна з засад суспільного ладу і політики Української РСР закріплювався принцип «соціалістичної законності» і обов’язок «державних і громадських організацій, службових осіб... дотримуватися Конституції СРСР, Конституції Української РСР і радянських законів» (ст. 4)⁷²¹. У цей період значення закону поступово зростає і науково обґрунтовується його роль як «пріоритетної форми радянського права»⁷²².

Активізується теоретичне осмислення юридичної природи цих актів. Так, Ю. О. Тихомиров, розкриваючи теорію закону, визначав його як «нормативний акт, що містить в юридичній формі характеристику закономірностей суспільного розвитку і регулює найважливіші суспільні відносини …, безпосередньо виражає волю народу, прийнятий в установленому порядку найвищим органом державної влади або шляхом референдуму і має вищу юридичну силу»⁷²³. Незважаючи на те, що це визначення ґрунтувалося на конституційних положеннях радянського періоду, воно є теоретично аргументованим і зберігає актуальність для сучасної науки.

Таким чином, історично простежується, що зміцнення ролі й значення закону в системі нормативно-правових актів країни здійснюється паралельно зі зміцненням демократичних витоків в організації її державного і суспільного ладу. I, навпаки, в період складних соціальних потрясінь і перетворень зростає роль не законів як актів парламенту, а актів «перехідного революційного характеру» — декретів, декларацій, універсалів, договорів тощо.

Ця тенденція підтверджується і сучасним розвитком української державності. В перші роки відродження України як незалежної держави було прийнято такі форми нормативних документів, як Акт (1990 р.), Декларація (1991 р.), Договір (1995 р.), декрети уряду (декрети у сфері законодавчої регуляції приймаються, передусім, як тимчасовий захід, наприклад, тимчасове делегування Верховною Радою України Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з 19 грудня 1992 р. по 21 травня 1993 р.).

Зважаючи на значущість регулятивної ролі цих документів, все ж очевидно, що для стабілізації ситуації в країні, для подальших демократичних перетворень важливим є посилення значення закону.

В умовах зміцнення демократії, становлення України як правової, конституційної держави, формування нормативної основи сучасного українського конституціоналізму актуалізується значення наукових досліджень у сфері теорії закону.

У сучасному юридичному розумінні закон є основним, важливішим нормативно-правовим актом у системі законодавства. Проте, в різних країнах закон визначається неоднаково. Причиною цього є наявність різних правових систем. Залежно від того, до якої правової системи належить країна, і формулюється поняття закону. Так, у країнах з англосаксонською системою права закон розуміють у вузькому й широкому смислах. Під законом у широкому смислі розуміють будь-яку норму писаного і неписаного права, що підлягає судовому захисту, а у вузькому його розумінні — акт парламенту. У країнах романо-германської чи континентальної системи права закон переважно розуміється як акт, прийнятий парламентом⁷²⁴.

Виходячи з теоретичних напрацювань, практики зарубіжних держав та положень Конституції України, є обґрунтованим дати таке визначення закону: закон — це нормативно-правовий акт, що приймається органом законодавчої влади чи в ході всенародного голосування (референдуму), на підставі і відповідно до Конституції, регулює найбільш важливі та стійкі суспільні відносини, має вищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів. Ознаками закону України, що визначають його особливу роль у системі конституційного законодавства є наступне.

1) Закон є нормативно-правовим актом, тобто — це офі­цій­ний письмовий документ, що виражає волевиявлення повноважного (представницького) органу публічної влади щодо регулювання певних суспільних відносин через встановлення, зміну чи відміну норм права — загальнообов’язкових правил поведінки, розрахованих на багаторазове застосування.

2) Закон регулює найбільш важливі та стійкі суспільні відносини (Конституція України в статті 92 встановлює комплекс питань, що підлягають регулюванню виключно законами України, а також відповідним законом вносяться зміни до Конституції України, що передбачено в розділі XIII Конституції України).

3) Закони України приймаються єдиним органом законодавчої влади — Верховною Радою України (ст. 75, п. 1, 3 ст. 85 Конституції України) або народом України через всеукраїнський референдум. Таким чином, закон є волевиявленням українського народу — прямого (через референдум) чи непрямого (представницьким органом).

4) Закон має найбільшу юридичну силу в системі нормативно-правових актів, займаючи наступний ієрархічний ступінь після Конституції — Основного Закону держави і суспільства.

5) Закон приймається відповідно до обов’язкової, спеціальної процедури.

6) Закон України набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування (ч. 4 ст. 94 Конституції України), тобто закони починають діяти виключно після їх офіційного опублікування.

Для формування системи конституційного законодавства як нормативної основи системи сучасного українського конституціоналізму велике значення має дослідження проблеми класифікації законів як джерел конституційного права. Не ставлячи собі за мету аналіз класифікацій законів, розроблених юридичною і, зокрема, конституційно-правовою наукою, слід звернути увагу (в аспекті теми дослідження) на їх класифікацію за юридичною силою, в якій виділяють конституційні закони, органічні закони та звичайні закони.

Усі види законів мають спільні риси (родові властивості), що дозволяє об’єднувати їх, відносити до одного виду (форми) нормативно-правових актів — до законів. Одночасно кожен вид законів має свої особливості (видові властивості), які відрізняють їх один від одного.

Конституція України, як було доведено (див. підрозділ 1.2. монографії), є актом установчої влади народу, що визначає її природу (сутність). Водночас, за функціональним призначенням — це Основний Закон держави, що здійснює регулятивний вплив на суспільні відносини. Розкриваючи теорію закону, Ю. О. Тихомиров зазначав, що «як закон, конституція є частиною діючого права, їй притаманні нормативна природа і регулятивність», «будучи основним законом», вона зберігає «всі ознаки закону взагалі»⁷²⁵.

Через специфіку сутності та змісту Конституції, що обумовлені регульованими нею суспільними відносинами, частині її норм притаманний «підвищений ступінь узагальненості» (Ю. П. Єрьоменко), тому особливої актуальності у світлі теорії та практики сучасного конституціоналізму набувають конституційні закони як «своєрідне «обрамлення» конституції і безпосередня сполучна ланка між нею та іншими законами»⁷²⁶.

Конституція України не передбачає можливості прийняття конституційних законів, тому говорити про них можна лише в науково-теоретичному сенсі (також — щодо органічних і звичайних законів). При цьому, як наголошується в юридичній літературі, «конституційні закони в Україні існують де-факто і не ідентифікуються нормативними положеннями чинного законодавства»⁷²⁷.

Хоча у сучасній Україні робилися неодноразові спроби ввести в конституційну матерію цей вид законів. У ряді проектів закону про нормативно-правові акти в Україні пропонувалося запровадити конституційні закони як самостійний різновид нормативно-правових актів. Наприклад, в проекті Закону України «Про нормативні правові акти в Україні» від 29 травня 1995 р. (далі — Проект), підготовленому Комісією Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи⁷²⁸, йшлося про конституційні закони. У ст. 3 цього Проекту, що закріплювала «види нормативних актів», як акти законодавчої влади наведено: «Конституція (Основний Закон України), конституційні закони, кодекси та інші звичайні закони, декларації (варіант — декларації виключити)». Таким чином, передбачалося два види законів України — конституційні та звичайні закони. Під конституційним законом розумівся «об’єднаний з Основним Законом нормативний акт, який приймається у встановленому для Конституції порядку і з визначених нею питань чи яким вносяться зміни і доповнення до Конституції» (ч. 3 ст. 16 Проекту). На відміну від конституційного закону, звичайний закон визначався як «нормативний акт, який приймається на основі Конституції України, містить первинні правові норми з основних питань у певних сферах суспільних відносин, є основою системи права і має вищу юридичну силу щодо підзаконних нормативних актів» (ч. 4 ст. 16 Проекту). У статті 23 указувалося, що «конституційні закони мають вищу юридичну силу щодо інших законів (звичайних)». Наведене визначення конституційного закону викликає критичне ставлення. Незрозумілою є його характеристика як нормативного акта, «об’єднаного з Основним Законом». Така вербальна конструкція дає підстави припускати, що юридично конституційні закони рівнозначні Конституції, але тоді це формулювання буде некоректним щодо Основного Закону, який має найвищу юридичну силу. Подібна характеристика припустима тільки стосовно конституційних законів, які вносять зміни і доповнення до Конституції, в цьому випадку конституційні закони, що набули чинності, дійсно «об’єднані з Основним Законом». Однак автори проекту конституційними іменували не тільки ті закони, які вносять зміни і доповнення до Конституції, але й ті, які приймаються з інших питань, «визначених» Конституцією. Вважаємо, що подібна характеристика конституційного закону, щонайменше, є невдалою. Аналогічний висновок (про невдалість) можна зробити і щодо тези про те, що конституційні закони «приймаються в установленому для Конституції порядку». Так, виходячи з теорії конституції, правових позицій Конституційного Суду України про правову природу Конституції України, Основний Закон держави і суспільства є актом установчої влади народу, що, у свою чергу, детермінує відповідний порядок прийняття Конституції. Тому, очевидно, що прийняття конституційних законів «з питань, визначених» Конституцією, в «установленому для Конституції порядку» є невиправдано ускладненою процедурою, яка перешкоджатиме необхідній динаміці розвитку конституційного законодавства. У цьому випадку доцільна і достатня особлива (ускладнена) парламентська процедура їх прийняття (при можливому їх прийнятті на референдумі).

На відміну від законодавчої практики України, законодавство ряду зарубіжних країн закріплює існування конституційних законів (Iталія, Франція, Австрія, Російська Федерація тощо). При цьому, поняття конституційних законів у цих державах істотно відрізняються. Так, в Iталії конституційні закони видаються з окремих, зазначених в Конституції питань, і мають вищу силу, ніж звичайні закони. У Румунії конституційними законами здійснюється перегляд Конституції (ст. 72 Конституції Румунії).

У Російській Федерації конституційні закони — це такі закони, прийняття яких прямо передбачено Конституцією Російської Федерації, а поправки до неї не мають назви конституційних законів⁷²⁹. «Iдея існування і дії разом з Конституцією і конституційних законів (у Російській Федерації. — А. К.) має за мету зменшити обсяг самої Конституції РФ»⁷³⁰.

Представляє інтерес конституційне законодавство Австрії, в якому важливе місце відводиться численним конституційним законам і звичайним законам, що містять конституційні положення. Статус конституційних законів мають закони, зазначені в окремій статті Конституції (ст. 149 Конституції Австрійської Республіки). У них проголошується особиста свобода, формально-юридична рівність (рівність перед законом і позбавлення спадкових привілеїв), окремі економічні, культурні та політичні права тощо. Оригінальності конституційному законодавству Австрії додають «консти­туційні положення», що містяться в звичайних законах (ст. 44 Конституції Австрійської Республіки)⁷³¹.

Виходячи із законодавчої практики зарубіжних країн, можна провести типологію конституційних законів: закони, що складають у сукупності конституцію; закони, що вносять зміни і доповнення до конституції; закони, що встановлюють порядок набуття чинності конституцією; закони, що приймаються з питань, передбачених конституцією і щодо яких є спеціальні вказівки в конституції; закони, які охоплюють своєю дією, що регулює, ключові інститути народовладдя і правового статусу людини і громадянина.

В. М. Шаповал, характеризуючи конституційні закони як джерела конституційного права, слушно зауважує, що «термін «конституційний закон (акт)» по-різному використовується в юридичній науці. Ще в ХIХ ст. його використовували як синонім термінів «конституція» та «основний закон». Сьогодні конституційними законами зазвичай називають акти, що за предметом регулювання так чи інакше пов’язані з конституцією»⁷³².

Очевидно, що загальна теза теорії конституційних законів, виходячи з вітчизняного і зарубіжного практичного досвіду, — це те, що ці закони покликані регулювати коло найбільш важливих, основоположних суспільних відносин, пов’язаних з устроєм держави і суспільства (основами конституційного ладу країни), прийняття яких, як правило, перед­бачено конституцією держави і здійснюється в особливому порядку.

Найбільш складною і важливою в аспекті досліджуваної теми є проблема співвідношення конституційних і органічних законів. Порівняльний аналіз досвіду зарубіжних країн дає змогу виділити два основні підходи до співвідношення цих законів: перший — коли ці закони розрізняються, перед­усім, за предметом свого регулювання, і другий — коли конституційними називають органічні закони, тобто вони, по суті, ототожнюються. Ці два підходи можна прослідкувати на прикладі окремих країн.

Перший підхід властивий законодавчій практиці Франції. Важливе значення в конституційній історії цієї держави мав Конституційний закон від 3 червня 1958 р., який «можна назвати передустановчим актом» (В. В. Маклаков), оскільки він містив п’ять основних принципів, на яких повинна була будуватися нова Конституція⁷³³. Згідно з Конституцією Франції 1958 р., у Франції приймаються конституційні закони, до яких належить сама Конституція, зокрема, в передпреамбульній частині французької Конституції йдеться про те, що «уряд Республіки відповідно до Конституційного закону від 3 червня 1958 р. запропонував, Французький народ прийняв, Президент Республіки оприлюднює Конституційний закон, зміст якого виходить»⁷³⁴, і далі «виходить» текст Конституції, що починається з її преамбули. Крім того, до конституційних віднесені й закони, що вносять до Конституції зміни (наприк­лад, Конституційний закон № 2000-964 від 2 жовтня 2000 р., яким було переглянуто ст. 6 Конституції, якою встановлено п’ятирічний, замість семирічного, термін повноважень Президента Республіки). Стаття 34 Конституції Франції визначає сфери законодавства, встановлюючи перелік областей, в яких «закон встановлює правила». У цій же статті вказується, що також можуть прийматися «фінансові закони», «закони про фінансування соціального забезпечення», «програмні закони». Крім того, закріплюється, що «положення справжньої статті можуть бути уточнені й доповнені органічними законами». Про органічні закони йдеться і в інших статтях Конституції. Наприклад, ч. 4 ст. 13 встановлює, що «органічні закони визначають інші посади, призначення на які проводяться в Раді міністрів, а також умови, за яких Президент Республіки може уповноважити будь-кого здійснювати права призначення на посаду від його імені»; у ст. 23 йдеться про те, що «органічний закон визначає порядок заміщення осіб (членів Уряду. — А. К.), які мають вищезгаданий мандат (парламентський мандат. — А. К.).»; ст. 25 до органічних відносить закон, що визначає «тривалість повноважень кожної палати (Парламенту. — А. К.), число її членів, їх винагороду, умови їх обрання, режим необираності і недопустимості посад...»; ст. 27 закріплює, що тільки «як виняток органічний закон може допустити передачу голосів (членів Парламенту. — А. К.)»; у ст. 57 йдеться, що органічним законом встановлюються «інші (крім тих, які зазначено в ч. 1 цієї статті. — А. К.) випадки несумісності (функцій члена Конституційної ради з іншими функціями. — А. К.)»; крім того, за ст. 63 органічний закон «визначає порядок організації та діяльності Конституційної ради, процедуру, якої вона дотримується...»; органічними законами, згідно зі ст. 67, визначається «склад Високої палати правосуддя, порядок його діяльності, а також процедура розгляду справ, що застосовується в ньому» тощо.

Аналіз цих та інших статей Конституції Франції дає змогу зробити висновок, що органічними законами у Франції є закони, які, по-перше, приймаються з питань «організації та діяльності публічної влади»⁷³⁵, по-друге, вони видаються у випадках, передбачених Конституцією, по-третє, приймаються вони з використанням спеціальних процедур (ст. 46 Конституції Франції). Так, проекти органічних законів або законодавчі положення можуть розглядатися тільки після закінчення 15-денного терміну з моменту його внесення. Щодо органічних законів застосовується звичайна законодавча процедура. Але якщо не дійшли згоди обидві палати Парламенту, законопроект може бути прийнято Національними зборами в останньому читанні тільки в тому випадку, якщо його схвалить абсолютна більшість членів Зборів. Крім того, органічні закони, що стосуються Сенату, повинні бути прийняті в однаковій редакції обома палатами. Обов’язковим є підтвердження конституційності органічних законів Конституційною радою Франції, тільки після цього вони можуть бути оприлюднені і набрати чинності.

Отже, на прикладі Франції можна зробити висновок, що законодавчо розрізняються органічні й конституційні закони. Подібний підхід поширений і в інших країнах романської системи права (Iспанія, Румунія, Чилі тощо).

Другий підхід до співвідношення цих законів, виходячи з якого конституційні закони ототожнюються з органічними законами, можна простежити на прикладі законодавчого досвіду Росії. Згідно зі ст. 108 Конституції Російської Феде­рації 1993 р. «федеральні конституційні закони приймаються з питань, передбачених Конституцією Російської Федерації»⁷³⁶. Причому закони про поправки до неї не є конституційними.

Системний аналіз положень Конституції Росії⁷³⁷ дає змогу виділити такі спеціальні ознаки російських федеральних конституційних законів: 1) ці закони приймаються виключно з питань, зазначених у Конституції, а саме: ст. 56 пп. 1—2 (обставини й порядок введення надзвичайного стану; обмеження прав і свобод в умовах надзвичайного стану); ст. 65 п. 2 (порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб’єкта); ст. 66 п. 5 (зміна статусу суб’єкта Російської Федерації); ст. 70 п. 1 (опис і порядок офіційного використання державних прапора, герба і гімну Російської Федерації); ст. 84 п. «в» (порядок призначення референдуму); ст. 87 п. 3 (режим воєнного стану); ст. 103 п. «д» (порядок діяльності Уповноваженого з прав людини); ст. 114 п. 2 (порядок діяльності Уряду); ст. 118 п. 3 (встановлення судової системи Російської Федерації); ст. 128 п. 3 (повноваження, порядок утворення і діяльності Конституційного Суду Російської Федерації, Верховного Суду Російської Федерації, Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації та інших федеральних судів); ст. 135 п. 2 (порядок скликання Конституційних Зборів) та ін.; 2) мають більшу юридичну силу, ніж ординарні федеральні закони, але меншу, ніж Конституція і закони про поправки до неї; 3) мають особливу процедуру прийняття — більшістю не менше ніж три чверті голосів від загального числа членів Ради Федерації і не менше двох третин голосів від загального числа депутатів Державної Думи (ст. 108 п. 2); 4) щодо цих законів Президент не наділений правом вето. Таким чином, виходячи з викладеного, конституційні закони повністю ототожнені з органічними. Як справедливо наголошується в юридичній літературі, «федеральні конституційні закони, по суті, є органічними законами, що доповнюють і розвивають Конституцію Російської Федерації і є основоположною за своїм значенням складовою частиною галузі конституційного права»⁷³⁸.

Конституційно-законодавчу практику детерміновано з існуючими концепціями конституційних і органічних законів. Так, французька доктрина конституційних і органічних законів фундаментована ідеями Л. Дюгі, який у викладеній ним теорії закону, розглядаючи закон «як розпорядження наказового характеру», виділяв «органічні закони», до яких відносив «всі ті закони, якими створюються державні органи і визначається їх устрій»⁷³⁹. Важливо те, що далі вчений співвідносить органічні закони з конституційними, зазначаючи, що «під цю категорію законів (органічних законів. — А. К.) підходять і нерухомі конституційні закони, і всі закони про політичну, адміністративну і судову організацію»⁷⁴⁰.

Основна теза російської доктрини конституційних законів періоду закінчення ХIХ ст. простежується в роботах М. М. Коркунова, який конституційними називав закони, що «визначають основні засади державного устрою країни і видаються особливим, ускладненим порядком»⁷⁴¹. Однак у нормотворчій практиці дореволюційного періоду (до 1917 р.) конституційні закони не приймалися.

Не було передбачено такого виду законів, як конституційний закон, і законодавством СРСР і УРСР. Проте теоретична проблема конституційних законів досить широко дискутувалася в науковій літературі того періоду. При цьому, висловлювалися різні думки про поняття і правову природу цього особливого нормативно-правового акта.

Деякі вчені, зокрема Ю. П. Єрьоменко, М. Г. Кириченко, Л. О. Морозова, дотримувалися широкого підходу до визначення конституційних законів. Л. О. Морозова вважала, що «це закони, які безпосередньо примикають до Конституції, мають з нею єдиний предмет регулювання, особ­ливу значущість щодо регламентації основоположних суспільних відносин і внаслідок цього вони займають більш високе, ніж поточні закони, місце в радянській правовій системі»⁷⁴². М. Г. Ки­риченко конституційні закони розглядав як «законодавчі акти, що містять типово конституційні положення». При цьому вчений підкреслював, що конституції «відрізняються граничною лаконічністю» і «тим самим створюється можливість врегулювання деяких інших конституційних питань в окремих конституційних актах». Як такі конституційні акти (конституційні закони) виділялися «особливі закони» про дер­жавні органи, «конституційні закони… про громадянство, про порядок ратифікації та денонсації міжнародних договорів, про порядок відкликання депутатів…», тобто акти, які «докладно регулюють окремі конституційні питання». Аналогічної точки зору дотримувався Ю. П. Єрьоменко, якій розглядав як конституційні закони всі акти, що стосуються осно­воположних питань державного будівництва і прав громадян⁷⁴³. Вужче трактувала конституційні закони Н. О. Михальова, відносячи до них тільки конституцію та акти про її зміну і доповнення⁷⁴⁴. О. О. Миронов і М. О. Шафір конституційними називали закони про порядок запровадження Конституції СРСР 1977 р., закони, що вносили до неї зміни і доповнення, і закони, прямо передбачені Основним Законом⁷⁴⁵. Зокрема О. О. Миронов у своїх наступних працях підкреслював, що «поняття «конституційний закон» ширше за своїм змістом, ніж закон, що вносить доповнення та зміни до Конституції». На його думку, такі закони «теж відносяться до конституційних, проте повністю з ними не ототожнюються, це лише один з їх різновидів». Окрім них, вчений відокремлював «конституційні акти (закони, укази), що регулюють найбільш важливі політичні, конституційні відносини»⁷⁴⁶.

Український вчений Л. П. Юзьков утверджував концепцію конституційних законів, згідно з якою, конституційні закони «регулюють ті ж суспільні відносини, що й Конституція. Але конституційні закони, на відміну від Основного Закону, своїм регламентуючим впливом охоплюють не весь комплекс конституційної «матерії», а лише певні, до того ж найважливіші, її частини (сторони, сфери)», які «прямо чи опосередковано визначаються Конституцією»⁷⁴⁷. При цьому вчений обґрунтовував класифікацію таких законів, виділяючи органічні (тобто закони, які «визначають порядок набрання чинності Конституцією, закони про внесення змін і доповнень до неї»), номінальні («їх перелік і конкретне офіційне найменування перед­бачені конституціями»), ординарні (вони «приймаються на виконання відповідних норм Конституції»)⁷⁴⁸.

Отже, можна констатувати два основних підходи до концептуалізації теорії конституційних законів, які існували за радянських часів: вузький — до конституційних законів відносяться тільки ті закони, що вносять зміни та доповнення до Конституції та визначають порядок набрання нею чинності; широкий — конституційні закони регулюють певні (найважливіші) сфери суспільних відносин (із «конституційної матерії») та є «продовженням Конституції» (Л. П. Юзьков).

У сучасній українській конституційно-правовій думці також немає уніфікованого підходу щодо змісту та юридичних особливостей конституційних, органічних і звичайних законів. Зокрема, В. Ф. Погорілко і В. Л. Федоренко зазначають, що в сучасній вітчизняній науці конституційного права існує два аналогічних вказаним вище підходи щодо конституційних законів⁷⁴⁹. На думку О. Ф. Фрицького, «конституційні закони — це такі закони, які вносять зміни і доповнення до Конституції, приймаються в особливому порядку і мають таку ж юридичну силу, що й сама Конституція»⁷⁵⁰. У цьому визначенні розкриваються основні особливості (юридичні властивості) конституційних законів.

Г. I. Дутка дотримується точки зору, згідно з якою «…конституційний закон — це фактично закон, який вносить зміни до Конституції»⁷⁵¹. На думку цього автора, від конституційних слід відмежовувати органічні закони, які «органічно розвивають засадничні положення Конституції і на які містяться вказівки в її тексті»⁷⁵². Такий вузький підхід до визначення конституційних законів і розширення сфери регулювання органічних законів не сприятиме структурованості та ієрархічності конституційного законодавства в системі сучасного конституціоналізму, оскільки юридична сила конституційних законів, апріорі, вища за юридичну силу органічних законів. Тоді як закони, що «розвивають» положення конституції, повинні мати вищу юридичну силу після Основного Закону, тобто повинні бути конституційними, а не органічними законами.

Тому більш прийнятним у контексті сучасного конституціоналізму є широкий підхід до визначення конституційних законів. Наприклад, Н. М. Пархоменко, виділяючи конституційні закони як самостійний вид законів (разом з Конституцією і звичайними законами), вважає, що «конституційні закони вносять зміни й доповнення до Конституції та приймаються з питань, що передбачені й органічно пов’язані з Конституцією»⁷⁵³. В. Ф. Мелащенко під конституційними законами розуміє «особливі нормативно-правові акти в системі українського законодавства, які за своїм політико-правовим змістом, предметом правового регулювання і юридичною силою займають після Конституції особливе місце, органічно розвивають, продовжують її»⁷⁵⁴. Проте в контексті сучасного українського конституціоналізму важливим є недопущення можливого ототожнення конституційних і органічних законів.

Виходячи з цієї позиції, вважаємо спірним виділення I. М. Овчаренком таких видів конституційних законів, як «закони, які вносять зміни та доповнення до Основного Закону (реформувальні); закони, які названі в Конституції України і які органічно розвивають та конкретизують її суттєві положення (названі або органічні)»⁷⁵⁵. Вважаємо, що немає ні теоретичних, ні практичних підстав подібного «змішування» конституційних і органічних законів, які в контексті конституціоналізму істотно відрізняються як за їх юридичною силою, так і щодо предмета регулювання, порядку прийняття і набрання юридичної чинності.

Розмежування конституційних і органічних законів є об’єктивно необхідним з метою формування системи конституційного законодавства як нормативної основи системи сучасного конституціоналізму. Система конституційного законодавства відрізняється структурованістю відповідно до суворої ієрархії її джерел. Для забезпечення цієї властивості системи необхідна видова ієрархія законів (конституційних, органічних, звичайних), що різняться, передусім, своєю юридичною силою і предметом правового регулювання. Iнакше відбуватиметься розмивання меж законів, які є «продовженням» Конституції, тобто конституційних законів і законів, які органічно розвивають її положення, тобто органічних законів. Це неминуче негативно відбиватиметься на стані конституційної законності (конституційності) і конституційного правопорядку.

Таким чином, з метою формування інституціонально-нормативної системи вітчизняного конституціоналізму, а також, враховуючи викладену теорію законів, концепції видів законів, законодавчу практику зарубіжних держав, вітчизняну законопроектну практику, вважаємо можливим зробити висновок про те, що, по-перше, слід чітко відмежовувати конституційні та органічні закони, по-друге, органічні та конституційні закони мають певні спільні властивості (схо­жість).

Схожість між органічними та конституційними законами виявляється в наступному: вони мають вищу юридичну силу порівняно зі звичайними законами і більшу стабільність; на них є посилання в самій конституції (так звані «іменні закони»); вони регулюють найбільш важливі суспільні відносини, пов’язані з визначенням конституційного ладу держави і суспільства.

Відмінності між конституційними та органічними законами полягають в тому, що: конституційні закони мають вищу юридичну силу, перебуваючи в ієрархічній системі законодавчих актів безпосередньо після Конституції України, будучи її «супутником», перед органічними законами; конституційні закони приймаються в особливому, ускладненому порядку (на відміну від органічних законів, які повинні прий­матися відповідно до звичайної законодавчої процедури); відрізняються колом питань, які вони регулюють, однак у межах єдиної сфери регулювання.

У рамках моделі сучасного українського конституціоналізму, що формується, з метою створення єдиної, ефективної системи конституційного законодавства як нормативної основи сучасного українського конституціоналізму, вважаємо теоретично обґрунтованим і практично необхідним визначити чіткий, вичерпний, тобто такий, що не підлягає розширювальному тлумаченню, перелік питань, щодо яких мають прийматися конституційні закони в Україні.

По-перше, конституційними законами вносяться зміни до Конституції України. По-друге, конституційними законами регламентуються принципи конституційного ладу України.

Органічні ж закони повинні прийматися з усіх інших питань, пов’язаних з конституційним устроєм держави і су­спільства (конституційного ладу держави і суспільства). Зокрема, Конституція України містить посилання на необхідність прийняття спеціальних законів, які, виходячи із запропонованої конструкції, доцільно віднести до органічних законів, а саме: ст. 4 — про громадянство України; ст. 10 — про мови в Україні; ст. 17 — закони про військові формування і правоохоронні органи держави; ст. 26 — про іноземців, осіб без громадянства, про надання притулку; ст. 42 — про підприємницьку діяльність; статті 43—45 — про захист трудових прав людини та громадянина; ст. 46 — про соціальний захист громадян; ст. 57 — про закони; ст. 65 — про військову службу; ст. 67 — про доходи громадян; статті 76, 78 — про статус народних депутатів України; ст. 89 — про організацію і діяльність комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій; ст. 100 — про правовий статус Ради Національного банку України; ст. 107 — про Раду національної безпеки і оборони України; ст. 118 — про особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві і Севастополі; ст. 120 — про місцеві органи виконавчої влади; ст. 123 — про організацію і порядок діяльності органів прокуратури; статті 126—128 — про статус суддів; ст. 133 — про спеціальний статус міст Києва і Севастополя і спеціальний статус інших міст; статті 136, 138 — про Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим; ст. 139 — про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим; ст. 140 — про особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві і Сева­стополі; ст. 141 — про статус голів, депутатів і виконавчих органів місцевих рад.

Таким чином, органічні закони повинні прийматися за прямим приписом Конституції України (тобто на підставі її відсильних норм). Але з урахуванням того, що при їх прийнятті Конституція України не передбачає особливої процедури, на нашу думку, немає настійної необхідності в їх спеціаль­ному позначенні безпосередньо в Основному Законі. Цей вид законів може бути закріплено в спеціальному законі, що регулює правові відносини, пов’язані з розробленням та прийняттям нормативно-правових актів. Крім того, про них слід зазначати в науково-теоретичному аспекті, а також враховувати їх пріоритетність при формуванні системи українського законодавства і в правозастосовній практиці, як законів, що мають вищу юридичну силу щодо звичайних законів. Конституційні закони, на відміну від органічних законів, повинні бути конституційно оформлено, тобто умови і порядок їх прийняття має бути закріплено в Конституції України. У зв’язку з цим обґрунтованим, на нашу думку, є внесення відповідних змін до Конституції України.

Резюмуючи викладене, вважаємо, що під конституційними законами, що входять у систему конституційного законодавства, нормативної основи системи сучасного українського конституціоналізму, доцільно розуміти закони, що вносять зміни до Конституції України, а також закони, що регулюють найважливіші суспільні відносини, які складаються в процесі здійснення державної і публічно-самоврядної влади та її відносини з народом, громадянським суспільством, населенням країни, людиною.

Ґрунтуючись на наведених теоретичних положеннях і конституційно-законодавчій практиці зарубіжних держав, необхідно визначити правову природу конституційних законів, введення яких доцільне в Україні, розкривши їх особливі ознаки (юридичні властивості).

Передусім, важливо чітко сформулювати і законодавчо закріпити перелік питань, що підлягають винятковому регулюванню конституційними законами, адже від цього значною мірою залежить єдність, впорядкованість і ефективність усієї системи конституційного законодавства.

Вирішуючи питання про предмет (об’єкт) безпосередньої регулятивної дії конституційних законів, слід спиратися на вже класичні характеристики його як акта, що ближче за все стоїть до Основного Закону держави, продовження Конституції тощо, що детермінує і його особливу (вищу) юридичну силу щодо інших законодавчих актів. Вітчизняні й зарубіжні юристи-теоретики і практики виходять, як правило, з мовчазної згоди в тому, що конституційні закони повинні регулювати «найбільш важливі», «значущі», «основоположні», «фун­даментальні» суспільні відносини. З цим важко не погодитися. Безумовно, закони — «супутники» Конституції (М. Г. Ки­риченко), як і вона сама, мають регулювати ті відносини, які є фундаментом, на якому повинна зводитися будова всіх інших соціальних зв’язків у суспільстві й державі. Цю обставину треба в імперативному порядку враховувати при визначенні кола питань (відносин), які слід віднести до предмета виняткового регулювання конституційними законами. Крім того, визначати перелік цих питань треба з максимально можливою конкретизацією. Зокрема, шляхом їх вичерпного переліку в чинній Конституції України й у відповідному законі. Можливо, такий підхід може здатися не досить гнучким, бо, як наголошується в літературі, «дуже важко, щоб не сказати «неможливо», передбачити всі випадки життя (питання, відносини тощо), які можна і потрібно було б передбачити і відобразити тільки в законі»⁷⁵⁶. Але через те, що конституційні закони нерозривно пов’язані з конституцією, відома умовність і невизначеність предмета їх регулятивної дії теоретично і практично може призвести до недозволенно розширювального його тлумачення, що ускладнить динаміку розвитку конституційного законодавства, девальвує конституційні цінності та принципи.

Формування моделі українського конституціоналізму повинно спиратися на послідовну, структуровану систему конституційного законодавства, що відрізняється оптимальним поєднанням стабільності й гнучкості, що можливо лише при чіткому визначенні предмета регулювання з боку найважливішого нормативного акта в цій системі після Конституції — конституційного закону. Iз зазначеного випливає необхідність виділення з усього масиву суспільних відносин вичерпного, закритого переліку питань (відносин), що підлягають регулюванню виключно конституційними законами.

Конституційне законодавство як нормативна основа сучасного українського конституціоналізму покликане, передусім, закріплювати засади конституційного ладу України, без чого неможливе формування громадянського суспільства, побудова конституційної, демократичної, правової держави та досягнення соціально значущої мети конституціоналізму.

Конституція України закріплює принципи конституційного ладу, але розкривати і конкретизувати (розвивати) їх, шляхом регулювання відповідних суспільних відносин, мають саме конституційні закони. Ґрунтуючись на теоретичних положеннях конституційно-правової науки щодо конституційного ладу та досягненнях конституційної практики, до принципів (основ) конституційного ладу України варто відносити: принцип народовладдя (демократизму); принцип суверенності і незалежності української держави; унітаризму; республіканської форми правління; поділу державної влади; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; ви­знання і гарантування місцевого самоврядування; конституційної законності, основаної на принципі верховенства права; політичної, ідеологічної та економічної різноманітності.

Отже, до питань, щодо яких повинні прийматися конституційні закони, введення яких у законодавчу практику України є доцільним, слід віднести такі:

1) про референдуми (розкриваючи принцип народовладдя (демократизму);

2) про вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (розкриваючи принцип народовладдя (демократизму);

3) про організацію і діяльність верховних органів державної влади — законодавчої (Верховної Ради України), виконавчої (Кабінету Міністрів України) і судової (про принципи судоустрою), а також про Президента України (розкриваючи принцип поділу влади, принцип республіканської форми правління);

4) про організацію і діяльність Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції (розкриваючи принципи поділу влади та конституційної законності);

5) про територіальний устрій (розкриваючи принцип унітаризму);

6) про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим (розкриваючи принципи унітаризму та поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади);

7) про місцеве самоврядування (принцип визнання і гарантування місцевого самоврядування);

8) про конституційну відповідальність (розкриваючи прин­цип конституційної законності);

9) про політичні партії в Україні (розкриваючи принцип політичного та ідеологічного плюралізму);

10) про власність (розкриваючи принцип економічної різноманітності);

11) про порядок використання і захисту державних символів (розкриваючи принцип суверенності й незалежності).

Виходячи з теорії установчої влади і обґрунтованих нею особливостей Основного Закону, ґрунтуючись на правовій позиції Конституційного Суду України про юридичну природу Конституції⁷⁵⁷, а також враховуючи положення Конституції України про порядок внесення до неї змін (розділ ХIII), вважаємо обґрунтованим віднести до предмета регулювання конституційними законами питання про внесення змін до Конституції України.

Таким чином, на підставі предмета правового регулювання можна виділити два види конституційних законів: 1) конституційні закони про внесення змін до Конституції України; 2) інші конституційні закони, що регулюють питання, перелік яких має бути закріплено в Конституції України і спеціальному законі.

Конституційні закони мають особливу в порівнянні з іншими (органічними і звичайними) законами юридичну силу. Ця характеристика конституційних законів у юридичній літературі є традиційною, підтверджується законодавчою практикою зарубіжних держав. Серед аргументів на користь цієї характеристики конституційних законів виділено важливість і особливе значення суспільних відносин, що регулюються ними, які, по суті, є нормативним базисом функціонування державних і політико-правових інститутів. Регулюючи фундаментальні суспільні відносини, конституційні закони є основою системи конституційного законодавства. Решта всіх нормативно-правових актів, що входять в систему конституційного законодавства, «підпорядковані» конституційним законам, тобто видаються відповідно до них і не повинні їм суперечити. Конституційні закони мають пріоритет перед будь-яким нормативно-правовим актом.

Отже, особлива юридична сила цих законів не викликає сумнівів. Проте, невизначеним залишається вербальне її позначення, виникає термінологічна проблема. У літературі, як правило, для позначення юридичної сили цих законів використовується порівняльний прийом, вищий і найвищий ступені порівняння (в порівнянні з конституцією та іншими законами): «мають вищу юридичну силу в порівнянні з загальними законами», «мають вищу юридичну силу в порівнянні... з іншими нормативно-правовими актами», «займають вище місце, слідуючи відразу ж за Конституцією» тощо⁷⁵⁸.

Для позначення юридичної сили різних видів законів доцільно використовувати вербальні конструкції, що лінгвістично виражають їх ієрархічну супідлеглість між собою.

Зокрема, виходячи з того, що юридична сила всіх нормативно-правових актів — це їх властивість, яка визначає співвідношення цих актів між собою, а також зумовлює порядок їх прийняття, зміни і доповнення, то доцільно для позначення юридичної сили конституційних законів використовувати вербальну конструкцію — вища юридична сила (на відміну від найвищої юридичної сили Конституції України), що означає провідне місце конституційних законів у системі нормативно-правових актів України, розміщення їх в ієрархії нормативно-правових актів безпосередньо за Конституцією України, а також те, що інші закони і підзаконні нормативно-правові акти не мають суперечити конституційним законам.

Для позначення юридичної сили органічних законів доцільно використовувати вербальну конструкцію «підвищена юридична сила», що означає їх розташування в ієрархії нормативно-правових актів за конституційними законами, а також те, що звичайні закони і всі підзаконні нормативно-правові акти повинні відповідати і не суперечити їм.

До звичайних законів, які приймаються на підставі Конституції, конституційних і органічних законів, доцільно застосовувати характеристику — «мають високу юридичну силу», що означає їх розташування в ієрархії нормативно-правових актів після органічних законів, а також їх провідне місце щодо всіх підзаконних нормативно-правових актів.

Таким чином, виходячи з теорії законів, теорії сучасного конституціоналізму, з метою формування оптимальної нормативної основи системи українського конституціоналізму, доцільно методологічно і теоретично обґрунтованим запропонувати таку класифікацію законів (при цьому термін закон використовується як узагальнююче родове поняття): конституційні закони, що мають вищу юридичну силу; органічні закони мають підвищену юридичну силу щодо звичайних законів; звичайні закони, які приймаються на основі Конституції, конституційних і органічних законів та мають високу юридичну силу.

Роль і значення конституційних законів детермінують необхідність закріплення і неухильного дотримання більш склад­ної, ніж для звичайних законів, процедури розробки і прийняття законопроектів. Зокрема, створення конституційного закону як «продовження» основного закону повинно ґрунтуватися на підтримці не простої, а кваліфікованої більшості від складу парламенту держави. Вважаємо, що в цьому випадку обґрунтованим є використання традиційного підходу до процедури прийняття цих законів, згідно з якою вони затверджуються двома третинами від конституційного складу парламенту, з виключенням права вето Президента.

Крім того, з метою формування ефективної системи конституційного законодавства, а також з метою затвердження конституційної законності, яка, у свою чергу, є принципом сучасного українського конституціоналізму, доцільно введення обов’язкового попереднього конституційного контролю щодо відповідності Конституції конституційних законів, що приймаються. Зокрема, передбачивши, що проект конституційного закону розглядається Верховною Радою України тільки за наявності висновку Конституційного Суду України про відповідність його Конституції України.

Процес ухвалення і набуття чинності конституційних законів України повинен бути законодавчо врегульований. За своїм змістом цей процес є системою обов’язкових, формально визначених, взаємопов’язаних і взаємообумовлених, суворо послідовних процесуальних дій уповноважених суб’єктів для досягнення матеріально зумовленого правового результату.

Для розробки процесу прийняття конституційних законів слід використовувати уніфіковану процедуру розгляду і затвердження законопроектів в Україні на підставі положень Конституції України, з урахуванням зазначених вище особливостей прийняття конституційних законів України.

На основі викладеного, на нашу думку, теоретично та практично обґрунтованою є така модель процесу прийняття конституційних законів (введення яких в законодавчу практику України пропонується), що складається з наступних стадій (етапів):

1. Iніціювання прийняття конституційного закону України. Законодавча ініціатива, як стадія процесу прийняття конституційного закону, спрямована на приведення в дію парламентського механізму створення нормативно-правових актів. Згідно зі ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи мають Президент України, народні депутати України і Кабінет Міністрів України. Право законодавчої ініціативи здійснюється через внесення до Верховної Ради України проекту конституційного закону, пропозицій до законопроекту, поправок до законопроекту. З урахуванням особливої правової природи конституційних законів до законодавчої ініціативи щодо таких законів повинні пред’являтися такі вимоги:

1) наявність тексту проекту конституційного закону, оформленого відповідно до вимог закону та інших прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;

2) наявність супровідних документів до законопроекту, до яких належать:

— проект постанови, що пропонується Верховній Раді України для прийняття за результатами розгляду законопроекту;

— список авторів законопроекту з пропозицією кандидатури доповідача на пленарному засіданні;

— пояснювальна записка до законопроекту, яка повинна містити обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, мети, завдань, основних його положень і місця в системі законодавства, а також обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття та іншу необхідну інформацію;

— фінансово-економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) і пропозиції щодо покриття цих витрат (у випадку, якщо реалізація вимог законопроекту потребуватиме фінансових витрат);

— перелік нормативно-правових актів, які у разі прийняття конституційного закону підлягають визнанню як такі, що втратили силу чи підлягають зміні, доповненню, а також перелік нормативно-правових актів, які необхідно прийняти для створення ефективного механізму його реалізації і збереження єдності і цілісності системи конституційного законодавства;

— до законопроекту про внесення змін до чинних конституційних законів повинна додаватися порівняльна таблиця, що містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців і т. ін.) чинного закону і нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

2. Прийняття проекту конституційного закону України до розгляду Верховною Радою України, шляхом реєстрації в апа­раті Верховної Ради України. Після визнання законодавчої ініціативи такою, що відбулася, внесений до Верховної Ради проект приймається до розгляду, тобто по суті — це попередній розгляд законопроекту перед його безпосереднім розглядом на пленарному засіданні Парламенту. Законопроект направляється в комітети Верховної Ради України. В ході попереднього розгляду законопроекту проводиться його всебічне дослідження з метою перевірки його відповідності Конституції України, встановлення його місця в системі чинного конституційного законодавства, аналізу суспільних відносин, що регулюються ним, і прогнозування ефективності такого регулювання. На цій стадії обов’язковим є проведення його наукової експертизи.

Закінчується цей етап направленням законопроекту до Конституційного Суду України для його конституційно-правової експертизи.

3. Ревізія проекту конституційного закону Конституційним Судом України на предмет його відповідності Конституції України і прийняття відповідного рішення (висновку) Конституційним Судом України.

Цей етап має регламентуватися Законом України «Про Конституційний Суд України», а також Регламентом Верховної Ради України. З цією метою вважаємо за необхідне внес­ти відповідні зміни до Регламенту Верховної Ради України⁷⁵⁹ і до Закону України «Про Конституційний Суд України» (див. підрозділ 3.3. монографії).

4. Розгляд конституційного закону України у Верховній Раді України. Проект конституційного закону розглядається, як правило, за процедурою трьох читань.

На цьому етапі законопроекти піддаються всебічному вив­ченню, аналізу, до них вносяться зміни і доповнення.

5. Голосування і прийняття підсумкового рішення за проектом конституційного закону. Конституційний закон вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше двох третин від конституційного складу Верховної Ради України.

6. Підписання та офіційне оприлюднення Президентом України конституційного закону України. Текст конституційного закону, прийнятий Верховною Радою України, підписується Головою Верховної Ради України і невідкладно направляється на підпис Президентові України.

Президент України в строк не пізніше п’ятнадцяти днів після отримання конституційного закону має підписати його і здійснити офіційне оприлюднення.

Конституція України закріплює порядок внесення змін до її тексту, який визначає особливості можливої процедури прийняття конституційних законів про внесення змін до Конституції України, згідно з положеннями статей 154—159 Основного Закону держави.

Запропонована ускладнена процедура прийняття конституційних законів має на меті забезпечити їх стабільність і стійкість, що сприяє ефективності і дієвості системи конституційного законодавства.

Цей висновок підтверджується дослідженнями конституційно-правової практики. У системі чинного конституційного законодавства України можна виділити сукупність законів, які за предметом свого регулювання відносяться до конституційних законів. Такими є Закон України від 8 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Конституції України»⁷⁶⁰ (далі — Закон України «Про внесення змін до Конституції України»), Закон України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»⁷⁶¹ (далі — Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»); Закон України від 25 березня 2004 р. «Про вибори народних депутатів України»⁷⁶² (далі — Закон України «Про вибори народних депутатів України»); Закон України від 5 березня 1999 р. «Про вибори Президента України»⁷⁶³ (далі — Закон України «Про вибори Президента України»); Закон України від 6 квітня 2004 р. «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»⁷⁶⁴ (далі — Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»); Закон України «Про Кабінет Міністрів України»; Закон України «Про судоустрій України»; Закон України «Про Конституційний Суд України»; Закон України «Про політичні партії в Україні»; Закон України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»⁷⁶⁵ (далі — Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Ці закони здебільшого приймалися в порядку загальної парламентської законотворчої процедури, що істотно вплинуло на їх стабільність. Зокрема, до більшості зазначених законів було внесено зміни і доповнення, їх положення були предметом неодноразових конституційних ревізій з боку Конституційного Суду України, тоді як попередній конституційний контроль (в процесі їх прийняття) допоміг би усунути недоліки. Цей висновок можна проілюструвати таблицею.

Таблиця 3.1