§ 2. Институт образования в демократическом правовом государстве

Образование является основой духовного, культурного, социального, профессионального и экономического развития личности, общества и государства. Значение образования в полной мере осознано всем мировым сообществом. Образовательно-профессиональный потенциал общества и его носители (человеческие ресурсы) являются важнейшим источником благосостояния любой нации*(28). При этом в современных формах производства и обслуживания капиталу и природным факторам все в большей степени отводится пассивная роль, и только человеческий капитал (накопленные населением знания и умения, используемые для нахождения эффективных решений в различных областях деятельности) не имеет ограничений. Высокая доля природной составляющей в национальном богатстве России во многом связана с ее ресурсами, но интенсивная их эксплуатация (особенно, невоспроизводимой части) делает стратегически важной задачу развития человеческого фактора, человеческого капитала*(29).

Согласно ст. 43 Конституции РФ, каждый имеет право на образование. Под понятием "каждый" подразумевается любой человек, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. В современном мире право на образование рассматривается как одно из фундаментальных естественных основных прав человека*(30).

Под образованием подразумевается процесс развития и саморазвития личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества, воплощенным в знаниях, умениях, творческой деятельности и эмоционально-ценностном отношении к миру; необходимое условие сохранения и развития материальной и духовной культуры*(31). Согласно преамбуле Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", образование представляет собой целенаправленный процесс обучения и воспитания. Обучение - процесс передачи и усвоения знаний, умений, навыков деятельности, основное средство подготовки человека к жизни и труду. Воспитание - создание условий для развития и саморазвития человека, освоения им социального опыта, культуры, ценностей и норм общества. В воспитании взаимодействуют личность, семья, социальные институты*(32).

Всеобщая Декларация прав человека (ст. 26) закрепила обязательность, общедоступность, бесплатность начального образования, обозначив цель образования в мировом масштабе: "Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами, расовыми и религиозными группами"*(33). Однако Всеобщая декларация прав человека, являясь документом высокого нравственного гуманистического значения, лишь закрепила основные приоритеты, принципы, цели и задачи в области прав человека, к реализации которых должны стремиться все государства-участники Декларации. Декларативный (т.е. провозглашающий) принцип права на образование был закреплен как обязательный, для членов-государств ООН, ратифицировавших Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также утверждает право каждого человека на образование: обязательность и бесплатность для всех начального образования; открытость и доступность среднего образования в его различных формах (включая профессионально-техническое образование), высшего образования (на основе способностей каждого) с постепенным введением его получения на бесплатной основе. В Пакте были детализированы цели образования, которое "должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам... образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества...", а также способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между нациями и религиями, содействовать ООН по поддержанию мира.

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод гласит, что "никому не может быть отказано в праве на образование". Данной формулировкой подтверждается право каждого человека на образование, налагается запрет на какую бы то ни было дискриминацию в праве на образование, однако Конвенция не конкретизирует уровень получения образования.

Конвенция о правах ребенка закрепила: общедоступность образования, бесплатность и обязательность начального образования; право ребенка на доступность информации и материалов в области образования, возложив на государства-участники обязанности:

- обеспечивать доступность среднего образования, как общего, так и профессионального на бесплатной основе;

- обеспечивать доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого;

- принимать меры для регулярного посещения детьми школ, а также по снижению числа детей покидающих школы.

Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. При этом необходимы широкая поддержка со стороны общественности проводимой образовательной политики, восстановление ответственности и активной роли государства в этой сфере, глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования.

Образование в России осуществляется в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 11-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. N 393, иными законодательными актами, а также прокомментированными выше нормами международного права.

Особо следует отметить важность и перспективность запущенного с 1 января 2006 г. приоритетного национального проекта "Образование", первоочередная задача которого - дать отечественной системе образования стимул к движению вперед.

Для реализации данной задачи в проекте предусмотрено два взаимодополняющих подхода. Во-первых, предстоит выявить возможные "точки роста". Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей*(34), выплачивать гранты талантливым молодым ученым*(35), то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, - это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики, чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех.

Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием - вот способы сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.

Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы.

Основными направлениями национального проекта "Образование" являются:

- стимулирование образовательных учреждений (вузов и школ), активно внедряющих инновационные образовательные программы*(36);

- информатизация образования;

- поддержка инициативной и талантливой молодежи*(37);

- организация начального профессионального образования для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту;

- формирование сети национальных университетов*(38) и бизнес-школ*(39);

- дополнительное вознаграждение за классное руководство*(40);

- поощрение лучших учителей*(41);

- поставка школьных автобусов в сельские территории;

- оснащение школ дотационных регионов учебным оборудованием.

Итак, рассмотрим, какие существуют образовательные стандарты и учреждения.

Образовательные программы подразделяются на два вида:

- общеобразовательные (основные и дополнительные), к которым относятся программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

- профессиональные (основные и дополнительные), к которым относятся программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования.

Образовательные программы реализуются образовательными учреждениями, которые по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных объединений).

К образовательным учреждениям относятся:

- дошкольные общеобразовательные;

- профессионального образования;

- дополнительного образования взрослых;

- специального образования;

- для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- дополнительного образования детей и др.

Согласно п. 1 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. N 393, роль образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству и рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.

Концепция развивает основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе РФ "Об образовании", Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 г., а также Федеральной программе развития образования на 2000-2005 гг.

Система российского образования представляет собой совокупность:

- образовательных программ и государственных образовательных стандартов*(42);

- реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм;

- органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

В России устанавливаются следующие дровни образования (образовательные цензы):

а) основное общее образование;

б) среднее (полное) общее образование;

в) начальное профессиональное образование;

г) среднее профессиональное образование;

д) высшее профессиональное образование;

е) послевузовское профессиональное образование.

Принципы государственной политики Российской Федерации в области образования определены ст. 2 Закона РФ "Об образовании". К таким принципам относятся:

- гуманистический характер образования;

- приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности;

- воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

- единство федерального культурного и образовательного пространства;

- защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

- общедоступность образования;

- адаптивность системы образования к уровням развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

- светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

- свобода и плюрализм в образовании;

- демократический, государственно-общественный характер управления образованием;

- автономность образовательных учреждений.

Право на образование в России, исходя из видов образовательных программ и типов образовательных учреждений, может рассматриваться как ряд прав, включающих в себя права:

- дошкольное образование;

- начальное общее образование;

- основное общее образование;

- среднее (полное) общее образование;

- профессиональную подготовку;

- начальное профессиональное образование;

- среднее профессиональное образование;

- высшее профессиональное образование;

- послевузовское профессиональное образование;

- дополнительное образование.

Федеральный закон "Об образовании" подтверждает основные конституционные права и свободы обучающихся, реализующиеся в сфере образования, на:

- уважение человеческого достоинства;

- свободу совести;

- свободу информации;

- свободное выражение собственных мнений и убеждений;

- свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом;

- получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов;

- охрану здоровья.

Ряд прав обучающихся, отражающих конституционное право на объединение, свободу труда, в Законе "Об образовании" раскрываются через введение запретительных норм. Не допускается принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, а также принудительное привлечение к деятельности этих организаций и участию в агитационных кампаниях и политических акциях. Запрещается привлекать обучающихся, воспитанников гражданских образовательных учреждений без их согласия и их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой.

Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" закрепляется ряд мер и гарантий по защите прав ребенка в области образования и воспитания:

- учащиеся старше восьми лет могут создавать общественные объединения (кроме объединений, создаваемых политическими партиями и религиозными организациями) и администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать их созданию;

- учащиеся образовательных учреждений, за исключением дошкольных учреждений и учреждений начального общего образования, имеют право самостоятельно или через своих выборных представителей ходатайствовать перед администрацией о проведении с участием выборных представителей учащихся дисциплинарного расследования деятельности работников образовательных учреждений, нарушающих и ущемляющих права ребенка;

- в случае несогласия учащихся с решением администрации образовательного учреждения, они вправе через своих выборных представителей обратиться за содействием и помощью в уполномоченные государственные органы;

- во внеучебное время учащиеся могут проводить собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Условия проведения таких митингов и собраний устанавливаются Уставом образовательного учреждения, и администрация не может препятствовать их проведению, если они соответствуют установленным правилам, отвечают требованиям соблюдения общественного порядка, не препятствуют образовательному и воспитательному процессам;

- учащиеся и их родители (законные представители) имеют право на информацию, касающуюся их прав и законных интересов, в целях реализации этого права в образовательном учреждении в местах доступных для детей и родителей (законных представителей), должны вывешиваться тексты Уставов, правил внутреннего распорядка, списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними), осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка.

Согласно п. 2.1 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. N 393, Правительство РФ осуществит меры реализации гарантий права граждан на образование, создавая правовые и экономические условия для:

- бесплатности полного среднего образования в пределах государственного образовательного стандарта и бесплатного образования других уровней в пределах, установленных законодательством РФ;

- равного доступа всех граждан России к образованию разных уровней вне зависимости от места жительства и уровня доходов семьи;

- получения образования в соответствии с установленными государственными образовательными стандартами, гарантирующими необходимое для общества качество образования.

Доступность качественного образования означает также государственные гарантии:

1) обучения на учебно-материальной базе с использованием современного учебно-лабораторного оборудования и учебной литературы;

2) обучения в условиях, гарантирующих защиту прав личности обучающегося в образовательном процессе, его психологическую и физическую безопасность;

3) социально-педагогической и психолого-педагогической помощи семье, ранней диагностики резервов развития ребенка (физических и психологических);

4) бесплатного пользования учащимися и студентами фондами государственных, муниципальных и учебных библиотек.

Право на образование закреплено во всех основных законах, начиная с Конституции Мексики 1917 г., причем содержание этого права имеет тенденцию к расширению. В настоящее время в демократических государствах право на образование в широком смысле обычно включает право на бесплатное начальное или среднее образование в государственных и муниципальных школах и некоторых других образовательных учреждениях; выбор родителями формы обучения (религиозное, светское) для своего ребенка; свободу преподавания; организацию частных учебных заведений. Многие конституции подкрепляют право на образование обязанностью родителей (или лиц, их заменяющих) обеспечить получение детьми начального (или общего основного) образования.

Сам факт закрепления в Конституции РФ бесплатного образования, несомненно, содействует его общедоступности. Конституция России обязывает обеспечить получение каждым человеком (будь он гражданином или иностранным подданным, лицом без гражданства или др.) основного общего образования. При этом родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение образования данного уровня своим детям. Признаваемое и гарантируемое российской Конституцией право на образование детализируется в Законе РФ "Об образовании", в котором содержатся основные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Образование в России является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Закон РФ "Об образовании" в рамках федеральной компетенции является законом прямого действия, который должен одинаково применяться на всей территории России. В части компетенции субъектов Федерации Законом РФ "Об образовании" определены установочные нормы, на основе которых субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Конституция РФ включает в данный перечень также дошкольное и среднее профессиональное образование. В то же время Закон РФ "Об образовании" (ч. 3 ст. 5) не гарантирует бесплатность дошкольного образования, а бесплатность среднего профессионального образования гарантируется на конкурсной основе. Согласно ст. 18 Закона РФ "Об образовании" государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения. При этом отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон*(43).

Затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующего типа и вида. В той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании, а конституционные нормы имеют прямое действие.

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. Государство оказывает содействие в получении образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий.

Основа государственных гарантий получения гражданами России образования - его государственное или муниципальное финансирование. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции*(44).

Высшее профессиональное образование. В соответствии с законодательством РФ об образовании и в зависимости от числа направлений обучения студентов существуют следующие типы вузов: университеты, академии и институты.

Вуз любого вида и его филиалы могут реализовывать образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального и среднего профессионального образования, а также дополнительного профессионального образования при наличии у них соответствующей лицензии.

Все три типа высших учебных заведений, кроме вышеперечисленных образовательных программ, как правило, реализуют образовательные программы послевузовского профессионального образования и осуществляют подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников, ведут фундаментальные и (или) прикладные научные исследования.

Содержание образовательных программ, объем учебной нагрузки и требования к уровню подготовки выпускников определяются государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования. Обучение проводится по очной, очно-заочной (вечерней), заочной форме, в форме экстерната. Для всех форм, в том числе, в случае их сочетания в пределах конкретной образовательной программы, действует единый государственный образовательный стандарт. Выпускники вузов могут иметь квалификацию:

- бакалавр,

- дипломированный специалист,

- магистр по соответствующим направлениям подготовки (специальностям).

Выпускнику, прошедшему итоговую государственную аттестацию по аккредитованной образовательной программе, вуз выдает документ государственного образца (диплом) об уровне образования и (или) его квалификации.

Общее руководство вузом осуществляет выборный представительный орган - ученый совет. Срок полномочий ученого совета составляет пять лет. В состав ученого совета входят ректор (председатель), проректоры, а также, по решению ученого совета вуза, деканы факультетов. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) вуза. Непосредственное управление деятельностью вуза осуществляет ректор. Должность его выборная, срок полномочий - пять лет.

Деятельность высшего учебного заведения регулируется Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125 "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г.

Количество высших учебных заведений за последние годы резко возросло, особенно за счет негосударственных вузов и их и филиалов. Так, к 2006 г. количество государственных и негосударственных вузов и их филиалов превысило 3 000, что, несомненно, требует пристального внимания к оценке и контролю качества образования.

Государство гарантирует гражданам бесплатно, на конкурсной основе получение высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Закон РФ "Об образовании" получение бесплатного, на конкурсной основе высшего профессионального образования на предприятии не предусматривает. Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать доступ наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня. Вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов принимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также инвалиды I и II групп, которым согласно заключению врачебно-трудовой комиссии не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях.

Высшее профессиональное образование имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования. Лица, имеющие начальное или среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получать высшее профессиональное образование по сокращенным ускоренным программам. Получение на конкурсной основе бесплатного высшего профессионального образования в соответствующих государственных образовательных учреждениях осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение. Объем и структура приема обучающихся на обучение за счет средств федерального бюджета определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Согласно ст. 4 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", структура системы высшего и послевузовского профессионального образования представляет собой совокупность:

1) государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования и образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования;

2) имеющих лицензии высших учебных заведений и образовательных учреждений соответствующего дополнительного профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм;

3) научных, проектных, производственных, клинических, медико-профилактических, фармацевтических, культурно-просветительских предприятий, учреждений и организаций, ведущих научные исследования и обеспечивающих функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования;

4) органов управления высшим и послевузовским профессиональным образованием, а также подведомственных им предприятий, учреждений и организаций;

5) общественных и государственно-общественных объединений (творческих союзов, профессиональных ассоциаций, обществ, научных и методических советов и иных объединений).

Лицам, завершившим обучение по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы о соответствующем образовании. Высшее учебное заведение, имеющее государственную аккредитацию, выдает выпускникам документы государственного образца о соответствующем образовании с официальной символикой РФ. Форма документа государственного образца утверждается федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием.

Установлены следующие виды документов, которыми удостоверяется завершение высшего профессионального образования различных ступеней:

- диплом бакалавра;

- диплом специалиста с высшим профессиональным образованием;

- диплом магистра;

- диплом о неполном высшем профессиональном образовании;

- справка установленного образца о незаконченном высшем профессиональном образовании.

Л.Ю. Новицкая,

кандидат педагогических наук