7. Опыт организации муниципального управления в Швеции

Местное самоуправление в Швеции имеет давнюю историю с конца XIX века. В начале 50-х годов в Швеции насчитывалось 2500 коммун. С 1974 г. страна была разделена на 300 коммун. Слияние управленческих структур было лишь частью широкой стратегии, направленной на создание эффективно работающих органов власти. Другим направлением стала ориентация муниципалитетов на массовое предоставление услуг для населения. Каждый гражданин обеспечивался типичным и стандартизированным набором социальных благ.

Расцвет государства "всеобщего благосостояния" в 1960 - 1970-е годы стал примечательным периодом в жизни муниципалитетов. Общегосударственные вопросы повышения эффективности и производительности труда во все большей степени решались на местном уровне.

Осенью 1992 г. правительством были приняты решения о существенных изменениях во многих областях, в том числе экономической и социальной. Были снижены налоги, реформирована система образования, введен институт "домашних" врачей, увеличены возможности частной инициативы в социальном секторе⁶.

В сентябре 1997 г. премьер-министр страны Йоран Перссон отметил три приоритетных направления: здравоохранение, попечение детей и престарелых и школьное образование⁷ .

В 1995 г. в Швеции насчитывалось 288 муниципалитетов. Каждый пятый имел менее 10 тысяч жителей, особенно малочисленны сельские самоуправления. В стране действуют 23 региональных совета (ландстинга). Территории, находящиеся в юрисдикции ландстинга, совпадают с географическими границами регионов - ленов. Вместе с тем в тех частях страны есть районы, которые территориально входят в лены, но административно им не подчиняются. Муниципалитеты Гетеборга, Мальме и острова Готланд выполняют на своих территориях функции соответствующих ландстингов.

В ведении ландстингов находятся вопросы медицинского обеспечения, а муниципалитетов - все, что связано с социальной сферой: школы, детские сады, дома престарелых, а также жилищное строительство и коммуникации. Кроме того, в муниципалитеты поступает львиная доля подоходного налога⁸. Шведское королевство лидирует по таким показателям, как качество детского здравоохранения, степень грамотности населения и процент участия женщин в политической жизни страны.

Принятый в 1980 г. Акт о социальной помощи нацелен на то, чтобы посредством социальных услуг, оказываемых населению, гарантировать "фундаментальную и экономическую защищенность индивида, равные социальные права и активное участие каждого в общественной жизни. Акт о социальной помощи требует от муниципалитетов содействия в реализации права каждого на жилище и на контакты с другими людьми (посредством помощи на дому, социальной службы путешествий и т.п.).

Муниципалитеты отвечают за содержание детских учреждений, а также за предоставление начального и среднего школьного образования и образования для взрослых⁹.

В Швеции ответственность за организацию и работу муниципальных детских садов возложена на местные власти. С начала 1970-х годов, когда многие женщины "вышли" на рынок труда, начался быстрый рост сети детских дошкольных учреждений.

В последнее время наряду с муниципальными появились частные и кооперативные детские сады, но финансирование их по-прежнему осуществляется в основном за счет бюджетных средств¹⁰.

Обучение продолжается в подготовительных классах для шестилеток.

Девятилетнее образование по единому учебному плану является в Швеции обязательным. Около 98% учащихся - в равной степени мальчики и девочки - продолжают свое обучение в гимназии (три года). С 1991 г. в гимназии существует 16 общенациональных образовательных программ, часть которых формировалась с учетом необходимости достижения более равномерного представительства обоих полов за счет привлечения девочек в традиционно мужские области деятельности.

В последние три десятилетия происходил значительный рост системы муниципального среднего и профессионального образования для взрослых, позволяющий компенсировать недостаток знаний, полученных в молодые годы.

Акт об охране здоровья предписывает муниципалитетам следить за состоянием окружающей среды, а также эпидемиологической обстановкой на вверенной им территории.

Акт о градостроительстве и планировании 1987 г. расширил компетенцию местных властей в инженерно-строительной сфере. На них возложены обязанности по контролю и планированию землепользования. Установленная законом компетенция местных властей накладывает ограничения на добровольно принимаемые ими обязанности.

Накопленная к настоящему времени практика помогает уточнить изложенную выше концепцию и тем самым наметить пределы компетенции местных властей. Любое полномочие коммуны или ландстинга должно касаться конкретной территории и ее жителей. Запрет на благоприятствование отдельным лицам следует понимать так, что местные власти не могут действовать в интересах лишь избранных граждан; исключения должны оговариваться специальным законом, подобным, к примеру, Акту о социальной помощи. Принцип равенства в работе с людьми гласит, что для коммуны или ландстинга все жители равны; это положение играет особую роль в исполнении публичной власти.

Наиболее важным источником поступления для муниципальных и региональных советов остается подоходный налог. Для ландстингов он составляет две трети, а для коммун половину всех доходов. Следующим по значимости источником оказываются государственные субсидии, т.е. та часть централизованно собираемых налогов, которая передается местным властям. Ландстинги пользуются также компенсационными выплатами, получаемыми в рамках национальной программы медицинского страхования.

С 1993 г. введена новая схема предоставления коммунам государственных субсидий. Раньше такая поддержка имела сугубо целевой характер, т.е. центральная власть заранее определяла, на какие цели муниципалитеты или ландстинги направят полученные средства. Теперь все государственные субсидии стали общими, а не целевыми и предоставляются единым пакетом. Подобные преобразования призваны расширить свободу действий местных властей, давая им возможность самостоятельного определения приоритетов развития. Кроме того, новая система позволила государству сократить общий объем выделяемых грантов.

Более половины всех расходов муниципальных и региональных советов приходится на выплату заработной платы. В расходных статьях коммун отражаются их основные обязанности. Затраты на здравоохранение и медицинское обслуживание составляют три четверти всех расходов ландстингов. Расходы муниципалитетов более разнообразны, но образование, уход за детьми и престарелыми поглощают примерно половину всех налоговых сборов.

Львиную долю расходов (около 75%) на содержание детских садов берут на себя муниципальные органы. Среднее и высшее образование является бесплатным. Гимназистам и студентам выплачивается стипендия (соответственно 950 и 2400 крон в месяц)¹¹.

Согласно действующему конституционному законодательству Швеции, право устанавливать систему органов государственного управления, статус государственной службы, условия ее прохождения предоставлено риксдагу. Правительство осуществляет руководство административным аппаратом в центре и на местах.

Что касается коммун и ландстингов, то они независимы от центральной власти и самостоятельны в вопросах определения финансового статуса и кадрового персонала. Их сотрудники не относятся к государственным служащим. Всего в общественной администрации занято около 100 000 работников, из них 20 000 работают в коммунах, около 6 000 - в ландстингах. Все остальные - то есть более 70 000 человек - считаются государственными служащими. Категорий государственных служащих не существует¹².

В Швеции политика оплаты труда на государственной службе, носившая более централизованный характер, постепенно изменялась, и в восьмидесятые годы шведское правительство ввело новые методы для достижения более высокого уровня гибкости системе оплаты. Они основывались на таких методах как:

– приспособленность к рыночным инструментам;

– децентрализованное установление окладов и выплат;

– индивидуализация окладов государственных служащих.

В результате оплату труда служащих все чаще определяли сами органы. Заработные платы правительственных работников и другие условия труда постепенно были приравнивались к рыночным условиям оплаты труда. Теперь органы рассматривали оплату труда как средство достижения желаемых организационных результатов, нежели как инструмент социальной политики или распределение доходов. Результатом этого процесса стало то, что сегодня 90% государственных служащих в Швеции имеют индивидуальные оклады.

Система политики оплаты труда, направленная на увеличение гибкости системы и ее реформирование, принимается все большим числом государств ЕС и имеет следующие цели:

• платить лучше, если работа выполнена лучше;

• платить в соответствии с выполненной работой, а не в соответствии с уровнем должности;

• платить в соответствии с уровнем зарплаты в частом секторе на аналогичных должностях;

• платить путем гибкого определения факторов оценки оплаты труда, а не за счет автоматического ежегодного прироста в зарплате;

• децентрализировать систему оплаты посредством разрешения агентствам или министерствам вводить собственные системы градации и оплаты.

В Швеции каждому муниципальному служащему гарантируется повышение оклада, необязательно связанное с результатами труда. Повышение оклада находится в зависимости от уровня результативности работы служащего.

Начиная с 1991 г в Швеции действует система оценки результативности деятельности государственных и муниципальных служащих. Критерии оценки для служащих высшего звена – цель органа, для среднего звена и неруководящего состава – выполнение задач.

Зарубежный опыт правового регулирования института муниципальной службы свидетельствует о том, что требуется достаточно длительное время для его становления и развития. На основе анализа правового регулирования местного самоуправления в Швеции можно сделать вывод о том, что шведская модель местного самоуправления является социально ориентированной. Одной из отличительных черт модели местного самоуправления в Швеции является то, что решения представительного органа муниципального образования не подлежат прямому контролю со стороны государства, в том числе, коммуны самостоятельны в вопросах определения финансового статуса и кадрового персонала.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные цели и задачи муниципального управления

2. Как можно определить основные цели и задачи муниципальной службы?

3. В чем состоят принципы муниципальной службы?

4. Охарактеризуйте правовое регулирование муниципальной службы в РФ.

5. Дайте характеристику муниципальной службы как профессиональной управленческой деятельности.

6. В чем специфика законодательства Санкт-Петербурга в муниципальной сфере управления?

7. Назовите категории муниципальных должностей.

8. В чем состоят права и обязанности муниципальной служащего?

9. Назовите ограничения для муниципальных служащих.

10. Как происходит процедура аттестации муниципальных служащих?.

11. Что приемлемо для России из опыта организации муниципального управления в Швеции?

1 Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения// Муниципальное право. №2. 2007. С.18.

2 Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 2. С.21.

3 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» от 02.03.2007 №25-ФЗ

4 Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 № 79-ФЗ

5Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003г. № 131-ФЗ

6 Хадениус С. Шведская политика в XX веке - конфликт и согласие. Стокгольм: Шведский институт, 1997. С. 167.

7 Там же. С. 169.

8 Иванов К., Смирнов А. Все, что вы хотели знать о Швеции. Стокгольм: Шведский институт, 2005. С. 65, 66, 74.

9 Ажгихина Н. Правнучки викингов в XXI веке. Путешествие в страну победившего феминизма. М.: Эслан, 2006. С. 101, 106.

10 Бриттон К. Швеция и шведы. Стокгольм: Шведский институт, 2007. С. 16.

11 Иванов К., Смирнов А. Все, что вы хотели знать о Швеции. Стокгольм: Шведский институт, 2005. С. 74.

12 Зенков М.Ю.Зарубежный опыт управления. Государственная служба: учебное пособие.- http://do.gendocs.ru/docs/index-94424.html

49