Муниципальное управление и муниципальная служба

1. Понятие муниципальной службы

На фоне политической жизни России особенно ярко выделяются две реформы, осуществляемые, параллельно: административная реформа и реформа местного самоуправления. Обе реформы направлены на создание оптимальной модели управления на различных уровнях публичной власти - государственном и муниципальном. К тому же реформы тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства.¹ «Повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы».²

Источниками муниципальной службы являются:

1.   Федеральное законодательство

• Конституция РФ (ст.130-133)

• ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

• ФЗ «О муниципальной службе в РФ»

• ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»

• Трудовой Кодекс РФ

2.   Региональное законодательство, например, в Санкт-Петербурге:

«Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»

«О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге»

«О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге и предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, членов выборных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборных должностных лиц местного самоуправления в Санкт-петербурге, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Санкт-Петербурге »

3. Уставы муниципальных образований.

Муниципальную службу можно определить в двух значениях: объективном и субъективном. В объективном смысле муниципальная служба представляет собой комплексный правовой институт – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную должность, прохождением, отставкой и т.д.

Комплексный характер института муниципальной службы обусловлен тем, что помимо специальных норм о муниципальной службе данный институт включает нормы трудового, административного, финансового и других отраслей права.

Нормы института муниципальной службы зачастую корреспондируют с нормами о государственной службе. Например, согласно ст. 19 Федерального закона об основах муниципальной службы стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего.

В субъективном смысле под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе, на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).³

В ФЗ-№131 определение муниципальной службы отсутствует. Там в ст. 42 указано только, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Исходя из законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе, можно выделить ряд ее особенностей:

• деятельность муниципальной службы является публично-властной;

• муниципальная служба выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления, так как ее задачи связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

• обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования является одной из важнейших задач муниципальной службы;

• муниципальная служба участвует в подготовке, исполнении и контроле реализации решений органов местного самоуправления, а также отдельных решений государственных органов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по отдельным вопросам;

• муниципальная служба призвана защищать права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том числе через суд;

• муниципальные образования самостоятельно решают вопросы подбора кадров, прохождения службы муниципальных служащих;

• время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе;

• основания для определения перечня ограничений для муниципальных служащих фактически являются теми же, что и для государственных служащих.

Исходя из названных особенностей и законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе в целом, ее можно было бы определить в трех аспектах: как профессиональную управленческую деятельность; как правовой институт; и как социальный институт.

Муниципальная служба как профессиональная деятельность является формой активного созидающего взаимодействия муниципальных служащих с социальной средой, и направлена она на достижение сознательно поставленных целей в соответствии с задачами местного самоуправления. Эта деятельность представляет собой совокупность социально значимых действий, осуществляемых муниципальными служащими с помощью различных средств для достижения определенного результата. Поэтому для работы в органах местного самоуправления требуются способности, профессиональные знания, умения и навыки.

С содержательной стороны деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций. По содержанию ее цели могут быть социальными, экономическими, организационными, правовыми и т.д.

Социальные цели муниципальной службы обусловлены социальным характером задач муниципальных образований, заботой об удовлетворении общих материальных и духовных потребностей населения, особенно в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами.

Экономические цели муниципальной службы связаны с необходимостью рационального использования муниципальной собственности, увеличения финансовых ресурсов, развития предпринимательства, снижения затрат на содержание аппарата органов местного самоуправления.

Организационные цели муниципальной службы характеризуют ожидаемые результаты исполнения и обеспечения полномочий органов местного самоуправления, профессионализации их кадрового корпуса, совершенствования норм, правил, стандартов регулирования его качественного состава, продвижения работников по службе и др.

Правовые цели отражают результаты выполнения муниципальными служащими нормативных правовых актов о местном самоуправлении, поручений государства.

Успехи в достижении названных выше целей являются результатами деятельности муниципальных служащих.

Муниципальная служба как профессия представляет род деятельности служащих, определяемый разделением труда в сфере местного управления, обособлением определенной группы трудовых отношений, их управленческим содержанием.

В настоящее время в муниципальной службе России усиливается ее профессионализация – управленческий характер содержания труда, приобретение профессиональных знаний, умений и навыков, повышение претензий на правовой и социальный статус и, следовательно, на возрождение привилегий профессии, освобождения от необоснованных претензий политиков на патронат над должностями муниципальной службы, т.е. повышается уровень ее относительной самостоятельности, приобретения новой профессиональной культуры. В соответствии с этим профессионализм означает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения работниками муниципальных органов служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач.

Понимание муниципальной службы как социального института тесно связано также с социальной защитой муниципальных служащих, определением условий их занятости. Социальная защищенность является одной из важнейших их ценностей.

Таким образом, муниципальная служба как социальный институт включает три крупные группы взаимодействия: муниципальная служба и общество; кадровый корпус муниципальных служащих как социальный слой (группа); муниципальный служащий и его положение, роль в обществе.

Муниципальная служба тесно связана с государственной службой, на что указывает один из принципов, закрепленный в ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принцип так и звучит: "Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы" и обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.⁴

О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задач - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Эта задача определяется ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой указанные права и свободы определяют деятельность и государственной власти, и местного самоуправления.

Наконец, муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем не только решений органов местного самоуправления, но и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Все это лишний раз свидетельствует о том, что реформа государственной гражданской службы, безусловно, накладывает отпечаток на профессионализм и умение муниципальных служащих.

Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам.

Во-первых, реформа местного самоуправления должна рассматриваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы.

Во-вторых, Федеральный закон № 131-ФЗ⁵ значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России (и в этом смысле название Закона уже не совсем соответствует его содержанию). Закон направлен на создание более "прозрачной" и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджетных отношений.

Между тем Федеральный закон не решил главные проблемы местного самоуправления, в первую очередь экономические и финансовые. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом, невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом.

В-третьих, прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления "снизу" не получается. Тем не менее, в данном случае очевидно противоречие Закона №131-ФЗ модели местного самоуправления, установленной Конституцией Российской Федерации. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства, если и не в непосредственное функционирование местного самоуправления, то в установление рамок и правил его функционирования.

В-четвертых, положительный результат проводимых федеральными властями реформ во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление - залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.

Следует отметить, что эффективное функционирование муниципальной службы как профессиональной деятельности, правового и социального института требует дальнейшего развития законодательства, разработки нормативных проблем муниципальной службы.