Раздел V. Виды безопасности. Экологическая безопасность

2017 год объявлен в России Годом экологии и Годом особо охраняемых природных территорий. 5 января 2016 года Президент РФ подписал Указ о проведении в 2017 году в Российской Федерации Года экологии. Его проведение намечено в целях привлечения внимания общества к вопросам экологического развития России, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности¹. И это не случайно.

Экологическая ситуация в мире характеризуется как неблагоприятная. На земле происходит экологический кризис, который определяется как напряженное состояние взаимоотношений между человечеством и природой. Он характеризуется несоответствием развития производительных сил и производственных отношений и ресурсно-экологическими возможностями биосферы. В отличие от катастрофы кризис – это обратимое состояние, в котором человек выступает активно действующей стороной. Другими словами, экологический кризис – нарушение равновесия между природными условиями и воздействием человека на окружающую природную среду. По общепринятому мнению, важнейшей проблемой последних десятилетий ХХ – начала ХХI веков является глобальная проблема, связанная собственно с выживанием человечества. Если мировое сообщество не сумеет преломить ситуацию, то к середине XXI века может наступить уже экологическая катастрофа. И не случайно, что обеспечение экологической безопасности становится во всех странах мира приоритетной задачей.

Стремление к обеспечению экологической безопасности всегда было одним из основных мотивов деятельности человека. Ведь право на благоприятную для его жизни природу является первейшим и наиболее важным естественным правом человека, возникшим с момента его появления на свет. Но сегодня угроза для безопасности и комфортного существования человека начинает исходить именно от неблагополучного состояния окружающей среды².

Вопросы, относящиеся ко всем аспектам обеспечения экологической безопасности особенно актуальны в современной России. В Экологической доктрине РФ³, Основах государственной политики в области экологического развития⁴, Стратегии национальной безопасности РФ 2015 года подчеркивается, что глобальные экологические проблемы, связанные с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды, затрагивают интересы Российской Федерации и ее граждан.

При этом Россия же играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем.

Место экологической безопасности в системе национальной безопасности. Обеспечение экологической безопасности РФ является гарантией стабильного развития общества и благоприятных условий жизни населения. Еще раз хочется обратить внимание, что отступление от экологических требований, деградация природы, нерациональное природопользование, исчерпание природных ресурсов являются факторами, угрожающими национальной безопасности. Соответственно, национальная безопасность нашей страны самым тесным образом связана с состоянием экологической сферы жизни и деятельности общества. Более того, национальная безопасность России, как отмечал М.М. Бринчук, зависит от состояния взаимодействия общества и природы¹.

Благоприятное состояние окружающей среды является одним из базовых критериев обеспечения национальной безопасности. На эту взаимозависимость указывают важнейшие политико-правовые документы, среди которых Стратегия национальной безопасности РФ 2009 года и новая Стратегия национальной безопасности РФ, принятая 31 декабря 2015 года. В п. 31 Стратегии национальной безопасности 2015 года одним из стратегических национальных приоритетов названа экология живых систем и рациональное природопользование, а состояние национальной безопасности поставлено в зависимость от степени реализации стратегических приоритетов. Соответственно, в Стратегии 2015 года четко определено, что стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются:

– сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;

– ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата (ст.83).

В юридической литературе экологическая безопасность рассматривается как:

– разновидность национальной безопасности Российской Федерации;

– одна из составляющих национальной безопасности;

– компонента национальной безопасности;

– вид государственной безопасности Российской Федерации;

– вид экономической безопасности¹.

Ясность можно найти в нормативно-правовых актах РФ. В частности, ст.1Федерального закона «О безопасности» 2010 года определяет предмет правового регулирования Закона, где среди иных видов безопасности называет экологическую безопасность. В статье уточняется, что в дальнейшем, в Законе, перечисленные виды безопасности будут называться терминами «безопасность», «национальная безопасность».

Развитие данного подхода мы видим и в Стратегиях национальной безопасности Российской Федерации. Стратегия 2015 года зафиксировала, что национальная безопасность включает в себя все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, среди которых и экологическая безопасность (п.6).

Национальные интересы России в экологической сфере. Каковы национальные интересы России в экологической сфере? Для ответа на этот вопрос необходимо разобраться в понятийном аппарате. Обращаем внимание на предложение В.В. Вербицкого. Он вкладывал в термин «национальные интересы Российской Федерации в экологической сфере» следующее смысловое значение: совокупность сбалансированных, интегрированных, объективных потребностей личности, общества и государства, удовлетворение которых невозможно без окружающей среды как основы материального, нравственного, культурного существования и развития многонационального народа России в соответствии с многовековыми традициями².

Напоминаем, что Стратегия национальной безопасности 2015 года утверждает, что состояние национальной безопасности (в том числе и в экологической сфере) напрямую зависит от степени реализации стратегических национальных приоритетов (п.32). При этом обеспечение национальных интересов осуществляется также посредством реализации ряда стратегических национальных приоритетов (п.31).

В п. 30 Стратегии, определяющем национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу, интересы, применительно к экологической сфере, напрямую не сформулированы.

Но, во-первых, на основе анализа ряда концептуальных документов, федеральных законов как в сфере национальной безопасности, так и в экологической сфере можно четко обозначить один из этих интересов – укрепление здоровья, защита жизни населения России, повышение его качества жизни. Однозначно, полноценное обеспечение данных интересов объективно невозможно без сохранения качества окружающей среды.

Во-вторых, интересы можно сформулировать, отталкиваясь от целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования (п.83), обращая внимание, что интересы неразрывно связаны с предотвращением негативных изменений окружающей среды, обусловленных хозяйственной и иной деятельностью, а также природными явлениями.

Одним из стратегических национальных приоритетов РФ определена «Экология живых систем и рациональное природопользование», где достижение стратегических целей экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала Российской Федерации, повышение уровня экологического образования и экологической культуры граждан (п.85).

При этом необходимо учитывать следующий важный момент, на который справедливо обращал внимание Ю.Н. Платонов. Процесс обеспечения экологической безопасности России выходит за рамки национальной безопасности. Роль нашей страны в решении глобальных и региональных экологических проблем имеет важное значение, поскольку ее биосфера (наряду с другими странами) обеспечивает стабильность экологического баланса планеты, оказывая тем самым важнейшие «экологические услуги» другим государствам. Экологические интересы России в международном аспекте заключаются в сохранении и рациональном использовании общемировых и разделяемых (совместно используемых) природных ресурсов, создании механизмов компенсации эколого-экономического вреда, наносимого другими иностранными государствами, в обеспечении межгосударственного экологического паритета, развитии международного сотрудничества для решения глобальных и региональных экологических проблем¹.

Определение национальных интересов России в экологической сфере играет серьезную роль как в теоретико-методологическом, так и в практическом смысле. В первую очередь это связано с предупреждением как внешних, так и внутренних угроз экологической безопасности нашей страны.

Угрозы экологической безопасности, касающиеся населения Земли в целом, стали обсуждаться в научных кругах после работ ученых Римского клуба в 1970 - х годах².

Экономико-математические модели Форрестора и Медоуза показывали, что стихийное развитие экономики приводит к истощению запасов полезных ископаемых, резкому спаду промышленности, превращению огромных территорий в свалки, катастрофическому уменьшению численности населения. 

Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которых определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения¹. 

В первую очередь следует посмотреть, как в научном мире представляется само понятие «угроза (ы) экологической безопасности».

Глушко О.А. полагала, что под угрозой в рассматриваемом контексте можно понимать возможную опасность, которая может привести к неблагоприятным последствиям; совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам человека, его жизни, здоровью, его генофонду, окружающей среде, личности, обществу и государству².

По мнению С.Р. Гостевой экологические угрозы – прогнозируемые последствия или потенциальные сценарии развития событий катастрофического характера, которые обусловлены изменениями состояния окружающей среды и способны нанести вред жизненно важным интересам личности, общества, государства, мирового сообщества³.

Пакалов Д.С. считал, что угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности)⁴.

Герасимов А.В. констатировал, что под угрозой экологической безопасности должны пониматься виды хозяйственной или иной деятельности, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду и представляющие опасность для жизни и здоровья людей вследствие возможных или наступивших нарушений нормативов качества окружающей среды¹.

Русин С.Н. писал, что угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей природной среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности)².

Анализ приведенных примеров свидетельствует, что, хотя они и появились в период действия Стратегии национальной безопасности 2009 года, основное их количество выходит за рамки официально предложенного толкования данного понятия.

Собственно угрозы экологической безопасности России представлены в ряде концептуальных документов – Экологической доктрине РФ, Стратегиях национальной безопасности РФ, проекте Стратегии экологической безопасности РФ. Посмотрим на изменение их содержания в официальных актах последнего десятилетия (табл.13)

Таблица 13

Сравнительный анализ угроз экологической безопасности РФ

Стратегия национальной безопасности 2009 года

Стратегия национальной безопасности 2015 года

– истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов; – наличие в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов; (п.86) – сохранение значительного количества опасных производств, деятельность которых ведет к нарушению экологического баланса, включая нарушение санитарно-эпидемиологических и (или) санитарно-гигиенических стандартов потребляемой населением страны питьевой воды; – вне нормативного правового регулирования и надзора остаются радиоактивные отходы неядерного топливного цикла; – нарастает стратегический риск исчерпания запасов важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны; – падает добыча многих стратегически важных полезных ископаемых (п.87).

– истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и «хищнического» природопользования; – преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей; – большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов; – наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов; – наличием значительного количества экологически опасных производств; – нехватка мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления; – нехватка мощностей в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств; – недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами; – низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения (п.84).

Жирным шрифтом мы выделили отличные от предыдущей Стратегии угрозы. В тексте Стратегий угрозы национальной безопасности определены опосредованно, через факторы, которые влияют на состояние экологической безопасности населения и территории России.

В основном, это угрозы, связанные с воздействием сугубо внутренних факторов, хотя встречаются и внешние «раздражители», например, истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов или трансграничный перенос токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств.

Не очень логично исключение из Стратегии национальной безопасности 2009 года важных внутренних факторов, перечисленных еще в Экологической доктрине РФ 2002 года. Это – преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, приводящих к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды; высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов; низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны. Как мы видим, они появляются вновь в Стратегии национальной безопасности 2015 года.

Материалы Стратегии национальной безопасности 2015 года свидетельствуют, что законодатель основное внимание уделяет, во-первых, угрозам, связанным с возможностью предотвращения неблагоприятных последствий изменения природной среды. Это, например, выделение таких элементов, как неэффективное и «хищническое» использование природных ресурсов, или наличие значительного количества экологически опасных производств при нехватке мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления и т.п.

Во-вторых, угрозам уже существующим, с целью ликвидации или минимизации их негативных последствий. Например, признание фактора существования экологически неблагополучных территорий страны, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов, или констатация недостаточной эффективности государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами.

В первую очередь следует заострить внимание, что законодатель, в качестве нового фактора, акцентирует внимание на нехватке мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод.

Это связано с тем, что, наконец, сложилось понимание острой потребности создания в российской экономике сектора чистых технологий, внедрение передовых природоохранных технологий и безотходных производств.

Выявлена и такая угроза, как нехватка мощностей по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления. Решение этого вопроса тесно связано с предыдущим, но, на государственном уровне, возникло не только понимание серьезности данной проблемы, но и стремление ее решать. Констатируется, что происходит постоянное увеличение площадей для размещения отходов производства и потребления, намного превышены имеющиеся в стране возможности переработки и обезвреживания подобных отходов. Ко всему, среди них наблюдается рост токсичных отходов, несоблюдение в официально существующих хранилищах действующих нормативов, увеличение числа несанкционированных свалок, что создает условия для возможного отрицательного воздействия на окружающую среду и, соответственно, снижение продолжительности жизни, ослабление здоровья населения.

Отмечается и такая угроза, как неэффективное и «хищническое» природопользование, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов. Законодатель определился, что, по сравнению с зарубежным опытом, в России существует достаточно низкая оплата за использование природных ресурсов, что влечет за собой и их малоэффективное использование, где солидная часть добываемых природных ресурсов практически сразу становится отходами.

Ко всему, наблюдается стабильная тенденция распространения практики незаконного добывания объектов животного и растительного мира. Данной сфере, к сожалению, характерна массовость и распространение коррупционного преступного поведения, проникновение организованной преступности в экологическую область, рост стремлений к извлечению незаконной прибыли из природных источников.

Вновь поставлен и вопрос о низком уровне экологического образования и экологической культуры населения. Это напрямую связано с оценкой значимости общественной составляющей системы обеспечения экологической безопасности. Несомненно, что необходимо при помощи всевозможных государственных и общественных мер формировать морально-этические нормы, взгляды, установки и ценности, касающиеся взаимоотношений человека и природы, воплощающиеся в бережном отношении к природной среде и в целом, к экологическим проблемам. Экологическое просвещение позволит сформировать объективно отвечающее экологическим интересам России поведение, а также умение адекватно реагировать на возникающие в экологической сфере угрозы.

Современное законодательство выделяют два вида угроз: внешние и внутренние. В нашем случае это угрозы, представляющие опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства, окружающей среде.

К первому виду угроз можно отнести те, которые связаны с последствиями межгосударственных катаклизмом, например, вооруженных конфликтов или природно-техногенных катастроф, в том числе, и аварий. Ко второму виду – те, что формируются в природной среде под воздействием негативных факторов отраслевого, местного, регионального уровня. При этом ряд ученых отмечают, что под состоянием природной среды следует понимать не только ее физические свойства, то есть химический состав атмосферного воздуха, вод или почв, не только наличие в элементах природной среды привнесенных человеческой деятельностью веществ и энергии, но и наличие необходимых человеку, обществу и государству природных ресурсов.

В этом случае действие угроз будет проявляться в следующем¹.