1.3. Признаки правотворчества

Признаки правотворчества раскрываются через анализ юридических средств реализации правовой политики государства. Перечень юридических средств реализации правовой политики достаточно широк: правовые акты, правоотношения, субъективные права и юридические обязанности, разрешения и надзор, контроль, стимулы и ограничения и др.

Правовые акты, как основные средства правовой политики, составляют основу государственно-правовой деятельности. Всё юридическое бытие выражается прежде всего в правовых актах, поскольку они представляют собой основные средства удовлетворения интересов субъектов правоотношений и распространенную, самую чувствительную форму проявления (реализации) права.

Основные черты правового акта, на основе которых доказывается, что правовой акт - это юридическое действие или форма - письменный документ, с определенной структурой текста, принятый уполномоченным субъектом права, содержит нормативные или индивидуально-определенные положения и направлен на формирование правовой политики, или реализации ее целей.

Правотворчество отличается своим творчески-процессуальным характером, когда в нем сочетаются такие элементы жизни, как общественные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формирующиеся и формализованные нормы. Причем в нем не должно быть автоматизма, поскольку именно творческий характер деятельности соответствует задаче отыскания среди множества инвариантных норм поведения тех, которые являются социально-полезными и будут потом облечены в юридически строгую, общезначимую форму.

Основной правовой формой управленческой деятельности государства является применение норм права, вследствие чего юридические акты индивидуального характера способствуют применению законов к конкретным лицам и обстоятельствам. Такие акты являются персонифицированными, юридически властными предписаниями, юридическими фактами, с которыми связывают возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

Признаками таких актов являются:

- индивидуальный характер;

- юридическое природа;

- односторонний порядок издания;

- юридический факт.

Главное назначение право (нормо) творчества - формулировка новых правовых норм, которые присущи социальным отношениям, то есть моделирование общественных отношений, которые с позиции государства или гражданского общества (народа) являются необходимыми. Изменение действующих и отмена устаревших правовых норм способствуют утверждению новых норм и, следовательно, они входят в состав нормотворчества как его вспомогательные проявления.

В научной литературе обычно выделяются следующие ключевые признаки правотворчества:

1. Осуществляется уполномоченными субъектами:

а) государством, его органами (парламентом, правительством, министерствами, местными администрациями, муниципалитетами и т.п.);

б) гражданским обществом (народом), его организациями.

2. Заключается в создании новых норм права либо в изменении или отмене действующих норм.

3. Является формой властной волевой деятельности уполномоченных субъектов, которая включает в себя изучение, обобщение и систематизацию типичных конкретных правоотношений.

4. Получает завершения в письменном акте-документе, который называется нормативно-правовым актом. Результат нормотворческой деятельности может иметь другие юридические (внешние) формы выражения - нормативный договор, судебный прецедент, правовой обычай.

5. Осуществляется в соответствии с определённым правовым регламентом, то есть в соответствии процедурой, которая устанавливается правовыми нормами.

6. Имеет конкретно целевую и организационную направленность.

7. Использует средства и правила юридической техники.

Юридическая техника – это методики работы над текстами нормативно-правовых актов, приемы совершенного изложения мысли законодателя в статьях нормативно-правовых актов, выбор целесообразной структуры каждого из них, терминологии и языка, способы оформления изменений, дополнений, полной или частичной отмены, объединения нормативно правовых актов и тому подобное.

Юридическая техника обеспечивает юридическое совершенство нормативных документов с помощью определенных приемов и правил (юридическая терминология; юридические конструкции; форма нормативного акта; приемы и правила изложения его содержания).

В контексте этих положений правотворчество выступает именно как организационно-правовая форма деятельности правомочных органов власти и лиц. Она связана с разработкой и принятием нормативно-правовых актов, заполнением пробелов и официальной систематизацией законодательства для обеспечения нормативного урегулирования общественных отношений и обеспечения законности в государстве путем применения определенных способов.

Под способами обеспечения законности при осуществлении правотворчества следует понимать применение компетентными государственными органами, на которые возложена обязанность по охране (защите) и обеспечения законности, правовых и организационных видов и методов деятельности, практических приемов, операций, форм работы с целью обеспечения точного и неуклонного исполнения требований законности всеми субъектами государственного управления, а также возможности граждан влиять на правомерность действий органов государственного управления.

В государственно-управленческой сфере можно выделить общие и специальные виды способов обеспечения законности. Общие способы напрямую связаны с экономическими, политическими, нравственно-духовными, общественными процессами в государстве, специальные же правовые способы - это контроль, надзор, принуждение, убеждение и разрешение (дозволение).

Именно вследствие применения этих способов проявляются вышеуказанные признаки правотворчества. Рассмотрим их более подробно.

Контроль - это активное вмешательство субъекта управления в деятельность подконтрольного объекта. В целом сущность контроля как социального явления заключается в проверке соответствия деятельности участников общественных отношений установленным в обществе нормам, в пределах которых они должны действовать. Цель такой деятельности заключается в выявлении результатов воздействия субъектов на объект, допущенных отклонений от принятых требований, действующих принципов организации и регулирования, причин этих отклонений, а также определение путей преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы. Кроме того, контроль в государственном управлении также представляет собой контроль за органами государственного управления как извне (т.е. со стороны вышестоящих организаций либо специальных контрольно-надзорных или правоохранительных), так и внутри них.

Государственный контроль можно определить как совокупность действий субъекта управления по наблюдению за функционированием соответствующего объекта контроля с целью получения объективной и достоверной информации о нем; по применению мер предупреждения правонарушений (с правом прямого вмешательства в оперативную деятельность объекта контроля); по оказанию помощи подконтрольной структуре в восстановлении законности и дисциплины; по установлению причин и условий, способствующих нарушению требований правовых норм; по принятию мер к привлечению к правовой ответственности виновных лиц.

Контроль выступает не только средством реализации правовой политики, но и одной из важнейших гарантий эффективности правовой политики. Контроль призван не только и не столько регистрировать негативные факторы, сколько предупреждать их. В широком смысле он проявляется как совокупность политических, экономических, идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, соблюдение общественного порядка и должен рассматриваться как одно из универсальных направлений деятельности государства, а не как конкретная деятельность государственных органов.

Контроль следует отличать от близкого к нему метода государственного управления - надзора, хотя у них есть ряд одинаковых черт: единая цель - обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении, они могут осуществляться в одинаковых формах (проверки, требования отчетов, объяснений и т.п.), контролирующие и надзорные органы имеют право беспрепятственно посещать подконтрольные и поднадзорные объекты, давать тем, кого проверяют, обязательные к исполнению указания. Основные отличия контроля как метода государственного управления от надзора: контроль – процесс активный, повседневный и непрерывный, он осуществляется как органами государственной законодательной, исполнительной, судебной власти, так и многочисленными специально для этого созданными контролирующими органами. Контролирующий орган вправе вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного органа и обычно имеет право самостоятельно привлекать виновных лиц к ответственности.

Надзор - пассивный метод управления, который заключается в сборе необходимых сведений, данных, фактов о деятельности объекта управления и их оценке, это юридический анализ положения дел относительно соблюдения законности и дисциплины по объекту управления. Он осуществляется субъектом управления с применением соответствующих, предоставленных ему законодательством форм, но без непосредственного вмешательства в оперативную и иную деятельность подконтрольного объекта. Надзор является самостоятельным средством реализации правовой политики, с помощью которого можно контролировать эффективность правовой политики. Реализация функции надзора имеет задачу точного и неуклонного выполнения закона и не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и предпринимаемых действий. Так, прокуратура не наделена административными, управленческими полномочиями, в противном случае она превратилась бы в орган управления, структуру исполнительной власти, что идет вразрез с функцией надзора за законностью (и одновременно сковывает возможности осуществления надзора за законностью в вышестоящих органах и инстанциях исполнительной власти).

Убеждение - метод как правового, так и внеправового характера, который осуществляется государственными и негосударственными органами и заключается в применении воспитательных, поощрительных, разъяснительных мероприятий с целью формирования у граждан понимания необходимости выполнения предписаний нормативных актов.

Основными формами убеждения, применяемых в государственном управлении, являются:

а) организация государственных и общественных мероприятий, направленных на решение конкретных задач (учет, контроль, принятие необходимых документов, проведение семинаров, собраний и т.д.);

б) воспитание (экономическое, правовое, нравственное и т.п.) и обучение; личный пример; разъяснение задач государственного управления (устное или через средства массовой информации);

в) инструктаж лиц подчиненного аппарата и общественности по вопросам наиболее эффективного выполнения поставленных задач;

г) поощрение (моральное - благодарность, награждение почетным знаком, присвоение почетного звания, материальное - денежные премии, ценные подарки, путевки и т.д.);

д) критика работы и поведения отдельных лиц;

е) организация определенных мероприятий и тому подобное.

В теории права нет четкого разграничения убеждения и разрешения (дозволения), как методов (способов) обеспечение законности. Главное то, что в их основе лежит диспозитивный метод.

Разрешение как средство правовой политики государства расширяет сферу правового регулирования общественных отношений в различных отраслях права. Вводя все большее число разрешений с помощью правовых актов, законодатель тем самым дает свободу лицу в осуществлении его прав, стимулирует и повышает его активность, инициативу, предприимчивость. В то же время установлено, что разрешение не решает всех проблем нашего общества, это то средство, которое при чрезмерном использовании может создать скорее новые проблемы, чем решить уже существующие. Для широкого применения разрешения в праве должно быть готово само общество, его правосознание и чувство ответственности за свои поступки.

Принуждение – это психологическое или физическое воздействие государственных органов (должностных лиц) на определенных лиц с целью заставить их выполнять предписания правовых норм. Государственное принуждение выражается в двух основных формах: судебной и административной. Оно основывается на авторитете государства и силе закона, и направлено на выработку определенных форм поведения и поддержания общественной дисциплины.

Таким образом, государственно-властные полномочия на практике выражаются в издании государственными органами от имени государства обязательных правовых (нормативных и индивидуальных) актов, в осуществлении ими контроля за соблюдением требований, содержащихся в этих актах, в обеспечении и защите этих требований от нарушений путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и мер государственного принуждения.