Тема 5. Правотворческая деятельность Главы днр, Совета Министров, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

1. Конституционно-правовой статус Главы ДНР, его полномочия и правотворческая деятельность.

2. Правовой статус Совета Министров, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в ДНР и их правотворческая деятельность.

1. Конституционно-правовой статус Главы ДНР, его полномочия и правотворческая деятельность.

Целостность и единство общества обеспечиваются не только связывающими все социальные отношения общими принципами его устройства и организации, но и соответствующим механизмом управления социальными процессами, через который осуществляются функции, свойственные данному обществу как организованной структуре. Таким механизмом являются система государственной власти и система местного самоуправления (впрочем, последняя может и отсутствовать, как это было, например, в системе советской власти в СССР или в системе бюрократического центризма). Особое место в этой системе всегда занимает глава государства.

В подавляющем большинстве стран мира глава государства выступает носителем высшей исполнительной власти. В конституционных монархиях главой государства формально считается монарх. На основе конституционных норм или в силу сложившихся традиций монарх обладает рядом прав в отношении парламента: правом созыва сессий, роспуска нижней палаты, назначения членов верхней палаты, утверждения и опубликования законов, а в некоторых случаях и правом «вето». В Японии, например, в соответствии с действующей Конституцией, император по представлению парламента утверждает премьер-министра, по представлению правительства — председателя и членов Верховного суда, подтверждает назначение и отставку членов правительства, созывает парламент, даст согласие на акты амнистии и помилования. Обычно монарх считается верховным главнокомандующим и представляет страну в международных отношениях. Фактически же все эти полномочия от его имени осуществляются правительством и его органами. Согласно той же Конституции Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства, и правительство несет за них ответственность.

В странах с республиканским правлением главой государства обычно является президент. В целом полномочия президента сводятся к следующему: президент принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов; ратифицирует международные договоры и соглашения; является главнокомандующим вооруженными силами страны.

В ряде стран в соответствии с конституционным законодательством президент имеет право: распустить парламент, прервать сессию или отложить ее созыв; отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное рассмотрение парламента. Наиболее широкими властными полномочиями обладает глава государства в президентских республиках. Это характерно, например, для США, где президент, кроме вышеперечисленных полномочий, имеет право назначать и смещать министров (секретарей), а также всех высших гражданских и военных чиновников. Он издает указы, которые регулируют разнообразные стороны государственной жизни и являются актами высшей исполнительной власти. Полномочия главы государства, как и других высших органов государственной власти, обычно регулируются конституционным правом.

Среди источников позитивного конституционного права важнейшее место занимает конституция. Это основной закон всякого государства, хотя в писаной форме его может и не быть (Великобритания). Однако конституция и конституционное право могут формально существовать, но практически не играть никакой роли вследствие перенесения центра тяжести на партийные структуры власти (тоталитарные государства) либо демонтажа, развала государственности. Для современной демократии главное заключается в установлении реального конституционного строя, основанного на принципах правового государства.

Кстати, большая часть неконтролируемых или мало контролируемых дестабилизирующих процессов и явлений в современном мире (терроризм, политический, религиозный, этнический радикализм, гражданские войны и т.п.) являются прямым следствием ослабления или отсутствия государственных институтов и деградации государств как таковых.

Существует целая группа стран, причём не только в Африке, Азии, на Балканах, но и на постсоветском пространстве, и Украина яркий тому пример, в которых государственное начало слабеет из-за разложения и деградации государственного управления. Ситуация в них характеризуется массовой коррупцией, неэффективностью и цинизмом бюрократического аппарата, неспособностью правоохранительной системы обеспечивать безопасность и правопорядок, выходом ряда институтов из под контроля центральных властей, недееспособностью системы здравоохранения и образования, то есть неспособностью государства исполнять свои функции, даже минимальные.

Основные принципы системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления закрепляют нормы конституционного (государственного) права, которые в том числе определяют виды органов государственной власти, правовой статус главы государства, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, формы издаваемых ими актов, систему органов местного самоуправления. Такой правовой регламентацией обеспечивается управление обществом, основанное на четком согласовании и соподчинении всех организационных структур, задействованных в процессе реализации властных функций по управлению обществом.

Особую актуальность в современном мире приобретает категория «управляемость» социальными системами. Её можно определить как свойство социальной системы, отражающее её способность гасить и предотвращать конфликты и кризисы, которые могут угрожать стабильности системы и безопасности её участников, а также способность контролировать и рационально направлять главные процессы. Уровень управляемости зависит от трёх категорий факторов. Во-первых, от природы, количества и качества субъектов регулирования. При этом ключевым субъектом такого регулирования выступает государство, его органы и должностные лица. Во-вторых, от действий по такому регулированию и их совместимости друг с другом. В-третьих, от норм, правил, механизмов, институтов и режимов такого регулирования, в том числе и в значительной степени от качества норм конституционного права.

Украинские кризисы (политический, экономический, социальный, нравственный, интеллектуальный, управленческий), приведшие к государственному перевороту, уходу Крыма и Севастополя, гражданской войне на Донбассе, вызваны целым комплексом внутренних и внешних причин. Неумение и нежелание жить в соответствии с Конституцией – одна из них. Кстати, в Конституции Украины (впрочем, как и в абсолютном большинстве конституций современных государств) закреплён принцип верховенства права: «В Украине признается и действует принцип верховенства права. Конституция Украины имеет высшую юридическую силу. Законы и иные нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей. Нормы Конституции Украины являются нормами прямого действия. Обращение в суд для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется» [ст. 8]. Реализация этого принципа является безусловным и необходимым условием продвижения общества к достижению конституционного идеала суверенного и независимого, демократического, социального, правового государства. Однако она вряд ли возможна в государстве, где ни граждане, ни элиты, не знают и не ценят конституцию.

Конституционно-правовой статус Главы ДНР определяется, прежде всего, нормами Главы 4 Конституции ДНР «ГЛАВА ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ» (ст.ст. 56-62). В частности, согласно нормам ст. 56 Глава ДНР является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти Донецкой Народной Республики. Он в установленном порядке принимает меры по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти ДНР, в соответствии с Конституцией и законами ДНР определяет основные направления развития Республики, представляет её в отношениях с иностранными государствами и вправе подписывать международные договоры от имени ДНР. В течение срока своих полномочий Глава ДНР не может являться депутатом Народного Совета Донецкой Народной Республики и не может занимать никакие другие должности в государственных и общественных органах, предпринимательских структурах. Он обладает неприкосновенностью.

Он избирается гражданами Донецкой Народной Республики на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд (части 1, 2 ст. 57).

Полномочия Главы ДНР определены нормами ст. 59 Конституции. В частности, Глава Донецкой Народной Республики:

1. обеспечивает соблюдение прав и свобод человека, Конституции и законов Донецкой Народной Республики, ее международных обязательств;

2. формирует в соответствии с законом Совет Министров Донецкой Народной Республики и принимает решение о его отставке;

3. официально представляет государство в международных делах, подписывает международные договоры;

4. принимает меры по обеспечению безопасности и территориальной целостности Донецкой Народной Республики, формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется законом;

5. является главнокомандующим Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики;

6. в интересах обеспечения безопасности граждан вводит в соответствии с законом чрезвычайное и военное положение в Донецкой Народной Республике с последующим утверждением Народным Советом Донецкой Народной Республики;

7. представляет в Народный Совет Донецкой Народной Республики ежегодные отчеты о результатах деятельности Совета Министров Донецкой Народной Республики;

8. обладает правом законодательной инициативы в Народном Совете Донецкой Народной Республики;

9. вправе требовать созыва внеочередного заседания Народного Совета Донецкой Народной Республики, а также созывать вновь избранный Народный Совет на первое заседание ранее срока, установленного для этого настоящей Конституцией;

10. вправе участвовать в заседании Народного Совета Донецкой Народной Республики с правом совещательного голоса;

11. распускает Народный Совет Донецкой Народной Республики в случаях и в порядке, предусмотренных настоящей Конституцией;

12. решает в соответствии с законом вопросы гражданства Донецкой Народной Республики;

13. осуществляет помилование;

14. награждает государственными наградами, присваивает почетные, воинские и специальные звания;

15. формирует Администрацию Главы Донецкой Народной Республики;

16. представляет в Народный Совет Донецкой Народной Республики кандидатуры Председателя Национального банка, Генерального прокурора, других должностных лиц в соответствии со своими полномочиями, а также входит в Народный Совет Донецкой Народной Республики с представлениями об их освобождении от должности;

17. приостанавливает или отменяет действие постановлений и распоряжений Совета Министров Донецкой Народной Республики, актов министерств и иных органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики;

18. подписывает и обнародует законы Донецкой Народной Республики либо отклоняет их;

19. осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящей Конституцией и законами Донецкой Народной Республики.

Согласно нормам ст. 60 Конституции Глава ДНР на основании и во исполнение Конституции и законов Донецкой Народной Республики издает указы (постановления) и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории ДНР. Эти указы и распоряжения не должны противоречить Конституции и законам ДНР. Правовые акты Главы ДНР, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти ДНР направляются в Народный Совет ДНР в сроки, установленные законом. Народный Совет вправе обратиться к Главе ДНР или в органы исполнительной власти с предложением о внесении изменений в такие акты, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке.

При этом ст. 62 Конституции предусматривает, что в случае досрочного прекращения полномочий Главы ДНР, а также в случаях, когда Глава Республики временно не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет первый заместитель Председателя Совета Министров ДНР, а в случае если Глава ДНР не совмещает свою должность с должностью Председателя Совета Министров, - Председатель Совета Министров Донецкой Народной Республики. Временно исполняющий обязанности Главы ДНР не вправе распускать Народный Совет, а также вносить предложения об изменении Конституции.

При осуществлении своей деятельности Глава ДНР, как и Народный Совет, опирается, прежде всего, на соответствующий Аппарат.

Этот аппарат включает Руководство Администрации Главы ДНР в лице Руководителя Администрации Главы ДНР, его Первого заместителя, а также ряд структурных подразделений, в частности, Государственно – правовое Управление, Управление внутренней и внешней политики, Управление государственной службы, кадров и наград, Управление стратегии развития промышленности, Контрольно-ревизионное Управление, Управление делами, Секретариат Главы ДНР.

Так например, Государственно – правовое Управление обеспечивает деятельность Главы Республики по правовым вопросам. Оно осуществляет правовое обеспечение деятельности Администрации и информационно-консультационное обеспечение деятельности подразделений Администрации; оказывает консультативно — методическую помощь Аппарату Совета Министров, министерствам, органам исполнительной власти и органам государственной власти по правовым вопросам.

Управление внутренней и внешней политики обеспечивает реализацию единой государственной политики в сфере развития местного самоуправления, общественно-политических, социальных, национальных и религиозных отношений, а также взаимодействие с органами государственной власти республики, органами местного самоуправления, ЦИК, депутатами Народного Совета, общественными организациями, политическими партиями и движениями, изучение и мониторинг социально-экономической, общественно-политической обстановки в республике, подготовку протокольного обеспечения рабочих совещаний, выездных встреч, имиджевых торжественных мероприятий, пресс-конференций. К задачам данного подразделения лтносятся также обеспечение реализации единой информационной политики Главы ДНР; содействие Главе ДНР в обеспечении реализации на территории иностранных государств государственной политики ДНР, а также на территории ДНР политики в сфере внешних связей и межрегионального сотрудничества.

Контрольно-ревизионное Управление обеспечивает осуществление государственного финансового контроля над использованием и сохранением государственных финансовых ресурсов, необоротных и других активов, правильностью определения потребности в бюджетных средствах и взятия обязательств; осуществление государственного финансового контроля над эффективным использованием средств и имущества, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и финансовой отчетности в министерствах и других органах исполнительной власти, в государственных фондах, бюджетных учреждениях и у субъектов хозяйствования независимо от форм собственности.

С целями других структурных подразделений, а также и с их руководителями можно ознакомиться на Официальном сайте Донецкой Народной Республики по Эл. адресу: http://dnr-online.ru/administraciya-glavy-dnr/.

На этом же сайте можно ознакомиться с указами и распоряжениями Главы ДНР, с приказами Администрации Главы ДНР по Эл. адресу: http://dnr-online.ru/akty-glavy-respubliki-dnr-2/.