17. Государственный орган как системообразующий элемент организационной структуры управления.
Факторы, влияющие на формирование организационной структуры управления
Субъектом государственного управления является государство в целом, но это не означает что все его органы, предприятия, учреждения и организации участвуют в управлении. Организационная структура государственного управления представляет собой определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь людей, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственного воздействия, и поддержание жизнедеятельности самого субъекта управления.
В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющего воздействия.
Существуют различные характеристики государственного органа:
Функциональная – госорган как структура, выполняющая определенные функции государства;
Юридическая – как структура, наделенная определенной компетенцией (совокупностью функций и полномочий), государственно-властными полномочиями;
Социологическая - госорган как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере государственного управления и деятельности.
Организационная – определенная структура рассматривается с позиций организации ее элементов и их взаимосвязей в связи с принадлежностью к государственному аппарату.
Государственный орган представляет собой формально созданную государством структуру власти, для осуществления определенных функций государства и наделением её властными полномочиями государства. В связи с этим надо различать государственный орган, который создает и реализует управленческие решения, и государственные учреждения, организации и предприятия, осуществляющие и создающие материальные, социальные и духовные продукты и услуги.
Основой организационной структуры государственного управления являются исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит фактическая направленность государственного управления, государственный режим и т.п.
Конкретные очертания организационной структуры зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления (человеческий потенциал, информационное обеспечение, демократизм, стиль управления) и др.
На организационную структуру государственного управления определенное влияние оказывает состояние и размещение (или положение в общественной системе) управляемых объектов. Традиционно по объекту в государственном управлении различают следующие органы управления:
- по управлению экономическими процессами;
- по управлению социально-культурными процессами;
- по управлению административно-политическими процессами.
Организационные основания формирования структур
Существует большое количество организационных оснований, (типовых модулей), для создания всевозможных государственных органов управления, с учетом конкретных субъективных и объективных условий и факторов, способных успешно решать управленческие задачи.
В формировании определенного типа структуры государственного управления используется несколько организационных оснований:
Линейное основание – создается строго формализованная структура с преобладанием вертикальной подчиненности государственных органов в виде строгой иерархической пирамиды, с наличием строгого единоначалия и единства распорядительства, устойчивая и эффективная для проведения властных требований. При данном основании построении органа управления слабо выражены обратные связи, наблюдается его узкая направленность, что снижает универсальность и эффективность.
Функциональное основание – образуются государственные органы, специально приспособленные к ведению конкретных функций управления, что позволяет подбирать высокопрофессиональных специалистов. Отрицательным является для этого основания сложности в межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализации в ведении отдельных функций управления.
Линейно-функциональное основание – сочетание двух предыдущих оснований дает возможность создавать структуру, в которой одни органы принимают и властно проводят в жизнь управленческие решения, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, координационного и другого свойства, что позволяет повысить уровень государственного управления.
Программно-целевое основание – в основе создания структуры лежит какая-либо цель (совокупность целей), комплексная программа, выполнению которых подчиняются все элементы структуры и их взаимосвязи, что способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных вопросов. Это основание получило развитие в конце прошлого столетия.
Матричное основание – тип структур, связанный, как правило, с территориальным управлением. Сочетает в себе линейное и программно-целевое управление. Обеспечивает комплексный подход в управлении на определенной территории и дает возможность гибкого, быстро приспосабливаемого подхода к активно развивающимся и динамичным управляемым объектам.
Орган, звено, подсистема государственного управления
На внутреннюю организацию государственного органа определенное формирующее влияние оказывают типовые внешние взаимосвязи. Каждая самостоятельная единичная структура (орган) должна иметь взаимосвязи, которые могли бы обеспечить:
полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленных целей или выполнении функции управления;
сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;
комплексность выполнения (взаимосвязанность) всех функций управления, как по вертикали, так и по горизонтали;
разделение и кооперацию действий между звеньями и уровнями государственного аппарата;
концентрацию полномочий и ответственности при решении каждой конкретной задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали;
соответствие организационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и полномочий принятия решений по каждой управленческой задаче.
Классификация государственных органов управления
Единой классификации государственных органов в сфере государственного управления не существует. Тем не менее, есть некоторые критерии, которые позволяют группировать органы управления. К таким критериям относятся:
Территориальный масштаб компетенции. На его основе выделяют: федеральные (центральные) органы, субъектов федерации и их местные органы, а также органы местного самоуправления.
Соподчиненность органов между собой. Это позволяет разделить органы на вышестоящие и нижестоящие.
Порядок образования. Такое основание классифицирует органы на образуемые (вышестоящим органом в пределах его компетенции) и избираемые (населением или представительным органом).
Характер и содержание полномочий приводит к разделению органов управления на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.
Порядок разрешения вопросов компетенции разделяет органы коллегиального и единоличного управления.
Источник финансирования служит способом выделить бюджетные органы и внебюджетные, экономически самостоятельные.
Звено, подсистема
Различные основания формирования органов государственного управления говорят о множестве видов государственных органов, различающихся между собой, но одновременно все они имеют много общих черт и свойств.
Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью управленческих функций обозначаются как «звено государственно-управляющей системы». Отнесение того или иного госоргана к какому-либо звену возможно на основании (признаки, свойства) определенное совпадение правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (с управляемыми объектами и в рамках субъекта государственного управления). В качестве звена организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента, Правительство, министерства, ведомства, аналогичные органы субъектов федерации и исполнительные органы местного самоуправления.
Объединение государственных органов по конкретным направлениям взаимосвязей, с учетом их специализации образует их определенную целостность по отношению ко всей структуре государственного управления. Эта целостность образует соответствующую подсистему органов государственного управления. Определяющими признаками для отнесения отдельных органов (звеньев) управления к той или иной подсистеме являются:
Компетенция, когда она сформулирована по одному ведущему признаку (экономика, производство, сфера услуг, комплексная программа развития, территория, функция государства и т.п.).
Субординация. Между органов одной подсистемы существует прямые структурно-функциональные связи, имеется соподчиненность органов.
Внутренняя организация. Каждая подсистема имеет самостоятельную структуру, обособленную от других подсистем с самостоятельным центром управления подсистемой.
Устойчивость, постоянство подсистемы, которое позволяет ей выступать вовне (в управляющем воздействии на объект управления и внутри структуры) и восприниматься другими субъектами управления и управляемыми объектами как специфическое единое целое.
Специфика взаимодействия. Каждая подсистема имеет только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами или другими подсистемами государственных органов. Подсистемы могут быть вертикальные (федеральные органы исполнительной власти) и горизонтальные (органы территориального управления субъекта федерации, города, района).
Формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления, достижения целостности подсистем и их эффективное объединение в организационную структуру обеспечивается взаимосвязями ее частей, в числе которых можно отметить:
Взаимосвязи построения, через которые происходит установление (создание) и преобразование (изменение) как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, их внутренней организации и состава.
Функциональные взаимосвязи, отражающие каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность структуры и ее составных частей.
Взаимосвязи по типу «обратная связь», позволяющие осуществлять постоянный контроль активности и целесообразности движения отдельных звеньев и органов, подсистем, а также проверять их соответствие объективным запросам (нужны или нет те или иные органы государственного управления).
Информационные взаимосвязи, создающие условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления.
Организация органа государственного управления
Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных специфических управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и обеспечения эффективного руководства деятельностью собственного аппарата. Для этого организационной структуры государственного управления
Мобильность. Численный состав и количество внутренних подразделений устанавливаются по оптимальным критериям управляемости.
Экономичность. Стоимость содержания аппарата управления и затрат на управленческую деятельность его сотрудников.
Оперативность. Своевременность принятия, качество и быстрота исполнения управленческих решений, быстрота и качество прохождения информации, сложность внутренних и внешних связей государственного органа.
Потенциальная норма управляемости. Способность справиться со своими целями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами, отнесенными к сфере деятельности данного органа.
Для осуществления руководящим звеном государственного органа (руководством) функций и властных полномочий создаются структурные подразделения. Они сами не осуществляют компетенцию государственного органа, а в профессиональном отношении обеспечивают деятельность руководящего звена.
В рамках, закрепленных за ними объемов и видов управленческой деятельности, подразделения выполняют необходимые управленческие действия. Существует несколько подходов к определению структуры и построению подразделения:
При горизонтальной структуре создается крупная группа должностей во главе с одним руководителем (1+6);
при вертикальном построении в структуре подразделения создаются небольшие группы должностей с подчиненностью нескольким руководителям, несколько секторов во главе с начальником отдела (1 + (1+2) + (1+2).
Оптимальной численностью для подразделения считается 7 человек.
Вертикальная структура имеет много отрицательных моментов как объективного, так и субъективного характера:
♦ увеличение времени прохождения команд, информации и их искажение;
♦ удаление исполнителя от руководящего звена снижает его исполнительность;
♦ слабость горизонтальных связей между сотрудниками (координация усилий сотрудников);
♦ появление конкуренции за влияние на реализацию компетенции государственного органа;
♦ вероятность проявления доминирования группового интереса над интересом государственного органа и др.
Важное место в организационной структуре государственного органа занимает выделение и описание должностей и рабочих мест. Между этими понятиями существует определенные различия. По должности выполняется деятельность, которая в той или иной степени, но непосредственно связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием властных полномочий руководящего звена. Должность описывается через управленческие обязанности и полномочия по ней она исполняется. Исполнение должности измеряется соотнесением усилий сотрудника с компетенцией государственного органа и их влиянием на ее осуществление. Рабочее место представляет собой вид и объем деятельности по обслуживанию и обеспечению управленческих процессов (содержание помещений, техническое обслуживание информационных систем, обеспечение необходимыми ресурсами и т.п.).
В построении структур государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления в целом применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Дополнительно линейно-штабное, когда в органе создается подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.
18. Типы организационных структур государственного управления. Отражение в типах организационной структуры изменений целей и задач государственного управления.
Типы организационных структур управления
Организационная структура аппарата управления - форма разделения труда по управлению производством. Каждое подразделение и должность создаются для выполнения определенного набора функций управления или работ. Для выполнения функций подразделения их должностные лица наделяются определенными правами на распоряжения ресурсами и несут ответственность за выполнение закрепленных за подразделением функций.
Схема организационной структуры управления отражает статическое положение подразделений и должностей и характер связи между ними.
Различают связи: - линейные (административное подчинение), - функциональные (по сфере деятельности без прямого административного подчинения), - межфункциональные, или кооперационные (между подразделениями одного и того же уровня).
В зависимости от характера связей выделяются несколько основных типов организационных структур управления: - линейная; - функциональная; - линейно-функциональная; - матричная; - дивизиональная; - множественная.
В линейной структуре управления каждый руководитель обеспечивает руководство нижестоящими подразделениями по всем видам деятельности. Достоинство - простота, экономичность, предельное единоначалие. Основной недостаток - высокие требования к квалификации руководителей. Сейчас практически не используется.
Функциональная организационная структура реализует тесную связь административного управления с осуществлением функционального управления (рис.15).
Д- директор; ФН -функциональные начальники; И -исполнители
Рис. 15. Функциональная структура управления
На рис. 15 административные связи функциональных начальников с исполнителями (И1 - И4) такие же, как и для исполнителя И5 (они не показаны в целях обеспечения ясности рисунка).
В этой структуре нарушен принцип единоначалия и затруднена кооперация. Практически она не используется.
Линейно-функциональная структура - ступенчатая иерархическая. При ней линейные руководители являются единоначальниками, а им оказывают помощь функциональные органы. Линейные руководители низших ступеней административно не подчинены функциональным руководителям высших ступеней управления. Она применялась наиболее широко (рис. 16).
Д- директор; ФН -функциональный начальники; ФП -функциональные подразделения; ОП -подразделения основного производства.
Рис. 16. Линейно-функциональная структура управления
Иногда такую систему называют штабной, так как функциональные руководители соответствующего уровня составляют штаб линейного руководителя (на рис. 16 функциональные начальники составляют штаб директора).
Дивизиональная (филиальная структура) изображена на рис. 17. Дивизионы (филиалы) выделяются или по области деятельности или географически.
Рис. 17. Дивизиональная структура управления
Матричнаяструктура (рис. 18, 19) характерна тем, что исполнитель может иметь двух и более руководителей (один - линейный, другой - руководитель программы или направления). Такая схема давно применялась в управлении НИОКР, а сейчас широко применяется в фирмах, ведущих работу по многим направлениям. Она все более вытесняет из применения линейно-функциональную.
Рис. 18. Матричная структура управления, ориентированная на продукт
Множественнаяструктура объединяет различные структуры на разных ступенях управления. Например, филиальная структура управления может применяться для всей фирмы, а в филиалах - линейно-функциональная или матричная.
Рис. 19. Матричная структура управления по проектам