Глава 2.3. Форма государства и местное самоуправление

§2.3.1. Соотношение категорий «форма государства» и «форма правления»

Forma dat esse rei²⁸³.

«Фактически складывающиеся отношения между

высшими органами государства имеют нередко

более важное значение, чем правовые нормы,

определяющие форму правления юридически»²⁸⁴.

В.Е. Чиркин

В философии под формой понимают, прежде всего, внешнее очертание, наружный вид или внутреннее строение какого-либо предмета²⁸⁵, зачастую определяющего процессы собственного становления и развития в объективной действительности.²⁸⁶ Вместе с тем, исследуя характеристики вещественного мира, человеку, как субъекту познания, не стоит забывать, что категория формы тесно взаимосвязана с содержательной стороной материи²⁸⁷. Поэтому изучение феномена политической организации общества, уяснение социального назначения публичной власти невозможно без постижения системных образов государственного механизма, функционирующего в рамках правовых предписаний. В юриспруденции для анализа публичного властвования государственных учреждений используется методологическая дефиниция «формы правления», неоднозначно трактуемая в правовой литературе различных исторических эпох и стран. Плюралистическое толкование данной категории обусловлено тем, что многочисленные юридические школы отталкиваются в интеллектуальном осмыслении формального конструирования верховной власти суверенных держав от двух фундаментальных философских точек зрения: идеалистической или материалистической²⁸⁸. Первая рассматривает идею как основополагающую сущность материи, выраженной в форме, а вторая опирается на внешние, осязаемые признаки вещественного развития общественных отношений и явлений, определяющих их структуру и предназначение.

Идеалисты (И.Е. Андреевский, Л.А. Тихомиров, И.А. Ильин, И.Л. Солоневич и др.) считают, что форма правления есть проявление народного правосознания, национального духа, нравственности или религиозного мировоззрения²⁸⁹.

В противовес им, материалисты (В.С. Петров, А.И. Денисов, В.М. Сырых и т.д.) доказывают обусловленность любой модели политической власти в государстве вещественно-осязаемыми факторами и социальными закономерностями: обширностью либо ограниченностью территории, уровнем развития экономики; географическим положением страны, плотностью населения, соотношением классовых сил в обществе и т.д.²⁹⁰ При таком подходе, содержание считается определяющей стороной целого, представляет единство всех составных элементов объекта, его свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций, а форма предстает лишь способом существования и выражения материи²⁹¹.

Так, в марксизме форма правления неразрывно связана с соотношением классовых сил в обществе, характером производственных отношений, уровнем культуры, традициями и внешнеполитическими реалиями, существующими в определенных исторических условиях. Другими словами, форма правления представителями этого направления объясняется через классовую сущность самого государства, в рамках которого происходит соединение правящего класса с аппаратом публичного господства, превращающего волю власть имущих лиц в нормы права общеобязательные для всех индивидов проживающих на подконтрольной им территории²⁹².

В целом, следует признать, что, несмотря на значительные различия в подходах к определению формы правления, эти теоретические позиции имеют и ряд общих методологических установок.

Во-первых, они признают зависимость функционирования человеческого общества от определенной формальной деятельности, которая строго регламентирует юридические, нравственные и эстетические нормы, регулирующие поведение людей.

Во-вторых, любая форма рассматривается ими сквозь призму содержания.

В-третьих, идеалистический и материалистический подходы к анализу формы правления являются ограниченными для понимания всех аспектов организации политической власти в государстве²⁹³.

Западноевропейские юристы пытаются избежать выше приведенных трудностей путем отказа от выработки единого понимания какого-либо определения вообще. Они стараются исследовать лишь видовые качества политических систем. Так, немецкий государствовед Ф.Гизе выделяет три формы правления: абсолютизм, конституционализм и парламентаризм²⁹⁴. Более того, он вводит понятие конституционного типа государства, в рамках которого описывает монархию, аристократию и демократию²⁹⁵. Мюнхенский профессор Г. Навяски, вообще, смешивая понятия «тип», «политический режим» и «форма», говорит о либеральных, демократически-эгалитарных, социалистических и националистических видах государств²⁹⁶. Французский ученый Ж.-П. 131нте, например, в основу градации форм правления ставит принцип разделения властей²⁹⁷. По его мнению, те государства, которые знают относительно автономное существование органов законодательной, исполнительной и судебной компетенции имеют либо президентскую форму правления, как в США, или парламентскую, как в ФРГ²⁹⁸. Страны, отвергающие принцип разделения властей, при организации аппарата публичного управления народом используют диктаторскую (авторитарную) форму правления (Германия 1933 – 1945 гг.) или режим собрания (III – я республика во Франции, СССР, Швейцария и т.д.)²⁹⁹.

Кроме того, Ж.-П. 132нте, говорит еще о демократии – особой форме правления, служащей воплощением народного суверенитета³⁰⁰. На практике она делится на два вида: прямое (референдум, свободные выборы и т.д.) и представительное народоправство (деятельность депутатов и других избираемых гражданами должностных лиц)³⁰¹. Соотечественник Ж.-П. 132нте политолог Ф. Бенетон формами правления называет «модальности организации политического режима, определяемые взаимодействием между институциональной и партийной системами»³⁰². Он считает, что «на сегодняшний день существует два типа институциональных систем: парламентская … и президентская…»³⁰³.

Главным недостатком данных методологий является смешение критериев градации различных способов организации власти, таких как доктринальное содержание идеологических установок публичного управления и приемов определения волеизъявления широких масс населения. Вследствие этого, с помощью классификационных шаблонов различных форм правления разработанных Ж.-П. 132нте и Ф. Бенетоном невозможно точно описать государства, в которых монархи возглавляют правительство, а законодательством занимаются избранники народа (например, Хашимитское Королевство Иордания).

По мнению, В.Е. Чиркина страны, тяготеющие к формам правления противоположным тем, что закреплены в их конституциях, могут иметь смешенные, «гибридные» признаки³⁰⁴. Для таких государств он разрабатывает новую идентификацию, в качестве «монархической республики» (ОАЭ, Малайзия, Великобритания, Япония), «республиканской монархии» (КНДР, Уганда, Тунис), полупрезидентской (Франция) и полупарламентарной республики (ФРГ)³⁰⁵. Представленная классификация державного управления вовсе не нова для отечественной юридической науки, так еще в начале XIX столетия М.М. Сперанский в работе «Руководство к познанию законов» описывал смешанные республики и монархии³⁰⁶, а 50 лет спустя К.Д. Кавелин предлагал установить в России «самодержавную республику»³⁰⁷.

Полагаем, что данные градации верховной власти в государстве, страдают внутренней противоречивостью, ибо они пытаются искусственно установить консенсус между реально существующими публичными отношениями и господствующими политическими догмами в обществе. Стоит помнить, что посреди двух противоположных мнений лежит не истина, а проблема³⁰⁸, которую необходимо решать. Для этого лучше всего подходит классическая система разделения формы правления на монархии и республики³⁰⁹. Ведь «наиболее правильной является, та классификация государств, - писал В.М. Хвостов, - в основу которой положены различия в организации верховной власти»³¹⁰, олицетворяющейся единоличным самодержцем или совокупностью представительных органов.

Вместе с тем, государство на всем протяжении своего исторического развития имеет только ему присущие полномочия и обязанности, которые осуществляются посредством специального аппарата публичного господства. В результате этого возникают особые правоотношения, регулирующие структурирование и функционирование верховного управления в стране, которое в каждом отдельном случае имеет индивидуальные особенности³¹¹. Причиной публичного многообразия видов государственной организации высшего уровня политического механизма, являются специфические стереотипы правового сознания того или иного народа, занимающего главенствующее положение в державе. Практически всегда, юридические конструкции конституционного господства верховной власти нивелируются фактическими общественными отношениями, отражающими интеллектуально-нравственную оценку людей существующего и желаемого правопорядка³¹². И «если законодатель не будет идти на поводу народного правосознания, - пишет А.И. Овчинников, - то своим «независимым» правотворчеством он будет лишь увеличивать объем «права в книгах», которое никто не будет реализовывать»³¹³.

Таким образом, исследователь формы правления должен учитывать, что любой юридический институт связан с национальной культурой его породившей. По этому поводу М. Вебер справедливо утверждал: «При полной формальной идентичности значимых правовых норм культурное значение нормированных правовых отношений, а тем самым и самих норм, может быть совершенно различным»³¹⁴.

Следовательно, характер публичного управления гражданами в государствах мира может принимать разнообразные формы, зависимые «частью от теоретических соображений, но еще в гораздо большей степени от состояния общества»³¹⁵.

Данные обстоятельства легко объясняются мировоззрением К.Н. Леонтьева, считавшего, что форма есть идея, заключенная в материи³¹⁶. Поэтому способ публичной конкретизации политических идей является процессом формулирования правовых норм, который есть функция правосознания³¹⁷.

Испытывая воздействие выше рассмотренных факторов, современная юриспруденция, как и любая другая гуманитарная отрасль научного знания (философия, политология, социология и т.д.) не выработала единственно верного, универсального понятия описывающего феномен формы государства. Поэтому справедливо утверждение столетней давности Л. Гумпловича о том, что «учение о различии государств или о государственных формах является столь же шатким и неустановленным, как и определение понятий государства»³¹⁸.

Большинство отечественных правоведов (А.Б. Венгеров, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.С. Петров, А.М. Скоков, В.М. Сырых, В.Е. Чиркин и д.р.) последние шестьдесят лет под формой государства понимают совокупность трех элементов: формы правления; формы государственного устройства и государственного (политического) режима³¹⁹. При этом форма правления рассматривается ими в качестве системы органов верховной государственной власти. Под формой государственного устройства они понимают особенности взаимодействия центрального аппарата публичного управления страной с региональным. Государственный (политический) режим для представителей данного направления является конкретным проявлением способов осуществления государственной власти в отдельно взятых исторических условиях³²⁰.

В отличие от выше изложенной позиции, в 1956 году Г.Н. Манов предложил отождествлять политический режим с понятием формы государства в целом, а форму правления и форму государственного устройства исследовать как его составные части³²¹.

Болгарский ученый В. Цонев считает, что между формой государства и формой правления нет никакого различия и эти категории абсолютно идентичны друг другу³²².

По мнению А.И. Денисова, форму государства следует анализировать в широком и узком смысле: в первом случае это образ правления и государственного устройства, а во втором – лишь форма правления³²³.

Достаточно оригинальный подход к пониманию формы государства предложил Д.А. Керимов, который выделил внутреннюю и внешнюю форму государства³²⁴. В рамках внутренней формы государства описывался политический режим, а внешняя – состояла из формы правления и формы государственного устройства³²⁵.

А.Г. Лапшин считает, что политический режим не является структурным элементом формы государства, так как он характеризует его сущность, а не материальное проявление в лице верховных и территориальных органов публичного управления страной³²⁶.

Теоретик конституционного права А.А. Мишин утверждает, что форма государства имеет бинарную структуру: с одной стороны она включает в себя форму правления, а с другой – форму государственного устройства³²⁷.

С.А. Комаров видит в государстве, как и в любом другом объекте, совокупность двух систем: функциональной (динамической) и организационной (статической)³²⁸. В рамках его концепции форма государства в динамическом аспекте считается политическим режимом, а в статическом: формой правления и формой государственного устройства³²⁹.

Для Л.П. Рожковой, «форма государственного устройства в значительной мере производна от формы правления, поэтому оба эти понятия могут охватываться»³³⁰ общей дефиницией «формы государства», под которой «целесообразно было бы понимать, прежде всего, форму правления, а форму государственного устройства рассматривать как конкретизирующий признак, - пишет она, - позволяющий дополнительно классифицировать формы государства»³³¹ в пределах основных градационных разрядов.

Данная дискуссия еще более осложняется тем, что некоторые ученые (например, А.Б Венгеров, С.А. Комаров и В.В. Лазарев) в качестве равнозначного термина «форме государства» используют понятие «устройство государства»³³². Но дореволюционная юридическая мысль под формой государственного устройства фактически подразумевала современную концепцию формы правления. Так, Б.Н. Чичерин писал: «Государственное устройство определяется строением верховной власти, которая является владычествующим элементом в государстве. Различное строение верховной власти составляет различные образы правления»³³³. Этой точки зрения придерживались Г.Ф. Шершеневич, И.А. Ильин, В.И. Ленин и др.³³⁴

Зарубежные авторы, не только не разрешают сложившиеся противоречия, а наоборот, чрезвычайно обостряют научный спор о понимании формы государства. Например, Ж.-П. 137нте различает две формы государства: унитарное и федеративное, ограничиваясь анализом территориального господства публичной власти в стране³³⁵. Швейцарский автор М. Имбоден, исходя из теории разделения властей, называет четыре типа формы государства: монистический, дуалистический, тринитарный и квадративный³³⁶.

По мнению О.И. Чистякова, для того, чтобы выйти из этой запутанной ситуации, необходимо заменить категорию «формы государства» понятием государственный режим, а форму государственного устройства – «организацией государственного единства»³³⁷.

Вместе с тем, новые терминологические наименования вряд ли способны объединить различные научные направления, ибо юриспруденция не стоит на месте и постоянно обогащается знаниями, идеями и фактами. Так, изменчивость, неустойчивость, способность к эволюции (инволюции) форм государства предлагается анализировать в рамках категории политической динамики³³⁸. А.И. Овчинников и А.А. Тащиян доказывают целесообразность того, что форма государства должна рассматриваться не только в пределах ее основных компонентов: формы правления, формы государственного устройства, политического режима; но и с учетом дополнительного элемента: политико-правового режима национальных отношений, раскрывающего специфику этнической структуры политического механизма конкретного государства³³⁹. И.А. Иванников считает, что в будущем большое теоретическое значение приобретет исследование «гетерогенных и гетерономных факторов форм государства»³⁴⁰, отражающих степень зависимости и соответствия форм конкретных государств исторически сложившимся общественным отношениям³⁴¹. Данная тенденция прослеживается в попытке белорусских ученых А.Ф. Вишневского, Н.А. Горбатока и В.А. Кучинского объединить в определении понятия формы государства рациональные и иррациональные основы публичного управления: организацию и устройство политической власти, социальное назначение государственных институтов, исторические, экономические и национальные особенности державы, уровень развития демократии в стране³⁴². Кроме того, эти авторы соглашаются с тем, что, в конечном счете, форма государства представляет собой сложную «причудливо переплетенную совокупность его признаков, сформировавшихся под воздействием объективных и субъективных причин, отличающих одно государство от другого»³⁴³. В.Д. Перевалов дополняет учение о форме государства категорией «публичный порядок», в основе которого базируются традиции гражданского общества, менталитета населения, правосознания чиновников, отношение государства к гражданам, обычаи делового оборота и т.д.³⁴⁴

Таким образом, исследователь формы государства обязан не только рассматривать внешнюю структуру публичных учреждений страны, но и учитывать идеальные компоненты политического устройства, которое по справедливому замечанию Э.А. Позднякова «есть продукт и манифестация собственного духа данного народа и ступени развития его сознания»³⁴⁵. Следовательно, уникальное состояние национального социума требует организации народа в самобытную форму государства. Вместе с тем, абстрактные образы правления имеют значение, достаточно относительное. Поэтому, «самая идеальная теория государственной формы останется мечтой или произведет только смуту, - отмечал Б.Н. Чичерин, - если она не отражает жизненные условия, к числу которых принадлежат особенности народа, склоняющие его к тому или другому политическому устройству»³⁴⁶. По мнению, И.Е. Андреевского связано это с тем что, в форме любого государства выражена его нравственная природа, отношение к общечеловеческому прогрессу, гражданским свободам личности, интересам отдельного лица и всего общества в целом³⁴⁷. Но такая позиция вовсе не является основанием для отрицания классической интерпретации формы государства через совокупность трех элементов: формы правления, формы государственного устройства и государственного (политического) режима, так как основания своего генезиса они черпают в первичных признаках государственности – народе, власти, территории³⁴⁸. Кроме того, правовой союз лиц, которым является государство, должен иметь всеобщий интерес, заставляющий громадные массы населения выступать как единое целое на международной арене³⁴⁹. Отсутствие политического согласия в стране чревато анархией, гражданскими войнами и распадом некогда целостного государственного организма. Ключевую роль в формировании духовного единства граждан любой державы играют укоренившиеся в народе обычаи, нравы, культурные ценности, религиозные догмы и стереотипы мышления. Все эти факторы концентрированно выражаются или черпают свою силу в правосознании индивидов, которое приводит в действия механизмы, структурирующие форму публичного господства в обществе. По существу, посредством политической власти духовно-нравственная идея государства под влиянием человеческой воли и интеллекта превращается в реальный исторический процесс³⁵⁰. Следовательно, прав И.А. Иванников, предлагающий в качестве дополнительного критерия категории формы государства рассматривать наличный уровень правосознания населения конкретной страны³⁵¹. Наряду с этим, правосознание народа не стоит выделять в самостоятельный компонент формы государства, так как оно является органической частью формально юридических и фактических конструкций формы правления, формы государственного (политико-территориального) устройства и государственного режима³⁵².

Кроме того, материализация правосознания в порядке формирования и деятельности высших органов государственной власти опосредуется правовым мышлением, представляющим собой «процесс понимания окружающей индивида социально-правовой действительности»³⁵³, результатом которого являются особые привычки и стереотипы поведения. В результате такого генезиса державных институтов публичного управления выстраивается комплексная цепочка формально-правового, идеологического и политико-аппаратного единства, составленного из правового сознания и системы высших органов государственной власти, соединенных в общую категорию формы государства посредством правового мышление.

Исходя из этого, следует сделать ряд выводов.

1. Форма государства есть собирательное понятие, состоящее из совокупности трех элементов: формы правления, формы государственного (политико-территориального) устройства и государственного режима (способов осуществления публичного господства), отражающих специфику правосознания и правового мышления населения страны.

2. Под формой правления необходимо понимать исторически сложившуюся модель организации верховной государственной власти, функционирующей в рамках и на основе особых видов правосознания и правового мышления народа (республиканского или монархического).