1.3 Законодательная база развития виэ в рф

С принятием 10 ноября решений правительства по развитию ВИЭ в стране завершился большой и важный этап формирования законодательной и нормативной базы поддержки этого вида генерации в стране. Считаем важным подвести первые итоги как формирования нормативной базы развития этой подотрасли электроэнергетики, так и развития самой подотрасли в России после запуска системы ее поддержки.

Становление системы поддержки возобновляемых источников энергии в России имеет свою историю, и первая попытка ее создания относится к середине 1990-х гг., когда в 1997 г. группой специалистов под руководством д.т.н. П.П. Безруких был разработан первый проект такого законодательного акта, в дальнейшем отклоненный Президентом РФ.

Попытки разработать новый законопроект начались в 2004 г. уже по инициативе РАО «ЕЭС России». Работа группы специалистов закончилась принятием в ноябре 2007 г. не отдельного тематического закона, а поправок в действующий Федеральный закон от 26.03.03 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», которые впервые зафиксировали основные положения системы законодательной поддержки развития ВИЭ в России.

Следует отметить, что самая первая версия проекта закона содержала оба базовых подхода к поддержке ВИЭ, составляющих основу аналогичного закона Германии: 1) обязательство покупки энергии на основе ВИЭ сетевыми организациями и 2) установление государством в законе фиксированных тарифов на покупку такой энергии у генераторов. Однако первая идея была в дальнейшем разработчиками ограничена до объемов такого обязательства, не превышающего величины технологических потерь на основе действующего по требованиям закона «Об электроэнергетике» такого же ограничения возможностей сетевых организаций в России на покупку и продажу энергии. Вторая идея трансформировалась в схему фиксированной надбавки к рыночной цене энергии.

В дальнейшем больших правок в законодательные основы поддержки ВИЭ в России не вносилось, за исключением нового положения, предусматривающего возможность, кроме надбавки к цене, использовать механизм платы за мощность, о котором подробнее будет рассказано ниже.

В ходе работы над законопроектом перед его создателями стояло несколько принципиальных методологических вариантов экономического решения относительно поддержки развития ВИЭ в стране. Круг всех возможных методологических проблем экономических аспектов развития возобновляемой энергетики, которые должны были найти свое отражение в законодательных нормах, достаточно широк, но в данной работе рассмотрены две из них, которые, по мнению авторов, были и являются наиболее актуальными.

Первая проблема заключается в выборе между прямым стимулированием генераторов за произведенную электроэнергию на основе ВИЭ и косвенной поддержкой генерирующих объектов ВИЭ путем нормативного принуждения потребителей к использованию именно энергии на основе ВИЭ, которые, в свою очередь, вынуждены будут поддерживать своими закупками такие генерирующие объекты ВИЭ. В первом случае производители энергии поощряются за весь произведенный объем электроэнергии на основе ВИЭ через тот или иной инструмент выручки. Во втором — устанавливается нормативное требование к потребителям электроэнергии, чтобы какая-то часть этого потребления была на основе энергии ВИЭ, и дестимулируются потребители в случае невыполнения этого нормативного требования.

Вторая методологическая проблема состоит в выборе между относительно свободным вариантом определения объемов производства такой энергии и местоположения генерирующего объекта ВИЭ его инвестором (оператором) и вариантом, при котором государство каким-то образом лимитирует такие объемы и контролирует места расположения таких генерирующих объектов. При первом варианте поощряется практически любое производство энергии на основе ВИЭ по принципу «чем больше, тем лучше». При втором варианте государство устанавливает те или иные ограничения на объемы производства такой энергии или на объемы вводимой мощности таких установок, чтобы контролировать уровень дополнительной нагрузки на конечных потребителей и уровень социальной приемлемости принятых мер поддержки ВИЭ.

Обе эти проблемы тесно связаны между собой, хотя и могут решаться самостоятельно на основе отдельных методических инструментов.

В конечном счете разработчиками законодательных мер поддержки было принято смешанное решение, предполагающее разные методологические подходы на оптовом рынке электроэнергии и мощности и на розничном рынке электроэнергии. На оптовом рынке был выбран методологический подход, который предполагает осуществление поддержки на основе объема произведенной и проданной на рынке энергии, но в пределах установленных правительством ограничений по объемам вводов мощностей генерации по годам и по технологиям генерации. На розничном рынке электроэнергии методология системы поддержки генерации на основе ВИЭ основана на обязательстве закупки этой энергии сетевыми организациями по повышенным тарифам, обеспечивающим окупаемость проектов. Методически этот подход не предполагает каких-либо нормативных ограничений по объемам вводов, но использует ограничение по объемам энергии ВИЭ, обязательной к покупке сетевыми и распределительными компаниями региона: не более 5% объема их технологических потерь [19].

И для оптового, и для розничного рынков правительством установлены предельные значения капитальных (включая затраты на технологическое присоединение станций к сетям) и эксплуатационных затрат, которые принимаются на оптовом рынке для расчета величины платы за мощность, а на розничном — для расчета величин специальных (повышенных) тарифов на энергию ВИЭ.

В настоящее время корпус федеральных законодательных и нормативных актов по поддержке ВИЭ на оптовом рынке электроэнергии и мощности включает в себя следующие документы:

- Дополнения в ФЗ № 35 «Об электроэнергетике» от 04.11.07 — установили впервые в истории России законодательные основы системы поддержки объектов ВИЭ. Основным условием получения поддержки является квалификация объектов ВИЭ;

- Постановление Правительства РФ от 03.06.08 № 426 «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии» с последующими дополнениями — установило принципы и критерии квалификации генерирующих объектов ВИЭ, уполномоченным органом по проведению которой является созданный во исполнение ФЗ № 35 Совет рынка (полное наименование в настоящее время — Ассоциация «НП Совет рынка»);

- Распоряжение Правительства РФ от 08.01.09 № 1-р — определило основные направления государственной политики в области развития электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 г. и установило целевые показатели использования ВИЭ в сфере электроэнергетики: увеличение доли использования ВИЭ до 2,5% к 2015 г. (не выполнено) и до 4,5% к 2020 г.;

- Постановление Правительства РФ от 20.10.10 № 850, которым были утверждены критерии и индикаторы для предоставления из федерального бюджета субсидий для компенсации стоимости технологического присоединения генерирующих объектов на основе ВИЭ с установленной генерирующей мощностью не более 25 МВт;

- Приказ Минэнерго России от 22.07.13 № 380 — утверждены основные правила предоставления вышеназванных субсидий в порядке компенсации стоимости технологического присоединения генерирующих объектов на основе ВИЭ;

- Постановление Правительства РФ от 28.05.13 № 449 — установило порядок поддержки генерирующих объектов ВИЭ на оптовом рынке электрической энергии и мощности посредством проведения конкурсных отборов инвестиционных проектов, начиная с 2013 и по 2020 г., в отношении которых будут заключаться договоры о предоставлении мощности;

- Распоряжение Правительства РФ от 28.05.13 № 861-р — зафиксировало базовые индикаторы поддержки генерирующих объектов ВИЭ на оптовом рынке электроэнергии, включая ежегодные объемы вводов и предельные показатели капитальных и эксплуатационных затрат для таких объектов;

- Постановление Правительства РФ от 17.02.14 № 117 «О некоторых вопросах, связанных с сертификацией объемов электрической энергии, производимой на функционирующих на основе использования ВИЭ квалифицированных генерирующих объектах», которое установило порядок выпуска и обращения «зеленых» сертификатов на объем произведенной электроэнергии объектами ВИЭ (однако рынок «зеленых» сертификатов в России не получил своего развития по ряду причин, о чем будет упомянуто далее);

- Постановление Правительства РФ от 10.11.15 № 1210 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам использования возобновляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности», которое определило порядок корректировки величин возмещаемых капитальных затрат с учетом валютного коэффициента, рассчитываемого на основе стоимости бивалютной корзины по отношению к рублю с поправкой на степень локализации, для частичной компенсации валютных рисков инвесторам в объекты генерации на основе ВИЭ;

- Распоряжение Правительства РФ от 10.11.15 № 2279-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. № 1-р», которое ввело порядок корректировки предельных капитальных затрат, определяемых для целей проведения конкурсного отбора проектов ВИЭ, с учетом выше описанного валютного коэффициента.