3) Организация регионального управления

Источник: Коллектив авторов “”Краткий курс лекций по дисциплине «Основы государственного и муниципального управления»”

Региональное управление — это одно из направлений деятельности государства. Оно предполагает организующее и регулирующее воздействие органов государственной власти на жизнедеятельность населения территорий в целях ее упорядочивания, воспроизводства, повышения качества жизни путем развития экономики и социальной инфраструктуры. Главным отличием регионов от территорий является наличие особой общности интересов у людей, в них проживающих. Большинство стран мира достаточно велики по размерам, их население многонационально, поэтому для качественного управления целесообразно их деление на части и выбор для каждой из них оптимальных методов воздействия. Это деление может иметь формальный (по линиям на карте или географическим объектам: рекам или горам) или социально обусловленный характер. Выделение территорий, обладающих общностью населения, основанной на единстве природно-климатических, экономических, исторических, культурных или иных условий, называется регионированием. Принято выделять следующие типы регионов: часть земной поверхности с общим рельефом (горы, долины); площадь или место в пространстве (например, Северо-западная часть РФ или Евросоюз); административно-территориальная единица; местность с особыми условиями проживания, например загрязнения, и др. Межнациональная легитимация региональной структуры стала оформляться в 1970-е гг., когда Евростатом была создана первая версия многоуровневой системы регионов Европы в рамках так называемой номенклатуры территориальных единиц статистического учета (NUTS). Эта система используется и по настоящее время. Каждому региону в рамках единиц (стран) общеполитического национального деления присваивается свой код. Исходя из численности населения, выделяются три уровня регионов:

— регионы 1-го уровня должны иметь численность от 3 до 7 млн чел.;

— регионы 2-го уровня — от 800 тыс. до 3 млн чел.;

— регионы 3-го уровня — от 150 до 800 тыс. чел.

На 2008 г. в 27 странах Европы (по системе NUTS) было зафиксировано 96 регионов 1-го уровня, 271 — 2-го, 1303 — 3-го. Региональное деление может существенно отличаться от политико-административных или национальных границ стран. Оно показывает систему распределения социальных общностей по территориям, а политико-административное деление отражает властные отношения и фиксирует распределение ответственности за территории в системе государственного устройства. Внутри стран административное деление стремится быть привязанным к региональному, но и здесь могут возникать разного рода сложности. Административные границы определяются законодательно, фиксируются в соответствующих документах (актах) страны. Они постоянно меняются, отражая процесс оптимизации управления территориями.

Семинар 5. История формирования и функционирование федеральных округов

1) Федерализация и региональный протекционизм.

Источник: Дергачев В.А., Вардомский Л.Б. “Регионоведение”

В конкретных условиях России того периода, для кото­рых был характерен глубокий экономический спад и слабый Феде­ральный центр, российский федерализм обернулся широкой прак­тикой регионального протекционизма. Это явление выражалось в стрем­лении региональных властей обеспечить привилегированные усло­вия деятельности для местных компаний и банков, защитить их от внешних конкурентов при приватизации государственной собствен­ности, сократить налоговые платежи в федеральный бюджет и од­новременно увеличить федеральные бюджетные трансферты, жестко контролировать региональный рынок товаров широкого потребле­ния и особенно алкогольной продукции. К региональному протекционизму подталкивали растущая соци­ально-экономическая дифференциация страны, распад сложившихся в советский период межрегиональных торгово-экономических и про­изводственно-технологических связей из-за их убыточности в усло­виях рынка, а также неисполнение Федеральным центром своих бюд­жетных обязательств перед регионами. Фактически государство в тот период не могло обеспечить записанные в Конституции гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, сво­боду экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ). Словом, для России 1990-х годов были весьма реальны угрозы регионального сепаратизма и нарушения экономической и полити­ческой целостности страны. Это стало причиной принятия в 1996 г. руководством страны «Основных положений региональной политики в Российской Федерации». Однако этот документ не имел правовых последствий для ведомств, так или иначе влияющих на региональ­ные процессы в стране. Но его принятие дало толчок к расшире­нию использования в качестве инструмента региональной политики федеральных целевых программ развития отдельных регионов и рас­ширения практики заключения индивидуальных договоров между Федеральным центром и субъектами РФ о разграничении полномо­чий и предметов ведения. Неизбежный в результате рыночной трансформации спад про­изводства обусловил в 1992—1998 гг. устойчивое сокращение бюд­жетных доходов. Доходы консолидированного бюджета в процентах к ВВП сократились с 30,6% в 1993 г. до 24,5% в 1998 г. В долларо­вом выражении доходы бюджета за 1992—1998 гг. сократились пример­но вдвое. При беспорядочной раздаче индивидуальных льгот и префе­ренций Федеральный центр терял контроль за сокращавшимися доходами предприятий и населения. Собираемость налогов в 1996 г. опустилась до 65%. Все федеральные бюджеты вплоть до 1999 г. были дефицитными. Доходные и расходные части не исполнялись в соответствии с при­нятыми законами о бюджете. Федеральный бюджет не выполнял своих обязательств перед регионами, однако требовал от них свое­временного перечисления налогов. При этом из-за правовой асим­метрии субъекты РФ перечисляли в федеральный бюджет разные доли собираемых налогов. В частности, доли налогов, фактически перечисленных в федеральный бюджет от общей суммы собранных налогов, у Татарстана и Башкортостана были существенно меньше, чем у других субъектов Федерации. Тем самым нарушалось положе­ние Конституции РФ о равноправии субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В условиях дефицита федерального бюджета Центр стремился передать на региональный уровень все большую часть социальных расходов, в том числе в рамках заключаемых с регионами договоров. Но одновременно задерживались переводы из центрального бюджета выравнивающих трансфертов, выплаты федеральным организациям, предприятиям ВПК, не финансировались принятые федеральные программы. Субъекты РФ были вынуждены брать на себя все боль­шую ответственность за социальное и экономическое положение на своих территориях. Федеральный центр не мог противодействовать требованиям регионов увеличить свою долю в бюджетных ресурсах страны. За 1992—1997 гг. их доля в расходной части консолидиро­ванного бюджета РФ увеличилась с 38,6 до 58,1%. Передача управленческих функций и бюджетных полномочий на уровень субъектов Федерации выявила серьезное противоречие. Оно было связано с тем, что составляющие Федерацию субъекты сильно различались по демографическому и экономическому потенциалу, размерам территории, структуре экономики, доходам предприятий и населения. А это означало, что они имели разную финансовую базу для осуществления своих полномочий. Децентрализация бюджетных ресурсов в 1992—1998 гг. соче­талась с общим ростом концентрации финансовых ресурсов страны в столице. Доля Московского региона (Москва и область) в активах банковской системы РФ увеличилась с 65% в начале 1993 г. до 85% в начале 1998 г. Большая часть первых 200 банков, около 3/4, и практически все крупнейшие банки, концентрировалась в столи­це. Вплоть до августовского кризиса 1998 г. крупнейшие банки осуществляли финансовый дренаж провинции и использовали ак­кумулируемый капитал для инвестиций в ГКО, в иностранные цен­ные бумаги и для приобретения предприятий, производящих экс­портную продукцию. Расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного са­моуправления само по себе не было в состоянии устранить терри­ториальные диспропорции. Наоборот, децентрализация их усилила, поскольку от нее выиграли прежде всего сильные территории. Уси­ление властных полномочий субъектов РФ и при этом асимметричность их отношения с Федеральным центром в условиях экономического спада вызвало фрагментацию российского пространства, нарушение его экономического единства, создало угрозу распада России. Важным элементом экономической политики субъектов РФ в 1990-е годы стала борьба за получение тех или иных сравнительных преимуществ (льготы, полномочия, федеральные трансферты и про­граммы, инвестиции). Победа в этой борьбе означала перераспределе­ние национального продукта, создаваемого в стране, в пользу регио­нов, во главе которых находились влиятельные на федеральном уровне политики, эффективно отстаивавшие интересы своей территории.