Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

Как всякая демократическая страна, Россия сталкивается с проблемой миграции. Перемещения больших групп людей из других стран в Россию и на территории России в основном являются следствием распада СССР и возникших в связи с этим межнациональных конфликтов, а также преследований людей по разным основаниям. Эти миграционные потоки, часто весьма мощные, порождают необходимость решения сложных вопросов гражданства и обеспечения прав человека. Законодательство закрепляет в отношении таких людей два правовых статуса: беженца и вынужденного переселенца. Первый — Федеральным законом «О беженцах» (в редакции от 28 декабря 2010 г.), второй — Законом РФ «О вынужденных переселенцах» (в редакции от 16 октября 2010 г.).

Беженцами признаются лица, не имеющие российского гражданства, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации.

Эти лица не могут или не желают пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности из опасений стать жертвами преследований по признаку расы, национальности, гражданства, вероисповедания, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям.

Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира, человечности, военное преступление или другое тяжкое преступление неполитического характера. Правовой статус беженцев регулируется Международной конвенцией о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 г., к которой в 1992 г. присоединилась и Россия.

Ходатайство лица, желающего получить статус беженца, рассматривается компетентными органами, которые при наличии необходимых данных выдают ему свидетельство, предоставляющее ряд прав (проживать в центре временного размещения, получать питание, пользоваться медицинской помощью, получать пособие). Такое лицо несет обязанность соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, своевременно прибыть в центр временного размещения, проходить медицинские осмотры и др.

Компетентный орган МВД принимает решение о признании лица беженцем и выдаст ему удостоверение, на основании которого лицо пользуется правами российского гражданина, а также рядом льгот по налогам и сборам. Лицо, ходатайствующее о признании его беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства. Лицо признается беженцем на срок до трех лег. При сохранении обстоятельств, вынудивших его покинуть свою страну, этот срок может продлеваться на каждый последующий год. Статус беженца позволяет работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимое имущество (на условиях для иностранных граждан), ходатайствовало получении российского гражданства. Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул, но он при определенных условиях утрачивает статус беженца (при получении гражданства РФ или другого государства, выезде за пределы России на постоянное жительство, при умышленном представлении ложных сведений, добровольном принятии защиты государства, территорию которого он был вынужден покинуть). Государство оказывает помощь в приеме, признании, размещении и обустройстве беженцев. Согласно постановлению Правительства РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые не признаются беженцами в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», но по гуманитарным соображениям не могут вернуться на свою родину, предоставляется возможность временного убежища на территории Российской Федерации.

Вынужденными переселенцами признаются граждане РФ, которые вынуждены или имеют намерение покинуть место постоянного жительства на территории другого государства или на территории Российской Федерации. Причиной этого служат те же основания, что и для беженцев, но они связываются Законом с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека. При определенных условиях вынужденными переселенцами могут быть признаны лица, не имеющие гражданства

РФ, а также граждане бывшего СССР. Статус выдается на пять лет (допускается продление).

Права вынужденных переселенцев во многом схожи с правами беженцев. Практически в той же мере определены обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления в отношении вынужденных переселенцев, гарантии их прав и др.

41. ​ Порядок и основания предоставления политического и временного убежища иностранным гражданам.

Правовой основой для предоставления временного убежища является ст. 12 ФЗ "О беженцах" 1997 г. и принятое в его исполнение постановление правительства РФ от 09.04.2001 г. №274, определившее порядок предоставления временного убежища. В соответствии с нормами закона предоставление временного убежища - это предоставление иностранцу возможности временно пребывать на территории России. Порядок предоставления временного убежища в России уникален, нигде в мире нет такого института предоставления дополнительной помощи, уравненной по процедуре с признанием беженцем.  Принятая в законе формулировка понятия "временное убежище" не в полной мере соответствует содержанию аналогичных понятий, имеющихся в международных документах и законодательстве государств, применяющих этот институт дополнительной защиты. Прежде всего, этот институт применяется в соответствии с заключением №19 Исполнительного комитета УВКБ ООН: "в случаях массового притока лица, ищущие убежища, должны получать хотя бы временный приют". Другими словами, когда государство не может в установленном порядке рассмотреть индивидуальные ходатайства о признании беженцем, а прибывшие лица покинули свои страны по причинам, по которым они могут быть признаны беженцами, применяется принцип временной защиты, чтобы защитить иностранцев от высылки в страну их гражданства или постоянного жительства.  Другим механизмом дополнительной защиты является предоставление временной защиты государства лицам, которые не подпадают под определение беженца, но тем не менее нуждаются в защите государства. Это так называемый "гуманитарный" статус, или статус лица, которое по гуманным основаниям не выдворяют из страны. По сути, принятое в нашем законодательстве понятие "временное убежище" является одной из форм дополнительной защиты. В зарубежной практике такая защита предоставляется лицам, ищущим убежище, которые не могут быть признаны беженцами в силу отсутствия у них оснований для признания беженцами, либо лицам, утратившим или лишенным статуса беженца, либо лицам, которым государство предоставляет защиту, исходя из интересов общества, личности и ряда других факторов. Все страны мира, как правило, применяют именно такой подход. Выбор форм предоставления дополнительной защиты остается за государством. И реальное содержание этой дополнительной защиты также определяется государством, естественно, с соблюдением фундаментальных прав и свобод человека, перечень которых содержится в конвенциях по правам человека и других международных соглашениях.  П.2 ст.12 закона определено, что временное убежище может быть предоставлено иностранцу в двух случаях. Во-первых, лицу, которое имеет основания для признания беженцем, но отказывается от этого статуса. Так записано в законе, но таких ситуаций пока не было - трудно представить человека, который сам откажется от возможностей, предоставляемых статусом беженца. И второе - иностранец не имеет оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за пределы Российской Федерации. Это очень интересная тема, поскольку ни в законе, ни в каком-либо нормативном правовом акте не говорится, а что такое гуманные побуждения и как их оценивать. П.7 постановления правительства РФ определяет, что "решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице и прибывших с ним членов его семьи, в том числе обстоятельств прибытия на территорию Российской Федерации, либо существовании гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации (например, состояния здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица". Реализовать норму этого пункта на практике сложно, поскольку ее редакция дает широкие варианты толкования. Говорится, во-первых, о лице, "которое имеет основания для признания беженцем", все остальное содержание нормы корреспондируется к этому понятию. Во-вторых, понятие "состояние здоровья" можно трактовать как угодно, поскольку не определено, по каким параметрам и кто будет определять это состояние.  При практической реализации этого постановления ключевым является то, что п.2 ст.12 закона определяет в качестве основы для предоставления временного убежища либо наличие оснований для признания беженцем, либо их отсутствие. И то и другое выясняется в ходе процедуры признания беженцем. В ст.3 закона приведен порядок определения оснований для признания либо отказа в признании беженцем, наличие или отсутствие которых выявляется только на основании ходатайства о признании беженцем. В одной из последних редакций проекта закона, перед его принятием в 1997 г., из текста этой статьи исключили одну фразу о том, что заявление о предоставлении временного убежища подает лицо, чье ходатайство о признании беженцем уже было рассмотрено, и существуют другие причины, дающие право иностранцу временно находиться на территории России.  Такое изменение привело к тому, что фактически, исходя из буквы закона, вводится вторая параллельная процедура признания беженцем, но с другим решением - предоставлением временного убежища. Это может отодвинуть решение судьбы конкретного человека на долгие годы - будет ли ему предоставлена защита и через сколько лет. Но мы считаем, что наличие ключевого понятия "проверка наличия либо отсутствия оснований для признания беженцем", которая определяется законом в ходе рассмотрения ходатайства о признании беженцем, дает право принимать решение (при наличии соответствующего заявления) уже в ходе определения статуса беженца. Процедура признания беженцем предусматривает этапность - анкетирование, собеседование и прочее. То же самое проводится в отношении лица, которое просит временное убежище. Вместе с тем для проведения процедуры признания беженцем должно быть подано ходатайство о признании беженцем, а все дальнейшие действия, в соответствии с нормой ст.3 закона, совершаются после подачи ходатайства.  Здесь получается двойной выбор. Во-первых, иностранец может сразу подать заявление о предоставлении временного убежища, и мы ему рекомендуем подать тут же ходатайство. Во-вторых, иностранец, который подал ходатайство о признании беженцем и на любом из этапов рассмотрения этого ходатайства решил подать заявление о предоставлении временного убежища, может получить решение в течение сравнительно короткого времени, в ходе одной процедуры, а не ждать несколько лет решений по отдельно проводимым процедурам.  Теперь о том, кому может быть отказано в предоставлении временного убежища. Прежде всего, в ст.2 закона приводятся исключающие предоставление статуса беженца обстоятельства, т.е. такие обстоятельства, при наличии которых подпадающему под определение беженца иностранному гражданину или лицу без гражданства статус все же предоставлен быть не может. Следует обратить внимание на содержание п.2 ст.2, в соответствии с которым закон, а, следовательно, и нормы ст.12, не распространяются на иностранцев, покинувших свои государства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемий, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.  Теперь о гуманных побуждениях. Прежде всего, в ст.10 закона говорится о том, что лица, ходатайствующие о признании беженцем, либо утратившие статус беженца или лишенные статуса беженца, не могут быть возвращены в свои государства при сохранении в них обстоятельств, предусмотренных определением понятия беженец. Мне кажется, что первым и главным "гуманным побуждением" для предоставления временного убежища является именно это основание, то есть временное убежище должно предоставляться лицам, подпадающим под положение п.1 ст.10 закона. Кроме того в ст.ст.5 и 9 закона есть нормы отказа в предоставлении статуса, которые можно назвать "процедурными". Например, если иностранец имеет основания для признания беженцем, но в силу процедурных причин не получает статус беженца, ему может быть предоставлено временное убежище.  Второе. Россия приняла на себя ряд международных обязательств в области защиты прав человека, которыми также должно руководствоваться при рассмотрении вопроса о предоставлении временного убежища. Это прежде всего Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания от 10.12.1984 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 13 и Протокол №7 от 22.11.1984 г. к Европейской конвенции по защите прав человека. На основании этих норм, которые запрещают высылку иностранцев при определенных обстоятельствах, мы можем также принимать решения при рассмотрении вопросов о предоставлении временного убежища.  Третье: состояние здоровья. Я считаю, что необходимо наличие медицинских показателей, которые должны быть подтверждены соответствующим медицинским учреждением, о физической невозможности выдворения человека за территорию России. Условно говоря - беременные или недавно родившие женщины, человек, перенесший операцию, то есть люди, которых просто невозможно в силу их физического состояния выдворить из страны. Четвертое положение: если в стране начата или продолжается гражданская война или вооруженный конфликт, человека нельзя вернуть на территорию страны или отдельных ее районов. В этом случае лицу может быть предоставлено временное убежище.  Все перечисленные положения для определения лиц, которым по гуманным побуждениям можно предоставить временное убежище, существуют только в виде методических указаний. Закон о них ничего не говорит, и в постановление правительства эти нормы не вошли. С точки зрения судебной практики здесь могут быть проблемы. Но вряд ли кто-то будет обжаловать решение о предоставлении временного убежища, если мы не следуем буквально нормам закона, изначально не конкретным. Если же следовать буквально нормам постановления, временное убежище вообще никому невозможно будет предоставить. Права человека, получившего временное убежище. Постановление правительства распространило на лиц, получивших временное убежище, права и обязанности, установленные ст.6 закона (статья устанавливает права и обязанности лица, получившего свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу). Первое - получение услуг переводчика и получение информации о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях, а также иной информации в соответствии с настоящей статьей. В реализации этой нормы проблем нет. Второе - получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом правительством РФ. Здесь возникает первая проблема: ст.15 закона, регламентирующая финансирование расходов, предусматривает, что из государственного бюджета финансируются расходы только на прием лиц, получивших временное убежище. Ни в каком нормативном правовом документе не раскрыто содержание понятие "прием". Для лиц, которые ходатайствуют о признании беженцем, говорится о финансировании их приема, проезда и размещения. То есть нормы постановления не корреспондируются с нормами ст.15 право есть, а финансирования реализации этого права не предусмотрено.  Третье - получение направления территориального органа в ЦВР. Но по определению ЦВР - место для временного пребывания лиц, ходатайствующих о признании беженцами либо признанных беженцами. Кроме того, в соответствии с п.7 ст.4 направление в ЦВР выдается лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу. Поэтому эта норма не может действовать в отношении лиц, получивших временное убежище.  Четвертое - получение питания и пользование коммунальными услугами в ЦВР. Реализация нормы невозможна в силу вышесказанного.  Пятое - право на медицинскую и лекарственную помощь. Эта норма действует. Шестое - получение содействия в направлении на профобучение в ЦВР или трудоустройстве. В нормах записано, что в принципе человека можно направить, например, в ЦВР в Пермскую область на профобучение, но вряд ли кто-то будет использовать такую возможность. Седьмое - подача заявления о прекращении рассмотрения ходатайства о признании беженцем. Но человек, получивший временное убежище, как бы и не подавал такое ходатайство. Обязанности лица, получившего временное убежище. Первая - соблюдать Конституцию, федеральные и прочие законы. Вторая - соблюдать условия и порядок проживания, соблюдать установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания и в ЦВР. Но услугами ЦВР лицо, получившее временное убежище, не может пользоваться. Далее - обязательное медицинское освидетельствование. Из положений ст.6 других обязанностей не вытекает. П.14 Порядка предоставления временного убежища вводит дополнительные нормы. Например, лицо, получившее временное убежище, имеет право на пользование жилыми помещениями на условиях найма, поднайма. Но любой иностранец, который временно законно пребывает на территории страны, имеет право найма или поднайма жилых помещений. Так что норма декларативна и бесполезна. Обязанности, введенные этим пунктом, говорят только о том, что лицо обязано в течение 7 дней в территориальный орган по месту своего учета сообщить сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства России или другого государства, либо о получении разрешения на пребывание в Российской Федерации. В числе обязанностей и снятие с учета при изменении места пребывания и постановка на учет.  На сегодняшний день это все права и обязанности, которые предусматривает российское законодательство для лица, получившего временное убежище. При современном состоянии законодательства реальная помощь может быть оказана неправительственными организациями, работающими в этой сфере. Например, афганская община могла бы помогать во временном жилищном размещении лиц, получивших временное убежище. Может быть, это восполнило бы те недостатки закона, которые не позволяют государству оказывать реальную помощь этим лицам. Прежде всего, само правовое положение лиц, получивших временное убежище, предполагает, что они должны рассчитывать в основном на собственные силы.  Вопрос: Имеет ли право человек, получивший временное убежище и проживающий по договору поднайма (зарегистрированный на срок временного убежища), получить гражданство Российской Федерации? Н.Б. Иванова, комментарий: Мы обратились в Управление президента по вопросам гражданства, чтобы получить квалифицированное разъяснение. После этого обращения мы пришли к единому мнению, что лица, получившие временное убежище, могут подавать документы на приобретение гражданства Российской Федерации. Срок проживания установлен даже для беженцев. Если для всех иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, срок установлен три года непрерывно или пять лет, если лицо выезжало, то для беженцев этот срок сокращен вдвое. Соответственно, для лиц, получивших временное убежище, срок будет таким же. Это решение уже доведено на места.

42. ​ Пределы допустимости ограничения прав и обязанностей в условиях режима чрезвычайного положения.