- «Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации»2;

- «Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года»³;

- «Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г.»⁴;

- «Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года»⁵;

- Государственная программа Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса»⁶.

Принятые законы, не решили всех противоречий и проблем отрасли. Губернатор Камчатского края Владимир Илюхин определил существующую нормативно-правовую базу рыбной отрасли, как «самое непонятное и противоречивое законодательство в России»⁷.

4.2 Развитие нормативно-правовой базы рыбного хозяйства

В последние годы наблюдается чрезмерное количество издания новых законов и редактирование существующих, что крайне негативно отражается на экономической деятельности предприятий и организаций. Компании не успевают отлеживать изменения, что может привести к нарушениям с их стороны. Изменения в нормативно-правовой базе, могут потребовать и изменения планов компании, то есть привести к несвоевременной передислокации объектов и средств, приводящих к финансовым потерям.

Так, например основной закон регулирующий рыболовство (принятый в 2004 г.), имеет 24 редакции, включая редакцию от 03 июля 2016 г.:

Список изменяющих документов, в ред. Федеральных законов: от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ, от 03.06.2006 г. № 73-ФЗ, от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ, от 29.12.2006 г. № 260-ФЗ, 20.04.2007 г. № 57-ФЗ, от 06.12.2007 г. № 333-ФЗ, от 03.12.2008 г. № 250-ФЗ, от 28.12.2010 г. № 420-ФЗ, от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ, от 21.11.2011 г. № 327-ФЗ, от 21.11.2011 г. № 331-ФЗ, от 06.12.2011 г. № 401-ФЗ, от 06.12.2011 г. № 409-ФЗ, от 02.07.2013 г. № 148-ФЗ, от 28.12.2013 г. № 396-ФЗ, от 12.03.2014 г. № 33-ФЗ, от 28.06.2014 г. № 181-ФЗ, от 04.11.2014 г. № 343-ФЗ, от 22.12.2014 г. № 445-ФЗ, от 31.12.2014 г. № 519-ФЗ, от 02.05.2015 г. № 120-ФЗ, от 29.06.2015 г. № 208-ФЗ, от 03.07.2016 г. № 349-ФЗ.¹

Правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, где производиться основной объем добычи водных объектов, и принятый только в 2013 г., имеет 9 редакций, включая редакцию от 08.07.2016 г.:

Список изменяющих документов, в ред. Приказов Минсельхоза России: от 07.03.2014 г. № 66, от 04.12.2014 г. № 485, от 04.02.2015 г. № 32, от 07.07.2015 г. № 281, от 28.10.2015 г. № 510, от 19.04.2016 г. № 152, от 08.07.2016 г. № 284².

Общероссийский классификатор «ОК 034-2014 (КПЕС 2008)» редактировался четыре раза в 2015 г. и пять раз в 2016 г.

Тенденция такова, что отраслевой закон может годами обсуждаться, затем быть принятым в короткие сроки. Таким образом, была решена часть долго нерешаемых проблем. Но количество изменений говорит о том, что принятые законы недостаточно проработаны и приняты по «сырым», непросчитанным и экономически необоснованным проектам.

«Инвестиционные квоты» (квоты господдержки). Основной задачей решаемой на всех уровнях в последние годы была перспектива квотирования после 2018 г. Ко всему прочему, государство, желая добиться от субъектов экономической деятельности своевременного обновления флота, рассматривала различные варианты обременения.

В рамках вопроса об обременении около 20 лет ставился вопрос - «квоты под киль». В рамках обсуждения предполагаемых обременений, 25 сентября 2014 г. в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации, при участии представителей рыбацкого сообщества, состоялся круглый стол посвящённый «Оценке эффективности дополнительного обременения при выдаче квот на вылов водных биологических ресурсов». Среди возможных обременений государственными органами рассматривались и предлагались: «расширение производства, строительство добывающего флота, развитие и углубление рыбопереработки, повышение порога необходимого освоения квот и ряд других»¹. То есть в рамках комплексного подхода в развитии рыбного хозяйства, поддерживать за счёт одного вида экономической деятельности - другие отрасли и подотрасли.

В 2015 г. Федеральным агентством по рыболовству был разработан и направлен в Минсельхоз России законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части совершенствовании механизма распределения долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов», который включал в себя следующие новации:

- увеличение порога ежегодного освоения промышленных квот и прибрежных квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов (ВБР) с 50% до 70% в течение двух лет подряд;

- освоение основной части распределённых пользователю промышленных и прибрежных квот добычи (вылова) ВБР в объёме не менее 70% в течении 2-х лет подряд на судах рыбопромыслового флота, используемых на основании права собственности или договора финансовой аренды (договора лизинга);

- применение форс-мажорных обстоятельств при рассмотрении вопросов о прекращении права на добычу (вылов) ВБР;

- развитие новой концепции прибрежного и промышленного рыболовства;

- увеличение срока закрепления доли до 25 лет;

- отказ в выдаче разрешений на добычу (вылов) ВБР при осуществлении рыболовства на судах не прошедших таможенное оформление после ремонта или модернизации.

В июне 2016 г. отдельные новации были одобрены, в том числе рыбацким сообществом, часть признана неэффективной. Сама система инвестиционных квот названа парламентарием Ольгой Епифановой («Справедливая Россия») - «мёртворождённой»².

Итогом обсужений на всех уровнях, стал принятый Федеральный закон от 03.07.2016 № 349-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов»¹ в котором определены новые принципы распределения промысловых квот. В частности: увеличен до 15 лет срок закрепления квот с 2019 г.; вводиться новая система видов квот на инвестиционные цели; введены изменения в регулировнии прибрежного рыболоства; увеличена доля освоения квоты до 70%; изменены правила («случаи») предоставления рыболовного участка, др.

В настоящее время используется «исторический» принцип распределения квот, который будет изменён с 2019 г. Для развития рыбного хозяйства, наиболее целесообразным автором представляется следующее распределение:

- Рыбодобывающие компании прибрежных моногородов со структурой предприятий от 50% занятых рыболовством, а также компании рыбацких поселков, должны быть обеспечены квотами на 49 лет, с автоматической пролонгацией в случае соблюдения структуры (предприятия города занятые рыболовством составляют не менее 50%);

- Рыболовецкие артели (колхозы), деятельность которых основана на рыболовстве всех видов, и история которых началась до 1992 г., должны быть обеспечены квотами на 25 лет, с автоматической пролонгацией в случае соблюдения условий: основной вид деятельности – рыболовство, продукция поступает на внутренний рынок, освоение квот на уровне установленных законом;

- Компании образованные после 1991 г., продукция которых (80%) поступает на внутренний рынок, представлена в розничных сетях (при наличии подтверждающих договоров), должны быть обеспечены квотами на 20 лет, с автоматической пролонгацией в случае соблюдения условий: продукция поступает на внутренний рынок, освоение квот на уровне установленных законом;

- Прочие компании, должны быть обеспечены долями квот, сформированными по остаточному принципу. Квоты на 15 лет.

В настоящее время остаются вопросы, ожидающие своего решения:

1. «Незаходные» суда. Из-за необходимости единовременной выплаты 23% (5% - таможенная пошлина и 18% - НДС) от контрактной стоимости судна, более 120 судов (по состоянию на 1 января 2013 г.) не заходят в порты России¹. Вопрос «налоговой амнистии» не решается долгие годы. Последствия: потеря дополнительных ресурсов по увеличению добычи для внутреннего рынка, а также налоговых платежей и создание новых рабочих мест.

2. Ветеринарный контроль. Многократный ветеринарный контроль - острая проблема, относящаяся к ряду излишних административных барьеров, так как одна и та же партия продукции проверяется неоднократно одним ведомством в процессе прохождения продукции по цепочке «добыча-прилавок». Последствия: отвлекает денежные средства товарообладателей на оформление ветеринарной документации; потеря времени; при существенной потере времени возможна порча рыбной продукции. Проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и получение на груз ветеринарных сопроводительных документов, может занимать от 7 до 30 суток.

Для решения проблемы прохождения оформление ветеринарной документации разработанная программа «Меркурий», электронная ветеринарная сертификация, планируется к вводу с 2018 г.

Вводиться система мониторинга на степень безопастности районов промысла.

3. Декларирование, с доставкой уловов в порт. Последствия: потеря времени и увеличение издержек для ряда компании со спецификой промысла. Например, для компаний использующих ярусный промысел. Для приобретения, доставки и использования наживки (мороженая сельдь), ярусолову приходится совершить множество операций в т.ч.: доставка рыбы в порт, декларация, перегруз с транспорта на холодильник, поиск судна идущего в район промысла, перегруз, отправка судна в порт. Подобные действия обходятся одному судну примерно в 3,5 млн. рублей в год²;

4. Непрофильное размещение изменений закона о рыболовстве. Например, важная поправка в области рыболовства (перегруз), стала первоначально составной частью Федерального закона № 148-ФЗ от 02.07.2013 г. «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»³.

5. Один из острейших вопросов - необходимость судов рыбодобывающего флота неоднократно пересекать границу в ознакомительном порядке, в т. ч. для сброса льяльных вод, частично был решён 31.12.2014 г., подписанием федерального закона, и был воспринят как важный прорыв. Многократное пересечение государственной границы («неоднократка») рыбацким флотом в долгие годы оставался проблемой номер один для Дальневосточного рхб. В зоне риска находились: транспортный флот, суда, работающие на приемке и переработке уловов в территориальном море, научно-исследовательский флот – те, кто занят на путине, но не осуществляет непосредственно промысловую деятельность. За каждый переход штраф составлял от 600 до 800 тыс. рублей. В результате общая сумма выставленных штрафов приблизилась к 63 млн. рублей¹. Последствия: многомиллионные штрафы; потеря времени, приводящая в т.ч. к недоосвоению квот (приводящие к риску изъятия квот); издержки на горюче-смазочные средства; потеря прибыли. В настоящее время решается вопрос дополнительных контрольных точек, через которые могут проходить суда.

Указанные противоречия, в том числе, зарегулированность промысла, не устраняются, либо решаются частично, не смотря на привлечение к обсуждению рыбацкого сообщества (отраслевых союзов, отдельных юридических и физических лиц). В процессе обсуждения проектов законов (представлены на официальных сайтах уполномоченных ведомств) предлагаются многочисленные варианты решения проблем, но в окончательном варианте закон не удовлетворяет в полной мере требования отрасли.

Так же в нормативно-правовой базе определена неясная трактовка понятий: «улов» и «произведённая продукция». Можно также добавить и понятие «добыча». Неясность понятий вызывает необходимость судам рыбной промышленности готовую рыбную продукцию доставлять в порт/место обязательной выгрузки (определённым органами исполнительной власти субъектов РФ), чтобы затем, снова загрузив на судно доставить во Владивосток, где имеется железнодорожное сообщение для отправки груза в Центральный регион России. Соответственно, увеличенный маршрут с целью соблюдения директивы, вызывает: дополнительные издержки для предприятия, увеличивает сроки доставки свежепроизведенной продукции на 2-3 недели, увеличивает себестоимость продукта, а также его цену для конечного потребителя.

Исходя из понятий определённых в федеральном законе (до введения редакции от 03.07.2016 г.), под добычей (выловом) ВБР, понимается «изъятие водных биоресурсов из среды их обитания» (ст.1, п.1, пп.8), а под уловами водных биоресурсов – «живые, свежие, охлажденные, замороженные или обработанные водные биоресурсы, определенный объем которых добывается (вылавливается) при осуществлении промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства или в предусмотренных настоящим Федеральным законом в случаях иных видов рыболовства (п. 21).  Рыболовство определено, как «деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов» (п. 9). При этом,(см. текст в предыдущей редакции  промышленное рыболовство определено, как «предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из этих водных биоресурсов» (п. 10);  прибрежное рыболовство – «предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, приемке, обработке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях этих субъектов, в том числе в морские порты Российской Федерации, а в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях перегрузка уловов водных биоресурсов и производство на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из водных биоресурсов» (п. 10.1).

В статье 7.1. определены условия производства рыбной и иной продукции из ВБР (введены Федеральным законом от 03.12.2008 г. № 250-ФЗ)¹. Основные из них:

- производство рыбной и иной продукции из ВБР на судах рыбопромыслового флота допускается при осуществлении промышленного рыболовства (п. 1);

- «использование уловов водных биоресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства, осуществляется для производства рыбной и иной продукции из водных биоресурсов на территориях прибрежных субъектов Российской Федерации, а также в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях на судах рыбопромыслового флота» (п. 2).

Исходя из технологической цепочки рыболовства, происходит следующая последовательность этапов добычи: поиск-преследование-вылов-улов (рис. 24). На основании рисунка 13, в целях совершенствования нормативно-правовой базы, можно указанные понятия выразить следующим образом.

Добыча (в рыболовстве) является процессом, включающим в себя действия: по поиску, преследованию и вылову водных биологических ресурсов с целью их изъятия из естественной среды обитания. В случае добычи неподвижных или малоподвижных объектов (например, водоросли, крабы, пр.), этап преследования исключается. В ряде случаев, процесс добычи может состоять из одного этапа – вылова. Выловом является ряд действий, связанный с водными биологическими ресурсами, и включающий в себя процессы от изъятия ВБР из водной среды до их подъёма на борт судна.

Отличием вылова от улова является, то, что вылов представляет собой: 1) этап добычи в процессе рыболовства; 2) процесс, результат которого количественно не определён (не измерен).

Вылов, выраженный в количественной форме (измерен), является уловом (показатель, конечный результат добычи).