1.2. Конституційні права людини та громадянина в контексті адміністративної реформи

Формування сучасної де­мократичної адміністра­тивно-правової доктри­ни, як зазначає В. Авер'янов, мо­жливе за умов служіння держави на користь громадян шляхом все­бічного забезпечення пріоритету їх свобод, законних прав та інте­ресів у сфері діяльності публічної адміністрації¹.

Так, 24 серпня 1991 року Україну проголошено незалежною демок­ратичною державою², а 28 чер­вня 1996 року прийнято Консти­туцію України³, якою проголо­шено: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держа­ви. Держава відповідає перед лю­диною за свою діяльність. Утвер­дження і забезпечення прав і сво­бод людини є головним обов'яз­ком держави» (ст. 3); «При при­йнятті нових законів або внесен­ні змін до чинних законів не до­пускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» (ст. 22).

Конституція проголосила, що суб'єктивне право, в тому числі й право приватної власності, є не­порушним, а володіння, користу­вання та розпорядження власніс­тю має здійснюватись без втру­чання третіх осіб (ч. 1. ст. 41 Кон­ституції України). З положень Основного Закону також випли­ває, що права особи не входять до сфери регулювання адміністра­тивного (управлінського) права.

Принцип верховенства права, закріплений статтею 8 Основного Закону, вимагає від державної ви­конавчої влади і органу законода­вчої влади в Україні виконання головних обов'язків держави (ст. 3 Конституції України).

Всупереч Основному Закону, законодавчий орган приймає не­конституційні рішення щодо: «зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, ор­ганізаційного та фінансового за­безпечення»;⁴ встановлення мораторію на право розпоря­дження власністю (п.15 Перехід­них положень)⁵.

Зазначене своєю сутністю на­гадує революційні положення Декрету Всеросійського Центра­льного виконавчого комітету «Про соціалізацію землі» (надалі Декрет ВЦВК)¹ від 19 лютого 1918 року, яким скасовано право приватної власності на землю та відповідні вимоги ЦК УСРР² якими встановлювалось обме­ження прав власника межами ад­міністративних норм (право на відчуження майна з «зазначени­ми в законі обмеженнями» (п.5. с. 23); право розпорядження май­ном у межах закону (арт. 58 ЦК).

Зміст статей 316 та 117 чинно­го ЦК не відрізняється від Декре­ту ВЦВК та відповідних поло­жень ЦК УСРР, оскільки право власності або право особи на май­но, згідно з сучасним ЦК, реалізу­ється також «відповідно до зако­ну», а тому володіння, користу­вання та розпорядження майном можливе також тільки в межах закону.

Введення мораторію на про­даж землі або встановлення мо­раторію на норми Конституції та права людини, вигідне для бага­тьох впливових політиків, урядо­вців та бізнесменів (зі статті Ю. Патиківського «Земля по-чорному»)³.

Подальше обмеження консти­туційних прав людини здійсню­ється шляхом прийняття інших неконституційних рішень, які ви­кликані нібито потребою офіцій­ного визнання і підтвердження державою прав і свобод людини. Це вбачається зі змісту адмініст­ративно-правових норм ЦК України (ст.182)⁴ та Закону України «Про державну реєстра­цію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень»⁵, яки­ми, всупереч визначеним Кон­ституцією гарантіям, встановлю­ється реєстрація конституційних прав та їх оподаткування. Інакше кажучи, природні або абстрактні права людини віднесені до сфери регулювання адміністративного (управлінського) права.

Крім зазначеного, законода­вець переносить встановлені час­тиною другою статті 41 Консти­туції України правила щодо на­буття права власності в порядку, визначеному законом на право володіння, користування та роз­порядження майном, змінивши цивільно-правову норму на адмі­ністративно-правову, що супере­чить Конституції України, Пер­шому Протоколу до Конвенції⁶ та грубим чином порушує конституційні права осіб.

Наявність систематичних сут­тєвих порушень Основного Зако­ну, а це слід визнати, дає підстави вважати, що право використову­ється як інструмент обмеження прав власника, з метою досягнен­ня корисливих цілей найбільш привілейованої та заможної верс­тви населення.

Такий стан законодавства не може сприяти забезпеченню реа­лізації конституційних прав та свобод людини, які мають бути забезпечені незалежною демок­ратичною державою, відповідно до Акта проголошення незалеж­ності України та гарантій, нада­них Конституцією.

Гарантуючи захист права влас­ності фізичної або юридичної особи, стаття 1 Першого Прото­колу до Конвенції про захист прав і основних свобод людини встановлює, по-перше, принцип безперешкодного користування майном; по-друге, регулює випа­дки позбавлення власності, вста­новлюючи певні умови; по-третє, дає змогу державі вводити в дію тільки такі закони:

- які є необхідними для здійс­нення контролю за користуван­ням майном відповідно до загаль­них інтересів;

- які є необхідними для забезпе­чення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Перелік встановлених Пер­шим Протоколом адміністратив­но-правових заходів з боку дер­жави є вичерпним і не підлягає довільному тлумаченню, що по­кладає на державу відповідні зо­бов'язання, а фізичним або юри­дичним особам дає право мирно володіти своїм майном.

Як свого часу зазначав А. Тьєра, суспільний порядок «...спо­чиває на простому, плідному та необхідному принципі приват­ної власності», «... власність є право; і такий вираз є не менш законним, ніж вираз: свобода є право»¹.

Наведені вище факти свідчать про те, що принцип приватної власності, в тому числі й суспіль­ний порядок грубо порушуються і це пов'язано, по-перше, з існу­ванням попередніх радянських і нинішніх пострадянських науко­во-правових стереотипів, або «ідеології домінування держави» над інтересами людини, над осо­бою; по-друге, зі стійким існуван­ням у державі «корумповано зрощених із суто кримінальними елементами вищих посадових осіб», організована злочинна дія­льність яких за останні роки «на­була рівня реальної загрози кон­ституційним основам державного ладу в Україні ...» (з Постанови Верховної Ради України від 26 грудня 2002 року)¹; по-третє, використання криміналітетом «корумпованих вищих посадових осіб» для впливу на законодав­чий процес на користь зацікавле­них осіб.

Слід зазначити, що таке явище як корупція підриває легітимність публічних інститутів і за­вдає удару суспільству, його мо­ральним засадам і правосуддю, а також всебічному розвитку лю­дей; вона загрожує правопорядку, демократії та правам людини, руйнує належне управління, чес­ність та соціальну справедли­вість, перешкоджає добросовіс­ній конкуренції та економічному розвиткові і загрожує стабільнос­ті демократичних інститутів і мо­ральним засадам суспільства.

Започатковані адміністративні заходи стосовно реєстрації прав людини та їх оподаткування слід розглядати одним з проявів за­здалегідь спланованої під егідою «адміністративної реформи» ак­ції щодо незаконного отримання певними структурами грошових коштів. Здійснюються вони всу­переч Конституції України та За­кону України «Про джерела фі­нансування органів державної влади»², яким встановлена за­борона щодо створення позабю­джетних фондів, зокрема позабю­джетних спеціальних рахунків, а також заборона використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбача­ють видачу дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, прове­дення реєстрацій та інших дій на платній основі, в будь-який ін­ший спосіб, крім зарахування та­ких коштів до Державного бю­джету України (ст. 3).

В.Б. Авер'янов пропонує «де­фініцію послуг»³ або «пу­блічно-сервісне» служіння (від англ. тo serve - служити),⁴ або «надання населенню багатоманітних управлінських по­слуг», які створять «належні умо­ви для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод»⁵. Показником оцінки ефективності виконання держав­ними службовцями посадових повноважень пропонується вста­новити «...якісний рівень надання ними управлінських послуг»⁶.

З огляду на порушені пробле­мні питання вбачається, що про­позиції щодо впровадження плат­них «публічно-сервісних» управ­лінських послуг не узгоджуються як з Конституцією України, так і з порядком державної служби, яка встановлена Законом Украї­ни «Про державну службу»¹. Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних ор­ганах та їх апараті щодо практич­ного виконання завдань і функ­цій держави, мають для реалізації цього відповідні службові повно­важення і одержують заробітну плату за рахунок державних кош­тів (ст.1). Основними принципа­ми державної служби, зокрема, визначені служіння народу Укра­їни; пріоритет прав людини і гро­мадянина; чесність, тощо (ст. 3).

Належне служіння народу або захист конституційних прав лю­дини у сфері адміністративного права має прямий зв'язок з ви­значенням реально дієвої індиві­дуальної юридичної відповідаль­ності (ст. 61 Конституції) посадо­вих осіб органів державної вико­навчої влади, які одержують за­робітну плату за рахунок держав­них коштів. Але Закон щодо цьо­го є абстрактним: «Особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивіль­ну, адміністративну або криміна­льну відповідальність згідно з чинним законодавством» (ст. 38)². Відшкодування заподіяної шкоди громадянину внаслідок неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб здійснюється за рахунок ко­штів місцевого бюджету або за рахунок їх власних коштів у по­рядку, встановленому законом (ст. 77)³; відшкодування шко­ди, заподіяної посадовими особа­ми місцевих державних адмініст­рацій здійснюється за рахунок держави (ст. 49)⁴.

На думку С.С. Овчарука, основною при­чиною порушення прав людини є безкарність посадових осіб; її джерелом є положення статті 56 Конституції, яка відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішення­ми, діями чи бездіяльністю орга­нів державної влади, органів міс­цевого самоврядування, їх поса­дових і службових осіб при здійс­ненні ними своїх повноважень покладає на державу або органи місцевого самоврядування⁵.

Яким же чином врегульоване питання відповідальності посадо­вих осіб у цивілізованих держа­вах? Так, згідно зі статтею 2202 Французького ЦК¹, за перше порушення особа, яка здійснює реєстрацію угод купівлі-продажу нерухомого майна, сплачує штраф у розмірі від двадцяти ти­сяч до двохсот тисяч франків, за друге порушення - відсторонен­ня від посади. В той же час, з огляду на положення Закону України «Про державну реєстра­цію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень»², останній декларує абстрактні по­ложення щодо дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб органів державної реєстрації та пропозиції щодо створення гара­нтійного фонду. Зазначимо, що закон набрав чинності 17 грудня 2004 року, але гарантійний фонд не створений. Як вбачається з на­веденого, коментар для наведе­них порівнянь не потрібен.

Наведене є достатнім для на­ступних висновків:

- права особи знаходяться за межами дії адміністративно-пра­вових норм;

- встановлення реєстрації та оподаткування суб'єктивних прав звужує зміст конституцій­них прав людини;

- адміністративні норми, якими обмежуються конституційні пра­ва, є первісно нікчемними;

- стаття 56 Конституції України в її діючій редакції потребує не­гайного скасування;

- реформи можуть бути здійс­нені тільки за умов приведення чинного законодавства у повну відповідність до вимог Конститу­ції України.³