Понятия комплексного института

Каждая отрасль права, обладая собственным предметом правового регулирования, находится в устойчивой, постоянной связи с другими отраслями права. Отрасли права, отмечает А.В. Васильев, не изолированы друг от друга. Они могут иметь общие институты и, тем самым, быть связанными друг с другом. Связанность общих институтов выражается в том, что они имеют нормы, которые относятся к разным отраслям права. Правовые институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, российскими правоведами понимаются как комплексные ( межотраслевые) институты .

Комплексные институты имеются и в трудовом праве. Примером может служить институт ответственности работодателя за повреждение здоро-вья работника на производстве, который является одновременно и институ-том гражданского права. При осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда приме-няются нормы административного права. Трудовому праву присущи также отношения, связанные с социальным обеспечением (выплата работникам по-собий по временной нетрудоспособности) и гражданским процессуальным правом (рассмотрение трудовых споров с суде). Не сохраняется «стериль-ным» и предмет административного права, который также включает в себя отношения из трудового, семейного, финансового и других отраслей права. Как справедливо отметил Ю.А. Тихомиров, в современных условиях «взаи-мопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится все более глубоким и масштабным» ( 86. С. 105).

Комплексные институты весьма распространенное явление системы права и законодательства . Отмечая эту особенность системного строения права, С.С. Алексеев, пишет: «При характеристике предмета правового ре-гулирования нельзя ограничиваться констатацией круга регулируемых фак-тических отношений, тем более, что в орбиту регулирования данной отрасли втягиваются смежные, родственные «сопряженные» отношения, а то и нети-пичные отношения, для которых оказалось возможным использовать уже сложившийся отраслей механизм (так, например, случилось с гражданским правом, которое использовано для опосредования и защиты личных неиму-щественных отношений).

.32).

Но если нормы Закона РФ «Об образовании», которыми регулируют-ся имущественные отношения в образовательной сфере, относятся к граж-данскому праву, то в чем же тогда выражается комплексный характер обра-зовательного законодательства? Можно ли простое воспроизведение норм одной отрасли в другой рассматривать в качестве комплексного института? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо прежде всего уточнить поня-тие комплексного института и назвать признаки, которые отличают его от фактов простого, механического дублирования норм одной отрасли права в законах и иных источниках другой отрасли.

К сожалению, вопрос о юридической природе комплексных институ-тов права остается малоисследованным и во многом дискуссионным. Отсут-ствует даже терминологическое единство в их обозначении. А.В. Мицкевич называет такие институты комплексными (45. С. 18), С.С. Алексеев - межот-раслевыми комплексными институтами ( 2. С. 159), И.Ф. Казьмин – смеж-ными или совместными (27. С.64) М.В. Баранов и С.В. Поленина – «погра-ничными» (4. С.21) , Е.А.Киримова – смешанными (31. С.17). И все же в на-стоящее время российские правоведы чаще всего институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, называют комплексными. Подобным образом, эти институты будут обозначаться и в данной работе.

Комплексный институт как явление системы права и системы зако-нодательства образуется в процессе заимствования отраслью права норм другой отрасли. Отрасль права, нормы которой заимствуются, назовем условно «материнской», а отрасль, в системе которой образуется ком-плексный институт, – «дочерней». Замечание Е.А. Киримовой о том, что комплексные институты являются результатом взаимодействия родственных отраслей права, не имеет принципиального значения. Все отрасли системы российской права имеют общую основу – систему отношений, составляю-щих содержание современного гражданского общества, единые конституци-онные основания и тем самым являются родственными. Отраслей права, ко-торые бы резко дисгармонировали с другими, действующая система россий-ского права не знает.

Характерным внешний признаком комплексного института выступа-ет факт закрепления «дочерней» отраслью норм «материнской» отрасли права. Этим признаком в полной мере обладают все комплексные институты гражданского, трудового, административного права, которые уже приводи-лись в качестве примеров- иллюстраций.

Таким образом, нормы отрасли, которые конкретизируют нормы гражданского, трудового и других отраслей права применительно к специ-фике этой отрасли, имеют ограниченную сферу действия. Они используются в пределах какой-либо одной отрасли права и не имеют всеобщего характера. Ограниченность сферы действия норм, образующих комплексные институты отрасли, собственно составляет их специфический признак. Институт при-знается комплексным не потому, что в нем имеются нормы других от-раслей права, а потому, что эти нормы конкретизируются примени-тельно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее преде-лах.

Таким образом, комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизи-руются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права.

Отдельные российские правоведы отрицают возможность отнесения комплексных институтов к какой-либо одной системе права. Например, Пет-ров Д.Е. не считает « бесспорным мнение, согласно которому комплексные правовые институты «монолитно» относятся к какой-либо отрасли права». По его мнению, межотраслевые (комплексные) правовые институты являют-ся интегрированными, вторичными образованиями и в качестве таковых не могут быть отнесены ни к одной из отраслей права. При этом первичным элементом отрасли права, также как и системы в целом является юридиче-ская норма, а не правовой институт, вследствие чего правовая норма, имею-щая принадлежность к одной отрасли права, не может входить в другую в составе правового института» ( 59. С. 9).

С Д.Е. Петровым можно согласиться лишь частично, в том, что воз-можны ситуации, когда норма одной отрасли права не может входить в дру-гую. В частности, это требование приемлемо по отношению к нормам пра-ва, которые механически воспроизводятся в источниках других отраслей права. Как говорилось ранее, предметное действие таких норм совпадает со сферой действия их «материнских» отраслей права. Будучи воспроизведен-ными в других отраслях права такие нормы не меняют своей отраслевой принадлежности. Словом, помещение комплексных норм не по месту их начальной прописки, не прекращает их устойчивой связи с местом пропис-ки.

Иным должен быть подход к нормам, с помощью которых конкрети-зируется содержание норм одной отрасли права применительно к специфике предмета другой отрасли права. В этом случае предметное содержание таких норм подпадает под действие двух отраслей права и носит комплексный ха-рактер.

По своему предметному содержанию комплексные нормы бесспорно относятся к «материнской» отрасли права. В то же время эти нормы не уча-ствуют в регулировании общественных отношений так же широко, как и ос-тальные, типичные нормы отрасли. Комплексные нормы действуют лишь в пределах той отрасли, сообразно предмету которой они конкретизируют нормы «материнской» отрасли права. Поэтому комплексные нормы входят в состав «дочерней» отрасли права, составляют ее органичную часть. Ли-шенная комплексных институтов отрасль не обеспечивала бы полноты нор-мативно-правового регулирования своего предмета, была бы пробельной.

Следовательно, комплексные институты по своему предмету могут входить в состав как «материнской», так и «дочерней» отраслей права. Реа-лизация такого подхода в правотворческой практике означала бы дублирова-ние одних и тех же норм в двух отраслях права, что не соответствовало бы одному из основополагающих принципов законодательной техники - прин-ципу экономного расположения норм права в источниках права. Согласно этому принципу запрещается какое-либо дублирование, механический по-втор нормативных положений одного источника в другом.

Вопрос о том, в источнике какой отрасли следует помещать ком-плексные нормы, это вопрос правотворческой техники, а не существа дела. Как показывает практика, комплексные нормы чаще всего помещаются в со-ставе той отрасли права, в пределах которой они осуществляют свои регуля-тивные функции. Нормы гражданского права по вопросам ответственности работодателя за вред, причиненный работникам, помещаются в трудовом за-конодательстве, нормы административного права по вопросам регистрации юридических лиц и граждан-предпринимателей -- в гражданском. Анало-гичным образом поступает и законодатель при регулировании общественных отношений в сфере образования.

Имеется несколько серьезных аргументов в пользу именно такого ва-рианта закрепления комплексных норм.

Во-первых, отношения, регулируемые отдельной отраслью права, всегда подразделяются на ту или иную совокупность их видов, обусловлен-ную спецификой предметно-практической сферы их действия. Но вследст-вие того, что каждый отдельный вид правоотношения обладает определен-ной спецификой, общие нормы отрасли не могут успешно действовать без их дополнения, конкретизации специальными, а в необходимых случаях и комплексными институтами. Помещение всех таких институтов в «мате-ринской» отрасли права привело бы к значительному увеличению объема ее источников. При этом комплексные нормы, составляя значительную часть норм права отрасли, вуалировали бы ее общие, типичные нормы. В процес-се пользования источником постоянно возникал бы вопрос о сфере действия той или иной нормы права.

Во-вторых, подготовка и принятие комплексных норм права, как пра-вило, осуществляются после вступления в силу соответствующих источни-ков «материнской» отрасли права. Прежде чем конкретизировать нормы права применительно к специфике предмета другой отрасли, необходимо иметь эти нормы наличными и действующими. И, если следовать правилу непременного помещения комплексных норм в источниках «материнской» отрасли права, то потребовались бы бесконечные внесения изменений, до-полнений в источники этой отрасли. В результате ни один, даже основопола-гающий источник, отрасли не был бы стабильным. Он постоянно менял бы свое содержание, что также негативно сказалось бы на процессах правореа-лизации и правоприменения.

В-третьих, отрасль права, лишенная своих комплексных норм, не со-держала бы полного и целостного регулирования своего предмета. И если в отрасли права имеется значительное число комплексных норм, как, напри-мер, в образовательном, финансовом и других отраслях права, то отрасль лишается значительной части своих норм. В целях восполнения пробелов в источниках отрасли права приходилось бы устанавливать многочисленные отсылки к отрасли, в которой эти нормы содержатся.

В силу названных и иных причин законотворческая и правотворче-ская практика идет оптимальным путем – комплексные институты закреп-ляются не в «материнской» , а в «дочерней» отрасли, где эти нормы осуще-ствляют свои регулятивные функции.

В настоящее время, когда идет процесс формирования образователь-ного права как самостоятельной отрасли права, весьма трудно дать исчерпы-вающую систематизацию его комплексных институтов. Этот требует специ-ального, дополнительного исследования.

В системе образовательного права надлежит определить прежде всего совокупность основных (базовых) институтов, имеющих комплексный ха-рактер. К таким институтам, разработчики Концепции Общей части Кодекса РФ об образовании обоснованно отнесли совокупность норм права, конкре-тизирующих правовые институты и нормы какой-либо одной отрасли права применительно к специфике образовательных отношений (36. С.11). Единст-во предметной сферы отрасли права позволяет объединить в отдельном ком-плексном институте образовательного права все нормы соответствующей отрасли права, независимо от их числа и места в структуре отрасли права.

Таким образом, в образовательном праве можно выделить десять комплексных институтов, которые действуют в образовательной сфере и по-лучают конкретизацию применительно к специфике образовательных отно-шений. Это институты: 1) социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений; 2) управления в сфере образования; 3) трудо-вых отношений в сфере образования; 4) дисциплинарной и материальной ответственности в образовательной сфере; 5) применения дисциплинарного взыскания и материальной ответственности в сфере образования; 6) граж-данскоправовых отношений в сфере образования; 7) земельных отношений в сфере образования; 8) участия родителей (иных законных представителей) в образовательных отношениях; 9) финансовых отношения в сфере образова-ния 10) международного сотрудничества и внешнеэкономической деятель-ности в сфере образования.

Каждый из институтов, будучи основным, базовым включает в себя все нормы которые конкретизируют, дополняют нормы той или иной отрас-ли права применительно к специфике образовательных отношений. Так, ин-ститут участия родителей (иных законных представителей) в образователь-ных отношениях содержит все нормы по данному вопросу. В институт меж-дународного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования входят все нормы, регулирующие деятельность образователь-ных отношений в данной сфере.

Однако возможны ситуации, когда в пределах базового института может создаваться достаточно развитая совокупность норм по какому-либо отдельному вопросу. И такие нормы права могут быть выделены в самостоя-тельный комплексный институт. Например, институт социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений может быть под-разделен на два института – социальной защиты обучающихся и социальной защиты работников. В пределах базового института трудовых отношений в сфере образования могут быть выделены институты заработной платы, ра-бочего времени, времени отдыха, дисциплинарных проступков, привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности и др. Словом, по мере развития основных институтов образовательного права будет развиваться и совершенствоваться система его комплексных институтов.

В данной работе из-за ограниченности объема не представляется возможным рассмотреть все комплексные институты образовательного пра-ва. Исследование ограничивается анализом основных комплексных инсти-тутов, предметом которых выступают отношения на стыке образовательного, гражданского, трудового и административного права. Особое внимание уделяется институтам дисциплинарной и материальной ответственности, ко-торые являются основополагающими институтами образовательного права но не получили надлежащего правового регулирования в действующем за-конодательстве.

Гражданское право -- ведущая отрасль российского правовой систе-мы, призванная осуществлять нормативно-правовое регулирование имуще-ственных и связанных с ними личных неимущественных отношений ( на-пример, авторские права, защита чести, достоинства). Гражданскоправовые отношения характеризуются равенством прав их субъектов и независимо-стью друг от друга. Субъекты вступают в правоотношения чаще всего по собственному желанию и по своей воле, а их равноправие и независимость обеспечиваются наличием определенного имущества. Основным норматив-но-правовым актом гражданского права является Гражданский кодекс Рос-сийской Федерации ( ГК РФ).

Применение норм гражданского права для регулирования отношений в сфере образования осуществляется по трем направлениям: 1) образование комплексных институтов в системе образовательного права; 2) использова-ние норм гражданского права напрямую, без их конкретизации в источниках образовательного права; 3) неправомерное распространение норм граждан-ского права на отношения, лежащие за пределами предмета данной отрасли.

В статьях 11-13, 32-34, 39, 43, 47- 49 Закона РФ «Об образовании» со-держатся нормы, призванные регулировать специфику гражданскоправовых отношений в сфере образования. Данные нормы в системе образовательного права образуют восемь комплексных институтов: 1) учредителей образова-тельных учреждений; 2) правового статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) устава образовательных учреждений; 4) создания, ре-организации и ликвидации образовательных учреждений; 5) собственности; 6) платной образовательной и иной предпринимательской деятельности об-разовательных учреждений; 7) особенностей регулирования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работников; 8) гражданско-правовой ответственности образовательных учреждений за некачественное образование.

Закон РФ «Об образовании», основываясь на гражданском законода-тельстве, закрепляет три организационно-правовых формы образовательных учреждений: государственные, муниципальные и негосударственные. На-званные формы образовательных учреждений различаются субъектами, спо-собными выступать их учредителями.

Комплексный институт учредителей образовательных учреждений и организаций ( далее – учреждений) устанавливает более детальное норма-тивно-правовое регулирование по сравнению с гражданским законодатель-ством. Согласно ст. 11 Закона РФ «Об образовании» учредителями государ-ственных образовательных учреждений выступают федеральные органы го-сударства, либо государственные органы субъектов Российской Федерации; учредителями муниципальных образовательных учреждений -- органы мест-ного самоуправления. Негосударственные образовательные организации мо-гут учреждаться широким кругом лиц. Это могут быть граждане РФ, ино-странцы, отечественные и иностранные организации всех форм собственно-сти, отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общест-венные и религиозные организации, имеющие регистрацию на территории Российской Федерации.

Статья 11 Закона РФ «Об образовании» допускает также многоучре-дительство. Каких-либо ограничений в составе учредителей законодатель не устанавливает. Поэтому учредителями образовательных организаций могут выступать одновременно государственные и муниципальные органы, либо государственные органы и отечественные или иностранные организации, ли-бо государственные органы и граждане Российской Федерации. Возможны и иные комбинации учредителей из лиц, названных в ст. 11 Закона.

Из обшей нормы о составе учредителей установлены два исключе-ния. Учредителем образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные программы, может быть только Правительство Россий-ской Федерации. Специальные учебно-воспитательные учреждения закры-того типа для детей и подростков, склонных к совершению правонарушений и преступлений, могут учреждаться федеральными органами исполнитель-ной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Действующим законодательством учредители признаются активными участниками образовательного процесса. В частности, они правомочны по-лучать долю дохода образовательного учреждения, изымать закрепленное за ним имущество, приостанавливать предпринимательскую деятельность, в любой момент принять решение о его ликвидации. Одновременно учредите-ли несут обязанности по отношению к создаваемым ими образовательным учреждениям , в том числе обязаны закрепить за ними объекты права собст-венности, имущество, землю, объекты потребительского, социально-культурного назначения, а также предоставить право оперативного управ-ления этим имуществом. Отношения между учредителями и образователь-ным учреждением определяется договором, заключенным между ними, и соответствующим законодательству.

Институт учредителей образовательных учреждений имеет, однако, пробел. Закон РФ «Об образовании», допуская многоучредительство, не пре-дусматривает заключения между учредителями образовательного учрежде-ния учредительского договора. Поэтому отношения, связанные с заключе-нием такого договора, регулируются ч. 2 ст. 52 ГК РФ, которая предписы-вает учредителям в договоре определять порядок совместной деятельности по созданию образовательного учреждения, условия передачи ему имущест-ва и другие вопросы.

Комплексный институт правового статуса образовательных учрежде-ний как юридических лиц регулирует только отношения, связанные с их деятельностью в гражданском обороте. Образовательные учреждения соз-даются и действуют не в целях осуществления деятельности, связанной с производством и распределением материальных благ. Согласно ч.1 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» образовательные учреждения выступают субъектами правоотношений в особой сфере гражданского общества – сфере образования. Соответственно и правовой статус этих учреждений в качестве субъектов образовательного процесса, образовательных правоотношений ре-гулируется нормами законодательства об образовании, не входящими в данный комплексный институт.

Под системой законодательства понимается совокупность нормативных правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права.

Данная система является внешним выражением системы права. Последняя же свое реальное бытие получает именно в четких, формально-определенных актах — документах. Однако совпадение между системой права и системой законодательства в пределах от отдельной нормы до права в целом не абсолютно. В этих границах они существуют самостоятельно, так как обладают спецификой, имеют собственные тенденции развития.

Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую), федеративную и комплексную системы законодательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования — фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституционное право — конституционное законодательство, трудовое право — трудовое законодательство, гражданское процессуальное право — гражданское процессуальное законодательство и т. п.).

Вертикальное (иерархическое) строение отражает иерархию органов государственной власти и нормативных правовых актов по их юридической силе. Во главе системы нормативных правовых актов Российской Федерациистоит Конституция РФ, далее идут законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, локальные нормативные акты.

Федеративное строение системы основано на двух критериях — федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов РФ в сфере законодательства. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. можно выделить три уровня нормативных правовых актов Российской Федерации:

• федеральное законодательство (Конституция РФ, основы законодательства, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты);

• законодательство субъектов РФ — республик в составе Российской Федерации (конституции республик, законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные акты);

• законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).

Комплексные образования в системе законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления. К ним можно отнести природоохранное, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов).