Вопрос 4. Форма государственного единства в условиях нарастания кризиса социализма

Как уже отмечалось, в предыдущий период произошло существенное расширение прав союзных республик, что соответственно ограничило права центра. Вскоре после освобождения в октябре 1964 г. Н.С. Хрущева от всех партийных и государственных должностей начинается возврат к централизации Советского государства, приводящей в конце концов к оптимизации формы государственного единства. В ходе расширения прав союзных республик в науке даже родилась теория о том, что такой процесс является закономерностью развития Советского государства и что, следовательно, он должен идти дальше и дальше.

Прежде всего, процесс централизации коснулся сферы руководства хозяйством, особенно промышленностью. В 1965 г. система управления промышленностью кардинально изменилась, перейдя от территориального к отраслевому принципу. Были ликвидированы совнархозы и управление промышленностью передано отраслевым министерствам, созданным как общесоюзные и союзно-республиканские органы. Так, все управление машиностроением было сосредоточено в руках общесоюзных ведомств, а другие отрасли промышленности перешли в совместное ведение Союза и республик. В 1967 г. в центре было сконцентрировано и управление строительством – создано несколько союзно-республиканских строительных министерств, которым передавались объекты, возводимые ранее организациями, подчиненными республиканским ведомствам. В 1970 г. в ведение Союза было передано целиком управление химической и нефтяной промышленностью.

Произошла централизация и в области руководства культурой. Так как многие десятилетия после Октябрьской революции государство проводило политику всемерного развития и сближения национальных культур в масштабе Союза. Она дала свои результаты. Важнейшее значение здесь имела обретенная всеми народами страны возможность доступа к достижениям русской культуры, и в особенности к русскому языку, ставшему средством межнационального общения. В 1966 г. было создано союзно-республиканское Министерство просвещения. Это позволило унифицировать систему и программу обучения школьников, лучше организовать изучение русского языка. В условиях большой миграции населения внутри Союза унификация образования давала возможность при переезде родителей из одной республики в другую без всяких осложнений переводить детей в новую школу. Да и сами мигранты могли свободно устраиваться на работу в любом районе, ибо их школьные аттестаты были вполне конвертируемы.

В том же году важнейшие вузы страны были вновь переданы в ведение Министерства высшего и среднего специального образования СССР.

Централизация управления просвещением привела и к объединению педагогической науки в масштабе Союза. Впервые в истории Советского государства была создана Академия педагогических наук СССР.

В июле 1973 г. были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании». Они закрепили широкие права Союза в руководстве этой сферой, в том числе установление общих принципов управления народным образованием в СССР и учебно-методического руководства всеми учебно-воспитательными учреждениями, утверждение учебных планов и определение порядка утверждения учебных программ, государственный контроль в области народного образования и установление порядка его осуществления. Основы подчеркивали право граждан получать образование на родном языке или любом другом языке народов СССР, т.е. давали свободу выбора языка. В Основах закреплялась обязательность всеобщего среднего образования. А также регламентировались общие принципы организации высшего образования. Таким образом принятые Основы законодательства об образовании охватывали разные уровни и типы учебных заведений .

В октябре 1976 г. был принят общесоюзный Закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Централизация коснулась также органов охраны общественного порядка и юстиции. В 1966 г. было создано союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка (МООП). В 1970 г. вновь создан Минюст СССР.

Итоги развития организации государственного единства были подведены Конституцией СССР 1977 г. и созданными на ее базе конституциями союзных и автономных республик. Надо сказать, что общие принципы организации государственного единства, зафиксированные в новой Конституции, мало отличались от тех, которые были закреплены в предыдущем Основном Законе Союза ССР. Тем не менее, определенные изменения можно отметить.

Прежде всего, изменилось место, на котором стоит в Конституции глава о форме государственного единства. Если в Конституции 1936 г. о ней говорилось в главе второй, то теперь аналогичные вопросы трактуются в разделе третьем. Ему предшествует принципиально новый раздел, посвященный проблемам личности. Такая структура подчеркивает большое внимание Основного Закона к личности.

Изменилась терминология. В прежней Конституции соответствующая глава называлась «Государственное устройство». В новой Конституции раздел третий озаглавлен «Национально-государственное устройство СССР». Этот термин полнее отражает содержание проблемы, хотя и не является универсальным для всех государств, ибо, очевидно, не подходит для однонациональных. Так, в Основном Законе РСФСР 1978 г. аналогичный раздел назван «Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР». Здесь отражено стремление показать федеративный характер Российской Республики и в то же время зафиксировать деление ее преимущественно русской части.

Статья 70 Конституции Союза характеризует наиболее общие черты конструкции государства. Подчеркивается, что Советский Союз – единое государство. Вместе с тем это федерация, притом в форме союзного государства. Закон выделяет основную цель федерации – разрешение национального вопроса, поскольку говорит о многонациональном характере Союза и объединении в нем народностей и наций. Говоря о союзных республиках, Закон отмечает их советский и социалистический характер, но не называет национальными. Такая трактовка отражала реальное положение вещей – ни одна из существовавших союзных республик не была в полном смысле слова однонациональной. Даже в Армении, где процент титульного (давшего имя республике) населения был наиболее высок, все же 12% составляли неармяне. В некоторых же республиках (например, Казахстан и Киргизия) титульное население вообще было тогда в меньшинстве. Таким образом, названная статья, да и вся Конституция, подчеркивают равноправие союзных республик.

Статья 73 Основного Закона СССР дает перечень прав Союза. В этом отношении Конституция продолжает традицию, установившуюся еще со времен Конституции 1924 г. К компетенции Союза относятся, в частности, определение государственной границы СССР и утверждение изменений границ между союзными республиками, обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик, руководство экономикой страны, включая разработку и утверждение государственных планов экономического и социального развития, бюджет, война и мир, организация обороны, руководство Вооруженными Силами, обеспечение государственной безопасности, международные отношения, внешняя торговля на основе ее монополии, координация отношений союзных республик с иностранными государствами, контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР.

Конституция, как и прежние основные законы Союза, исходила из идеи сочетания суверенитета Союза с суверенитетом союзных республик. Компетенция союзных республик определялась по тому же принципу, что и прежде, т.е. она не распространялась только на те сферы, которые относились к ведению Союза, вне этих пределов союзная республика могла осуществлять любую деятельность.

Конституция Союза содержала специальную главу, посвященную правовому положению союзных республик (гл. 9). В ней, в частности, отмечалось, как и раньше, что все союзные республики имеют свои конституции. И действительно, в следующем 1978 г. все союзные республики приняли новые основные законы. Как и прежде, они полностью соответствовали Конституции Союза.

Статьей 77 Конституции 1977 г. предусматривалось некоторое расширение хозяйственных прав союзных республик, они могли в определенной степени вмешиваться в управление предприятиями союзного подчинения.

Сохранялся прежний порядок, при котором территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия (ст. 78). Отметим, что в ходе хозяйственного строительства иногда возникала потребность в изменении границы той или иной союзной республики, с тем, чтобы сложившиеся экономические связи были увязаны с политическими. Вопросы эти решались обычно без всяких осложнений. Так, например, в 1971 г. понадобилось изменить границу между Узбекской ССР и Казахстаном. Президиумы Верховных Советов обеих республик вошли с представлениями об этом в Верховный Совет Союза, который и утвердил новые рубежи.

Отпало право союзных республик на военное управление и воинские формирования, провозглашенное в 1944 г. одновременно с правом внешних сношений. Собственно говоря, оно никогда в полной мере и не осуществлялось. Статья 73 Конституции 1977 г. вопросы организации обороны, руководства Вооруженными Силами отнесла к компетенции Союза. В Конституции РСФСР 1978 г. имелась специальная глава «Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества».

Немаловажно, что уже тогда, при обсуждении проектов новых конституций Союза ССР и его республик, выдвигалось предложение отказаться от права свободного выхода союзных республик из Союза. Однако такое предложение не было принято в самом начале диалога – на уровне конституционных комиссий. Конечно, никому в голову не приходило тогда, что право выхода может быть когда-нибудь реализовано на практике, поэтому в законах не был определен порядок выхода.

Основной Закон Союза и большинство конституций республик умалчивают и о государственном языке, исходя из старых ленинских представлений по этому вопросу. Вместе с тем закавказские республики решили проблему по-своему. Они установили, что язык титульной нации является государственным языком, но одновременно предусматривалась свобода пользования другими языками.

Таким образом, основные законы разграничивали компетенцию Союза и республик. Однако в них не был предусмотрен механизм защиты суверенитета республик от возможных посягательств со стороны центра.

Тем не менее, форма государственного единства, закрепленная в новых конституциях, отвечала интересам и желаниям всех народов страны – за тысячелетие существования Российского государства и за десятилетия истории Советского государства сложились прочные экономические, политические, культурные связи между народами. Миграция населения, особенно усилившаяся в военные и послевоенные годы, способствовала сближению и «перемешиванию» народов, которая была вызвана естественными процессами развития народного хозяйства, создания интернационального единого народно-хозяйственного комплекса. Сложившееся в это время в науке представление о создании новой исторической общности – советского народа – отнюдь не является выдумкой отечественных социологов.

Укрепление единства и централизации Союза ощущалось в повседневной жизни советского человека. В поисках более интересной работы, подходящего учебного заведения, организации своего ежегодного отдыха он мог свободно перемещаться по территории огромной страны, даже не замечая границ между республиками. Ни пограничные, ни таможенные, ни валютные проверки или декларации не беспокоили его. Не случайно поэтому, что в ходе обсуждения проекта Конституции 1977 г. возникали идеи еще более глубокой интеграции. Предлагалось, например, денационализировать республики или вообще упразднить Советскую Федерацию.

Идея денационализации союзных республик нашла, в определенной мере, свое отражение в Основном Законе Союза. Статья 70 говорит, что Советский Союз – многонациональное государство, однако отсутствует указание, что он объединяет национальные республики. Статья 76, дающая определение союзной республики, указывает на ее советский и социалистический характер, но не приводит каких-либо национальных критериев. То же мы видим в Конституции Российской Федерации (ст. 68), дающей определение этой республики. Несомненно, в законах отразилось реальное положение вещей. Все республики были многонациональными. А потому считать каждую из них государством какого-то одного народа было бы явно неправильно, это бы ставило все нетитульное население в неравноправное положение. Сама проблема вытекала из первородного несовершенства национально-территориального принципа, лежащего в основе Советской Федерации – выделить сколько-нибудь компактную и экономически целостную территорию, населенную каким-то одним народом, просто невозможно.

Собственно говоря, характеристика союзной республики как национального государства отсутствовала и в прежних конституциях Союза. Только в первой Советской Конституции – Основном Законе РСФСР 1918 г., как известно, отмечалось, что Российская Федерация учреждается на основе объединения национальных республик.

А как обстояло дело с проблемой суверенитета союзных республик? «Забыть» упоминание о суверенитете союзных республик не удалось при всенародном обсуждении, и его определение «вставили» в текст Конституции².

Тенденция к усилению централизации, свойственная развитию формы государственного единства в данный период, явилась отражением старой ленинской идеи о сближении и – в перспективе – слиянии социалистических наций, о переходном характере федерализма, который должен быть заменен со временем социалистическим унитаризмом. Практика показывала, что сближение наций действительно неуклонно происходит. Что же касается их слияния, то это оставалось коммунистической мечтой, столь же красивой, сколь и мало реальной.

К началу 80-х годов уже были заметны силы, которые не хотели не только слияния, но и даже сближения наций. Во многих республиках, особенно в Прибалтике, Закавказье, существовали определенные круги, не заинтересованные в интеграции советского народа, а желавшие как раз наоборот его раскола, национального обособления. Националистические стремления охватывали некоторую часть интеллигенции, особенно творческой и научной. Подобные веяния активно поддерживались из-за рубежа, особенно эмигрантскими организациями прибалтийских, украинских, закавказских и некоторых других националистов. Националистическая пропаганда активно велась зарубежными радиостанциями Соединенных Штатов, ФРГ, Англии.

Нельзя сказать, что руководство Советского государства и партии не замечало националистических течений. Однако очевидно, что кроме некоторых репрессий по отношению к националистам каких-либо серьезных превентивных мер не принималось.