Бюджет и внебюджетные фонды

Через государственный бюджет проходит основная часть государственных доходов и

расходов. В зависимости от административно-территориального устройства той или иной

страны (двухступенчатого – центральное правительство и местные органы власти или

трехступенчатого – центральное правительство; правительства республик, краев, областей,

земель, штатов, провинций; местные органы власти) бюджеты бывают соответственно цен-

тральными, республиканскими, краевыми, областными, земельными, провинциальными и

т. д.; местными.

Часто под местными подразумевают все бюджеты, кроме бюджета центрального пра-

вительства. Между ними существуют довольно сложные отношения, связанные с разде-

лом источников бюджетных доходов, финансированием местных бюджетов со стороны

центрального правительства путем перераспределения средств в масштабе страны и др.

Государственный бюджет представляет собой, таким образом, не только бюджет централь-

ного правительства, но и совокупность бюджетов всех уровней государственных админи-

стративно-территориальных властей. На практике такой бюджет именуют часто консолиди-

рованным бюджетом.

В российской финансовой практике под консолидированным бюджетом понимают

свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнози-

ровании, расчетах, анализе. В масштабах всей страны это сумма федерального бюджета и

консолидированных бюджетов субъектов РФ, которые, в свою очередь, представляют собой

свод регионального бюджета и местных бюджетов территорий, административно входящих

в данный субъект Федерации.

К бюджету тесно примыкают внебюджетные фонды – денежные средства государства,

имеющие целевое назначение и не включенные в государственный бюджет. Эти средства

находятся в распоряжении центральных и местных органов власти и концентрируются в

специальных фондах, каждый из которых предназначен для определенных нужд. Примером

может быть Пенсионный фонд РФ. Внебюджетные фонды создаются за счет специальных

(целевых) налогов, займов, субсидий из бюджета. Внебюджетные фонды расширяют воз-

можности государственного вмешательства в экономику, минуя бюджет и, следовательно,

парламентский контроль. Кроме того, за счет внебюджетных фондов можно создать види-

мость уменьшения дефицитности бюджета.

Из истории бюджета и бюджетного хозяйства России

В западных странах составление бюджетов вошло в хозяйственно-финансовую прак-

тику в первой половине XIX в. В России первый бюджет появился в 1863 г., на волне реформ

60—70-х гг. В конце XIX в. в России бюджеты составлялись под непосредственным руко-

водством видного государственного деятеля, министра финансов С.Ю. Витте (1849–1915).

Большевики, придя к власти, создали бюджетный закон. Начиная с периода новой эко-

номической политики (1921–1928), бюджеты создавались на 1 год. Эта традиция сохрани-

лась по сей день. Тогда и сформировалось определение, что бюджет представляет собой

централизованные фонды денежных средств, аккумулируемых главным образом с помощью

налогов и используемых для государственного регулирования экономики, стимулирования

хозяйственной конъюнктуры, финансирования социальных программ, науки и культуры,

вооруженных сил, образования финансовых материальных резервов, содержания органов

управления.

Бюджет любой страны напрямую связан с налогами. Судьба налоговых поступлений

проста: все они поступают в бюджеты государственных органов управления, федеральные

налоги идут в федеральный бюджет, а местные – в бюджет местных предприятий.

Бюджет РФ утверждается Государственной Думой и Советом Федерации – высшей

законодательной властью страны. Правительство же готовит проект бюджета и отвечает за

его исполнение. Оно организует сбор доходов и осуществление расходов по направлениям,

установленным в бюджете.

Благодаря бюджету государство имеет возможность сосредоточить финансовые

ресурсы на решающих участках экономического и социального развития. Будучи экономи-

ческой формой существования реальных объективно обусловленных распределительных

отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потреб-

ностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассма-

триваться в качестве самостоятельной экономической категории. Таким образом, бюджет

можно рассмотреть как триединое понятие: денежные отношения; форма существования

распределительных отношений; самостоятельная экономическая категория.

Системная оценка бюджета охватывает: бюджет как денежные отношения; бюджет как

фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня; как

плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетен-

ции органов власти данного уровня.

В реальной практике финансового хозяйствования используется и понятие «консоли-

дированного бюджета». Это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории,

используемый при прогнозировании, расчетах, анализе. Консолидированный бюджет – это

свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ, которые, в свою

очередь, представляют собой свод регионального бюджета и местных бюджетов территорий,

административно входящих в субъект Федерации.

Такое разделение прав и обязанностей между законодательной и исполнительной

ветвями власти помогает поставить расходование средств налогоплательщика под контроль

высшей выборной власти и избежать неоправданной или корыстной траты денег государ-

ственными чиновниками.

Бюджетное устройство и бюджетный процесс в России регламентируется Конститу-

цией РФ, федеральным и региональным законодательством. Кроме того, ежегодно прини-

маются: федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год, а также пра-

вовые акты местных органов власти по бюджетным вопросам. Бюджетная система нашего

государства представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических

нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Российское законодательство определяет бюджетную систему России как основанную

на государственном устройстве и административно-государственном делении совокупность

всех видов бюджетов и государственных целевых фондов, их взаимосвязь, регулируемую

нормами права Российской Федерации и субъектов РФ. Звеньями этой системы являются:

центральный федеральный бюджет; бюджет субъектов РФ – республик; республик в составе

РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей; городские бюджеты городов (кроме

Москвы и С.-Петербурга); районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и

сельских населенных пунктов. В совокупности они образуют консолидированный бюджет

страны.

Бюджетное устройство – это организация бюджетной системы, основной принцип ее

построения.

В статье 3 Закона «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства Россий-

ской Федерации» отмечено, что бюджетная система строится на принципах единства, пол-

ноты, гласности, реальности и самостоятельности всех видов бюджетов, входящих в бюд-

жетную систему РФ. Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой,

используемой в единой бюджетной классификации, единством форм бюджетной докумен-

тации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного

уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов.

Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов и расходов, точного

обоснования величины расходов, выявления возможностей дополнительного привлечения

средств.

Принцип реальности предполагает отражение в бюджете действительного состояния

доходов и расходов государства.

Принцип гласности предполагает прозрачность бюджета, что означает соблюдение

следующих требований: предварительное обсуждение проекта бюджета на открытых засе-

даниях парламента; опубликование утвержденного бюджета после принятия закона о нем;

сообщения о ходе исполнения бюджета по месяцам, кварталам и т. д. В соответствии с

законодательством принцип самостоятельности обеспечивается для каждого органа власти

наличием собственных источников доходов и правом определять объемы и направления их

использования в соответствии с выполненными функциями. При этом важно, чтобы было

соответствие доходов финансируемым расходам и была стабильность поступления денеж-

ных средств в бюджет; чтобы не было возможности изъятия свободных остатков бюджетных

средств у их владельца; также важно обязательное возмещение нижестоящим органам вла-

сти расходов, обусловленных решениями вышестоящих структур, принятыми после утвер-

ждения бюджета. Практика бюджетной работы, однако, свидетельствует о том, что принцип

самостоятельности не получает реального подтверждения, а в большей степени лишь декла-

рируется. Это относится и к региональным, и местным бюджетам Федерации.

Бюджетный процесс – это регламентированная законом деятельность органов вла-

сти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Содержание

бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством РФ, бюд-

жетными правами соответствующих представительных и исполнительных органов власти.

Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Феде-

рации» устанавливается, что к ведению исполнительных органов власти относится соста-

вление проекта соответствующего бюджета, его исполнение, контроль за использованием

выделенных бюджетных ассигнований; к ведению представительными органами власти

относительного рассмотрения проекта соответствующего бюджета, его утверждение, кон-

троль за его исполнением, утверждение отчета о его исполнении.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т. е.

перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами разных уровней. На всех ста-

диях бюджетного процесса проводится экономический анализ результатов исполнения соот-

ветствующего бюджета, динамики его показателей, изменения структуры доходов и рас-

ходов, возможностей укрепления бюджетной базы и более эффективного использования

бюджетных ассигнований.

Структуры бюджетных расходов и доходов и доли отдельных статей в государствен-

ном бюджете различных стран могут существенно различаться. Однако в странах с развитой

рыночной экономикой эти позиции довольно схожи и составляют примерно (в %):