2. Правовое положение и правоспособность публичных образований

Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами - физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК)⁵. 

Равные начала участия публичных образований в гражданском обороте проявляются в следующем:

1. установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий;

2. невозможно использование, каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий;

По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК)⁶. В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.

Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно

1. из закона, либо

2. из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК)⁷.

Правоспособность публичных образований носит специальный характер, т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности

1. целями деятельности и

2. публичными интересами.

Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.

3. Формы участия публичных образований и виды гражданских отношений

Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:

1. в форме непосредственного участия - самостоятельно с помощью соответствующих органов (ст. 125 ГК)⁸, т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 ГК⁹ для юридических лиц;

2. в форме опосредованного участия - через представителей (п. 3 ст. 125 ГК)¹⁰, т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК)¹¹.

Признание публичных образований полноправными участниками гражданского оборота и распространение на режим их деятельности принципа юридического равенства свидетельствует о существующей у публичных образований равной возможности (наряду с иными участниками гражданского оборота) быть субъектами отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования. Эти отношения подразделяются:

• на имущественные отношения, включая вещные, обязательственные (договорные и внедоговорные), наследственные и связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения;

• личные неимущественные отношения;

• организационные отношения.

4. Ответственность публичных образований

Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме

1. имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также

2. имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, и, наоборот, кроме случаев, предусмотренных законом.

Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Таким образом, гражданским законодательством на публичные образования распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права (пп. 2-5 ст. 126 ГК)¹². Это означает, что РФ, ее субъекты, муниципальные образования и созданные ими юридические лица (унитарные предприятия и учреждения) не отвечают по обязательствам друг друга.

Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двух видов:

• прямо установленные законом: публичные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК)¹³ и бюджетных учреждений (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК)¹⁴ при недостаточности имущества последних.

• в силу принятых обязательств, в частности, публичные образования вправе принимать на себя гарантии по обязательствам других публичных образований и отдельных юридических лиц (п. 6 ст. 126 ГК)¹⁵.