4 Федеративное устройство Российской Федерации

По результатам изучения данного раздела студент должен научиться:

• давать характеристику признаков федеративной формы государственного устройства, выделять особенности Российской Федерации;

• знать содержание конституционных принципов федерализма и применять их на практике;

• на основе анализа норм Конституции РФ и федерального законодательства давать характеристику конституционного статуса Российской Федерации;

• на основе общих теоретических представлений об основных элементах статуса субъекта федерации охарактеризовать статус конкретного субъекта РФ, используя региональное законодательство;

• понимать принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Участвовать в разработке юридических документов, требующих понимания механизма разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами федерации;

• иметь представление об особенностях статуса и юридических механизмах защиты прав коренных малочисленных народов;

• проводить экспертизу документов, связанных с федеративным устройством России.

4.1 Содержание лекции

4.1.1 Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Конституция РСФСР 1978 года зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией РСФСР в составе Российской Федерации находилось 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в Конституции поименно. Непоследовательная демократизация, ослабление союзных властей привели к росту сепаратистских настроений в союзных республиках и к распаду СССР.

Значительным шагом в истории Российской Федерации стало принятие Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР. Она провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

Процессы суверенизации, охватившие союзные республики, вскоре начали развиваться по нарастающей и в национально-государственных образованиях, находящихся в составе Российской Федерации. Одни из них требовали статуса суверенных государств, другие добивались повышения формы их государственности. Ряд республик требовали выхода из состава РСФСР (Чечено-Ингушская АССР).

Четвертый Съезд народных депутатов России повысил статус всех автономных республик, исключив из их названия слово «автономия», в результате чего появилась формулировка «республики в составе РСФСР». Статус республик получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области.

10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. был включен в качестве ее составной части Федеративный договор, подписанный его участниками 31 марта 1992 г. Договором признается суверенитет республик в составе Российской Федерации. Субъектами также были признанны края, области, автономная область и автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург. Расширены права всех субъектов. Договор предусматривал разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 21 апреля 1992 г. шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации своим законом внес изменения в официальное название страны: вместо РСФСР – Российская Федерация (Россия).

Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России в составе 85 субъектов, которыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа и которые, как установлено в ст.5 Конституции РФ, между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Россия – это федеративное государство. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Конституционно-правовой статус РФ характеризуется тем, что Россия – суверенное государство, обладающее всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении органов власти ее субъектов.

Российская Федерация имеет свою конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, взаимоотношений между человеком (гражданином) и государством (обществом), форму государственного устройства России и взаимоотношения Федерации с ее субъектами, форму правления, взаимоотношения с другими суверенными государствами. Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться как договорно-конституционная модель федерации.

Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее территориальное единство. Территория РФ складывается из территории ее субъектов и включает сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство, недра. Все это образует материальное содержание государственного суверенитета. Территория – это пространственный предел власти государства. Верховенство государственной власти распространяется на всю государственную территорию. Ее пределы определяются государственной границей, представляющей линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность.

Суша – это вся сухопутная территория, находящаяся в пределах государственной границы. Сухопутная территория – поверхность земли, очерченная границами государства. Водная территория государства включает внутренние воды; пограничные воды, а также территориальное море. Внутренние воды – собственные воды государства (национальные реки, озера, каналы, внутренние моря, архипелажные воды). Внутренние морские воды, согласно ст.14 Водному кодексу РФ, – это морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря Российской Федерации.

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» устанавливает на основе норм международного права и международных договоров Российской Федерации порядок определения внутренних вод. Также перечень заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов, которые исторически принадлежат Российской Федерации устанавливается Правительством РФ и публикуется в «Извещениях мореплавателям».

Граница по международным рекам, озерам и иным водоемам устанавливается согласно Закону РФ от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации» (ст.5), если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.

Согласно ст.15 Водного кодекса РФ к территориальному морю РФ относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль (22,224 километра), отмеряемых в соответствии с нормами международного права и законодательством Российской Федерации. Законодательно этот вопрос регулируется Конвенцией по морскому праву 1982 г. и Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Прибрежная полоса – территория, прилегающая к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации. Порядок установления границ прибрежной полосы и режим ее использования определяется Правительством РФ.

Российская территория Северного Ледовитого океана (Арктики) определяется в соответствии с концепцией «полярных секторов», согласно которой все земли и острова, находящиеся в пределах полярного сектора соответствующего государства, а также ледяные поля, припаяные к берегу, входят в состав государственной территории.

Государственное воздушное пространство как часть государственной территории является пространством над сухопутной и водной поверхностью, заключенной в границах государства. Верхней границей воздушного пространства является граница земного пространства в целом, отделяющая последнее от космоса. Высота воздушного пространства равняется 110 км.

Согласно Закону РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Согласно Конституции РФ (ч.2 ст.67) Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке определяемом федеральным законом и нормами международного права. В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ст.1) континентальный шельф Российской Федерации включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Делимитация континентального шельфа между РФ и государствами, побережья которых противолежат побережью Российской Федерации или являются смежными с побережьем Российской Федерации, осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации или норм международного права.

Согласно Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» исключительная экономическая зона Российской Федерации – морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным федеральным законодательством, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Делимитация исключительной экономической зоны между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью Российской Федерации или являются смежными с побережьем Российской Федерации, осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или общепризнанными принципами и нормами международного права.

Российская Федерация обладает высшей властью в отношении своей территории. Ее Конституция, федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. Согласно ст.74 Конституции на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров услуг и финансовых средств. Ограничения в перемещении товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее единое гражданство. Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются ее Конституцией и Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». РФ определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, административный и судебный порядок обжалования решений по вопросам гражданства; порядок разрешения споров между Федерацией и ее субъектами по вопросам гражданства.

Конституционно-правовой статус РФ означает наличие общих для всей Федерации органов государственной власти. Российская Федерация имеет Президента РФ – главу государства; Федеральное Собрание – представительный и законодательный орган Российской Федерации; Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть Российской Федерации; Конституционный Суд и Верховный Суд РФ, осуществляющие высшую судебную власть в Российской Федерации. Систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор РФ.

В ст. 5 Конституции РФ указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной системы права, которая включает федеральные нормативные правовые акты; нормативные правовые акты государственных органов субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Составной частью системы права России также являются некоторые законодательные акты бывшего СССР (в части не отмененной и не противоречащей законодательству Российской Федерации), а также общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры Российской Федерации

В число федеральных нормативных правовых актов входят: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; Федеративный договор; федеральные законы; нормативные акты Президента РФ; нормативные постановления Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, федеральных министерств, агентств, служб и других ведомств; соглашения о делегировании полномочий Российской Федерации ее субъектам; межгосударственные договоры и межправительственные соглашения Российской Федерации и т. д.

Единство системы права обеспечивается верховенством Конституции и федеральных законов. Ядром системы права служит Конституция, имеющая высшую юридическую силу, прямое действие и применяемая на всей территории страны. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции, которая не только устанавливает правовые пределы нормативной деятельности как Федерации, так и ее субъектов, но и обеспечивает единство нормативно-правовой деятельности во всей Федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием собственности Российской Федерации. К объектам исключительно федеральной собственности относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, и прочие объекты.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой денежной и кредитной системы. Денежная система включает в себя официальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежного обращения. Расчеты на территории Российской Федерации осуществляются в валюте Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. В Российской Федерации существуют единые правила кредитования и кредитных расчетов.

К числу важных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится наличие единых Вооруженных Сил, которые осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности России. Российская Федерация определяет структуру и организацию Вооруженных Сил, разрабатывается и проводит оборонную политику Федерации.

Существенным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является государственный язык. В ст. 68 Конституции РФ установлено, что государственным языком на всей территории Российской Федерации является русский язык. 1 июня 2005 г. принят Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации», направленный на обеспечение использования государственного языка. Порядок утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации определяется Правительством РФ.

Лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, при реализации и защите их прав и законных интересов на территории Российской Федерации в случаях предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчиков.

К числу основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее право внешних сношений с иностранным государствами. Россия как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью: она заключает международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвует в работе международных организаций, системах коллективной безопасности, региональных государственных и межгосударственных союзах. Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир.

Важным компонентом конституционно-правового статуса Российской Федерации являются ее государственные символы – Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн, в которых в своеобразной форме выражается государственный суверенитет РФ, – а также ее столица – город Москва. Согласно ст.70 Конституции РФ, государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. «О государственном флаге Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гербе Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон «О Государственном гимне Российской Федерации»; Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации»).

Конституционно-правовой статус Российской Федерации находит свое выражение также в закрепленных Конституцией РФ предметах ведения Российской Федерации, реализуемых органами ее государственной власти. Конституция закрепляет предметы ведения, принадлежащие исключительно Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), и предметы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

В сфере государственного строительства к предметам ведения, принадлежащим исключительно Российской Федерации, относятся принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законом, а также контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.

В сфере судоустройства, судопроизводства и законодательства в исключительном ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

Российская Федерация устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности. Она формирует федеральные органы государственной власти. В исключительном ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная гражданская служба, установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного и национального развития России.

В сфере экономического и социально-культурного строительства в исключительном ведении в исключительном ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического, социального, культурного развития России. Российская Федерация определяет правовые основе единого рынка; ведает финансовым, валютным, кредитным, таможенным регулированием, денежной эмиссией; устанавливает основы ценовой политики. В ее исключительном ведении находятся федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

В сфере бюджета и финансов в исключительном ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. В ее ведении находятся федеральные энергетические системы; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.

В сфере внешних отношений и защиты государственного суверенитета ведению Федерации подлежат внешняя политика, международные отношения и международные договоры; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

В сфере обороны и безопасности к исключительному ведению Федерации относятся оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. На Российскую Федерацию возложены определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

К предметам исключительного ведения Российской Федерации принадлежит метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

Все другие полномочия Российская Федерация осуществляет совместно с субъектами. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы.

Согласно Конституции РФ (ст. 78) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому Закону полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения субъектов Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим Законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства.

Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также заключенными соглашениями на исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации может быть возложено осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом РФ в соответствии с федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в соответствии с федеральным законом.

Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) для одобрения.

Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) сообщает о результатах рассмотрения договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации Президенту РФ.

Орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения его проекта и внести в него свои предложения и замечания.

В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Президент РФ в течение 10 дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если федеральным законом не установлено иное. Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений.

Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет. Досрочное прекращение действия договора возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.

Расторжение договора по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном федеральным законом для заключени и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Расторжение договора по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий.

4.1.2 Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации. В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 22 республики (ст. 65 Конституции РФ). Республики существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т. д.

Республика в составе Российской Федерации – это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации. Статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики. Конституция РФ устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами – республиками в ее составе.

Конституционно-правовой статус республики характеризуется тем, что республика является государством в составе Федерации, которое обладает всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии со ст.71 Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Статус республики в составе Российской Федерации также характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Федерации. Внешняя граница республики является Государственной границей Российской Федерации. Она определяется международными договорами и соглашениями Российской Федерации с иностранными государствами. Территория республики в составе Российской Федерации является пространственным пределом ее власти. Органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю ее территорию.

Каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах компетенции, а также договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими субъектами Федерации, а также с зарубежными странами, акты о делегировании полномочий.

Конституция республики закрепляет основы конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина в республике; государственно-правовой статус республики; систему, принципы организации и деятельности, а также компетенцию законодательных, исполнительных и судебных органов республики и органов местного самоуправления. Конституции республик принимаются в порядке, определенном самой республикой, устанавливаются ими самостоятельно, и не нуждаются в последующем их утверждении органами государственной власти Российской Федерации. Законы республик, принятые в пределах их полномочий, обладают верховенством и обязательны к исполнению всеми юридическими и физическими лицами. Республиканская конституционно-правовая система является составной частью федеральной конституционно-правовую системы. Конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

Республики в составе Российской Федерации самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и законодательством республики. Каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган; главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое правительство; Верховный суд. Многие республики имеют также свой Конституционный суд. Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору РФ.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и республик федеральные органы исполнительной власти и республиканские органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. При Президенте РФ имеются постоянные представительства республик в составе Российской Федерации, задачей которых является координация взаимодействия республиканских правительств с администрацией Президента РФ.

Конституционно-правовой статус республик характеризуется наличием республиканской собственности, которая включает землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, а также памятники истории и культуры и иные ценности национального достояния. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством республик. По договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Согласно ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком. Республики признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и развитие. В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с государственными языками республик в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности.

Республики в составе Российской Федерации обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций. Однако международная правосубъектность республик ограниченна. Она не может противоречить Конституции и законам РФ, Федеративному договору.

Наконец, одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую Государственный герб, Государственный флаг, Государственный гимн, а также на столицу. Каждая республика самостоятельно утверждает Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, а также имеет столицу. Республики вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании.

Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и конституции республик в составе Российской Федерации определяют предметы ведения этих республик. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и республик в ее составе.

Предметы совместного ведения Федерации и республик в ее составе можно разделить на три группы.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе находится обеспечение соответствия конституций и законов республик Конституции РФ и федеральным законам. В совместном ведении Российской Федерации и республик находятся защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и республик в ее составе отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Кроме того в области правоохраны в совместном ведении Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Кроме того, в совместном ведении находятся вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охрана памятников истории и культуры; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Особой областью совместного ведения является область международных отношений, куда входит координация международных и внешнеэкономических связей республик, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Ч. 2 ст. 76Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно же Федеративному договору по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республики в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. Однако в п. 1 Раздела второго Конституции РФ установлено, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ.

На основании ч.3 ст.11 и чч.2–3 ст.78 Конституции РФ Российская Федерация и республики в ее составе в лице своих органов государственной власти могут заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти соответствующей республики.

Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Республики самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные федеральной Конституцией и Федеративным договором к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти республики в составе Российской Федерации могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации также по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Конституционно-правовой статус края, области и города федерального значения. Данные субъекты Российской Федерации являются государственно-территориальными образованиями в составе Федерации.

Статус краев, областей и городов федерального значения определяется гл. 3 Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, а также другими федеральными актами.

Края, области и города федерального значения принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Устав закрепляет конституционно-правовой статус субъекта; организацию государственной власти; порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Края, области, города федерального значения располагают своей территорией. Границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены только с их согласия.

Каждый край, область, горд федерального значения образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, федеральных законов, а также уставов края, области, города федерального значения. Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику,

Государственно-территориальные образования в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации. Координация международных и внешнеполитических связей осуществляется федеральными органами государственной власти совместно с органами власти краев, областей, городов федерального значения.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, города федерального значения согласно федеральному конституционному закону. Конституция РФ обеспечивает участие представителей государственно-территориальных образований в составе Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти государственно-территориальных субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте, а также вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства РФ.

Края и области имеют свои административные центры. Конституция РФ, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения. Предметы ведения подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения.

В совместном ведении Федерации и государственно-территориальных субъектов в составе Российской Федерации в сфере государственного строительства находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; зашита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

В сфере законодательного регулирования к совместному ведению относится широкий круг вопросов, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Кроме того, совместному ведению отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства в совместное ведение входят вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются законами Российской Федерации и правовыми актами краев, областей, городов федерального значения. Кроме того в совместном ведение находятся вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; зашитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти данных субъектов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая свои нормативные правовые акты.

Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей и городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации (и наоборот).

Город федерального значения Москва обладает определенными конституционно-правовыми особенностями. Конституционно-правовой статус Москвы как столицы Российской Федерации конкретизируется в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации».

Конституционно-правовой статус автономной области, автономного округа. Автономная область является национально-государственным образованием. Автономный округ – национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Автономный округ является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 1990 г. автономные округа находились в составе краев или областей. Действующая Конституция РФ, в ч. 4 ст. 66, устанавливает, что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Также ч. 3 ст. 67 Конституции РФ устанавливает, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Статус автономной области и статус автономного округа определяются Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации; другими федеральными актами. Согласно ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Автономная область и автономные принимают свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Устав в соответствии с Конституцией РФ и Федеративным договором закрепляет за автономной областью, автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр. Автономная область и автономные округа располагают своей территорией. Границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены только с согласия автономной области, автономного округа. Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующие на основе Конституции РФ, Федеративного договора; федеральных законов; уставов автономной области и автономных округов. Конституция РФ обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Автономная область и автономные округа являются участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации.

Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов, а также договорами между органами государственной власти округа и области (края).

Конституция РФ и уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов. Часть из них составляет предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе. Вопросы, относящиеся к ведению самих автономий и, следовательно, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, решаются ими самими.

В области государственного строительства в совместном ведении находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

В сфере законодательного регулирования к совместному ведению отнесены административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. К вопросам совместного ведения в этой сфере отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются кодексами, законами Российской Федерации и правовыми актами автономной области, автономных округов. Статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий в составе Российской Федерации. Российская Федерация и автономии в ее составе совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий, осуществляются органами государственной власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ.

Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа определяется федеральным законодательством.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти автономной области, автономных округов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий (и наоборот).

4.1.3 Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

Административно-территориальное устройство государства – это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации базируется на ряде принципов. Важнейший – экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей экономического профиля. Помимо экономического, большое значение имеет национальный принцип административно-территориального устройства.

Действующая в настоящее время система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, когда административно-территориальное деление Российской империи (губерния – уезд – волость) было заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в Российской Федерации область (край) – район. Вопросы административно-территориального устройства – область деятельности образом субъектов Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского (областного, краевого) подчинения, ко вторым – города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район (уезд) – административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. Города, по подчиненности, зависящей от значения, численности населения, промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий, подразделяются на: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения.

Наиболее крупные города делятся на менее крупные административно-территориальные единицы – городские районы. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.

К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.). Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т. д.).

Территория Москвы сегодня делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя районы города. Административный округ – внутригородская административно-территориальная единица, система органов власти которой строится на основе централизованного управления. Муниципальный район – административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы.

В Российской Федерации созданы также закрытые административно-территориальные образования. К ним относятся имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти.

Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а первичных административно-территориальных единиц – органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территориальные единицы.