Тема 8: «Законодательная база и организация охраны природной среды»

План лекции:

1. Конституция РФ об охране окружающей среды.

2. Закон РФ «Об охране окружающей среды».

3. Организация правоохранительной работы в РФ.

4. Земельный и водный кодексы.

Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали еще философы древности. Существо­вала, правда, и другая концепция правового подхода к природе – господство над ней. Именно для защиты среды обитания человека в каж­дой стране и разрабатывается природоохранное (при­родоохранительное) законодательство – раздел меж­дународного права и правовой охраны природы внутри государства, определяющий юридические основы сохра­нения природных ресурсов и среды жизни. Необходи­мость такого подхода не раз декларировалась Орга­низацией Объединенных Наций. В Декларации конфе­ренций ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) сформулированы два основных принципа правого подхода к охране природы: «...Принцип 11. Государствам следует ввести эффек­тивное законодательство в области охраны окружаю­щей среды. Нормы, связанные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны от­ражать ситуацию в области охраны окружающей сре­ды и развития, в которой они будут реализовываться.

...Принцип 13. Государство должно разработать на­циональное законодательство, касающееся ответствен­ности и компенсаций тем, кто пострадал от загрязне­ния окружающей среды и другого экологического ущер­ба...».

Из этих принципов следует не только необходимость в жестком, разумном природоохранном законодательстве, но и тот факт, что такого законодательства у многих членов ООН нет. Это касается и России: ведь у нас до сих нор нет закона о возмещении вреда, причиненного здо­ровью людей неблагоприятными воздействиями окру­жающей среды, связанными с хозяйственной и иной деятельностью. Нет и некоторых других необходимых актов.

Некоторые исследователи считают, что природоох­ранное право впервые проявилось в XIII в. в эдикте короля Эдуарда, запрещающем использование камен­ного угля для отопления жилищ Лондона. В России начало этому праву положили указы Петра I по охране лесов, животного мира и др. – может быть одна из первых попыток комплексного подхода к защите сре­ды. Такая же попытка была сделана сразу же после ок­тября 1917 г. изданием декретов «О земле» (1917); «О лесах» (1918); «О недрах земли» (1920), и кодексов – Земельного (1922), Лесного (1923). Однако и в них прин­цип «господства» над природой над запросами окружающей среды возобладал. Отчасти это можно объяснить требо­ванием выживания страны, ее развития, но объектив­но такой подход сопутствовал неэффективности приро­доохранного законодательства и деградации природы. Не достаточно устранить приоритет производства над экологией и нарушение экологи­ческих требований в процессе хозяйствования, необходимо повысить экологическую грамотности (в том числе правовой) на базе знания естественнонаучных законов и правовых нормативных экологических ак­тов. Правовая охрана окружающей среди заключается в создании, обосновании и применении, нормативных актов, определяющих как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению, которые образуют экологическое право, регулирующее отношения между природой и об­ществом.

Система природоохранного законодательства в Рос­сия имеет четыре уровня; законы, правительственные нормативные акты, нормативные акты министерств и ведомств и нормативные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируется право челове­ка на благоприятную окружающую среду и компенсацию вреда, причиненного ему загрязнением (ст. 42), отражаются положения об охране природы и рацио­нальном использовании природных ресурсов, которые являются основой жизни и деятельности народов РФ (ст. 9).

Головным экологическим законом России до недав­них пор являлся закон «Об охране окружающей при­родной среды» (19.12.1991 г.). Современное состояние окружающей человека сре­ды поставило общество перед необходимостью пересмотра принятого первого природоохранного Закона России. В декабре 2001 г., практически ровно через 10 лет, был принят новый закон «Об охране окружающей среды» РФ, вступивший в действие 12.01.2002 г. При этом следует обратить внимание на тот факт, что из его на­званий исчезло слово «природной» (среды), поскольку речь идет о более широком толковании охраны окру­жающих нас природно-антропогенных объектов.

«Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека». Настоящий Закон в комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Новый нормативный акт прямо основывается на нормах Конституции РФ 1993 года в области прав че­ловека на благоприятную среду и информацию о ее со­стоянии (глава III). При этом Закон не ограничивается правами граждан на благоприятную для жизни среду, но и дает перечень их обязанностей (ст. 11 п. 3). Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В шестнадцати главах (84 статьи) Закона отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой на тер­ритории Российской Федерации.

К сожалению, отсутствует трактовка понятия «техносфера», все шире завоевывающего место в научно-технической литературе. Следует обратить внимание на тот факт, что к при­нятым ранее понятиям ПДК, ПДВ, ПДС добавлено сло­во «нормативы»: норматив предельно допустимых кон­центраций химических и иных веществ и микроорга­низмов; нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ и микро- организмов; нор­мативы допустимых физических воздействий.

Введено новое понятие технологического норматива как норматива допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в расчете на единицу выпускаемой продукции.

В Законе вводятся новые понятия о нормативах до­пустимого изъятия ресурсов (ст. 26) и нормативов ан­тропогенной нагрузки (ст. 27) как совокупного воз­действия всех источников на окружающую среду. При их соблюдении должно обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических сис­тем и сохраняться биологическое разнообразие. Четко оговариваются вопросы сертификации, экологических страхования и лицензирования (ст. 18, 30, 31, 33), обращается внимание на то, что экологическое страхование может быть обязательным.

В новом законе несколько ослаблены требования к размещению АЭС. Так ранее в ст. 48 п. 3 (Закон 1991 г.) запрещалось размещать АЭС вблизи крупных водо­емов. В Законе 2002 г. в ст. 40 пп.4 и 5 эти требования отсутствуют. Закон разрешает ввоз ядерных отходов в Россию в порядке исключения, хотя и при многочис­ленных условиях (ст. 48 п. 4). При этом отмечается явное противоречие, так как статьей 51 запрещается ввоз радиоактивных отходов на территорию РФ.

В первой главе приводятся основные понятия, используемые в законе. В статье 1 даны четкие определения основных поня­тии охраны среды, а именно: природная среда, ее ком­поненты; природный, природно-антропогенный, антро­погенный объекты; естественная экологическая систе­ма, природные комплекс и ландшафт; качество окружающей среды, природные ресурсы; нормативы в Области охраны окружающей среды – допустимых воз­действий и антропогенной нагрузки, выбросов, сбросов и т.д.

В главе 2 даны основы управления в области охраны окружающей среды (полномочия органов гос, самоуправления, исполнительной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной ОС). В третьей главе закреплены права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны ОС. В главе 4 описаны методы экономического регулирования в области охраны ОС (плата за негативное воздействие, экологическое страхование). Статья 17. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды:

1. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством.

2. Государственная поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, осуществляется посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.

В главе 5 описывается нормирование в области охраны ОС (норматив качества ОС, ПДУ, ПДВ, ПДС, пределы образования отходов, изъятия компонентов природной среды, лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны ОС). Статья 31. Экологическая сертификация:

1. Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.

2. Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной.

В главе 6 приводятся принципы проведение оценки воздействия на окружающую среду. Статья 33. Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. В главе 7 говорится о требованиях в области охраны ОС при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (строительства, эксплуатации, проектировании). В главе 8 приведен порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций. Природные объекты, находящиеся под особой охраной описаны в главе 9. Осуществление гос. экологического мониторинга и контроля ОС, приведено в главе 10 и 11. Научные исследования в области охраны окружающей среды и основы формирования экологической культуры закреплены в главах 12 и 13. В главе 14 – ответственность за нарушение законодательства в области охраны ОС. Статья 75. Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством. Статья 79. Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Статья 80. Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Международное сотрудничество в области охраны ОС оговорено в главе 15. Глава 16 – заключительные положения. Статья 84. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу:

• Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года N2060-I "Об охране окружающей природной среды" за исключением статьи 84, которая утрачивает силу одновременно с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

• Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N2397-I "О внесении изменений в ст. 20 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"

• статью 4 Закона Российской Федерации от 2 июня 1993 года N5076-I "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"

• Федеральный закон от 10 июля 2001 года N93-ФЗ "О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"

• Постановление Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1991 года N2061-I "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" утрачивает силу одновременно со статьей 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Закон «Об охране окружающей среды» России дает основание для создания цельной системы природоохранного законодательства, конечно же, в сочетании с Законами, принятыми в последнее время: «Основы законодательства об охране труда» (1999), «О недрах» (1992, 1995), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения « (1999) и др. Даже в Законе «О милиции» несколько ста­тей устанавливают обязанности участковых инспекторов и других должностных лиц в деле охраны среды.

С конца 80-х гг. в нашей стране началось реформирование системы управления охраной природа – переход от ведомственных структур, для которых охрана была второстепенной задачей в процессе хозяйственной дея­тельности, к государственно-территориальному, куда вовлечены и производственники. До этого основным звеном структуры управления природопользованием было пред­приятие, которое само предлагало ведомству комплекс охранных мероприятий и само по сути дела контролировало его исполнение. При такой схеме отсутствовали экономические рычаги борьбы за природу.

В 1988 г был создан Государственный комитет по охране природы (с подразделениями в городах и районах), призванный осуществлять контрольно-надзорную деятельность. Специальным постановлением Правительства РФ (№ 468 от 7 июля 1992 г) таким органом стало Министерство охраны окружающей среды РФ (Минприроды). В конце 1996 г Минприроды вновь преобразовано в Госкомитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии). 15 мая 2000 г Госкомэкологии указом Президента был упразднен, а его функции переданы Министерству природных ресурсов. Основные задачи Минприродных ресурсов:

• координация природоохранной деятельности ми­нистерств и ведомств, совершенствование меха­низмов управления охраной среды;

• утверждение нормативов, правил охраны среды и природополь­зования;

• осуществление госконтроля;

• проведение госэкспертизы;

• выдача разрешений на все виды природопользования;

• разработка госу­дарственных экологических программ.

Структура системы государственного управления природоохранной деятельностью:

Законом «О санитарно-эпидемиологическом благо­получии населения» устанавливаются общие требова­ния, к качеству атмосферного воздуха, обращению с отходами, содержанию территории населенных пунк­тов, работе с радиоактивными веществами и т. п. Соблюдение этих требований – компетенция орга­нов Госсанэпиднадзора (подразделение Минздрава).

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. устанавли­вает общие требования, их выполнение – деятельность органов Роскомзема. Комитеты обязаны обеспечить над­зор за тем, чтобы собственники земли применяли природоох­ранные технологии производства, не допускали ухудше­ния экологической обстановки на территория, осуществ­ляли комплекс мероприятий по охране земли (ст. 53). Кодекс состоит из 18 глав, включающих 103 статьи. В главе 1 (ст. 1 – 11) приведены общим положения. Глава 2 (ст. 12 – 14) посвящена охране земель. Глава 3 (ст. 15 – 19) – собственность на землю. Глава 4 – постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками (ст. 20 – 24). Возникновение прав на землю (ст. 25 – 39), глава 5. В главе 6 говориться о правах и обязанностях собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков (ст. 40 – 43). Глава 7 – прекращение и ограничение прав на землю (ст. 44 – 56). Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 57 – 58) – глава 8. Глава 9 – защита прав на землю и рассмотрение земельных споров (ст. 59 – 64). Плата за землю и оценка земли (ст. 65 – 66) – глава 10. Глава 11 – мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр (ст. 67 – 70). Глава 12 – контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль), ст. 71 – 73. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель (ст. 74 – 76) в главе 13. Глава 14 – земли сельскохозяйственного назначения (ст. 77 – 82). Земли поселений (ст. 83 – 86) – глава 15. Глава 16 посвящена землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (ст. 87 – 93). Глава 17 – земли особо охраняемых территорий и объектов (ст. 94 – 100). Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса (ст. 101 – 103) – глава 18.

Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 (с изменениями от 30.12.2001) состоит из 16 глав, включающих 148 статей. Водным кодексом оговаривается, что входит в водное законодательство, его цели, объекты (поверхностные воды, морские, ледники) и субъекты (юридическое, физическое лицо) водных отношений, права собственности на водные объекты, лицензии и договора на пользование водными объектами, осуществление и защита прав пользованием водным объектом, целевое использование водных объектов, ответственность за нарушение водного законодательства, экономическое регулирование использования, охраны и восстановления водных объектов.

За нарушение законодательства РФ по охране окружающей среды предусматривается административная и уголовная ответственность, выплата штрафов не освобождает природопользователей от выполнения мероп­риятий по охране окружающей среды.