Параграф 69

Дается понятие производства дел, включающее в себя пять элементов, раскрываемых в нижеследующих отделах закона.

Параграфы 70–89

Параграфы определяют классификацию дел, поступающих в министерство, и дальнейшее распределение их по подразделениям министерства. Наиболее важные дела (царские предписания, указы, повеления и пр., дела секретные, жалобы на департаменты) не распределяются по подразделениям министерства, а предоставляются решению самого министра.

Параграфы 90–167

Данные параграфы, регламентирующие порядок движения дел в министерстве, собственно, и определяют все министерское делопроизводство, а также функции и прерогативы подразделений министерства. § 91–97 закрепляют роль канцелярии министра как его рабочего органа. § 98–114 фиксируют компетенцию департаментов – важнейших подразделений министерства. Подчеркивается, что по всем делам, находящимся в сфере его компетенции, департамент (а точнее, его директор) может давать только представления министру, – право выносить самостоятельное решение предоставлялось исключительно министру. Министр финансов при Александре I Д. А. Гурьев в своей записке от 1814 года отмечал: «Департаменты ничем не управляют собственным порядком, а все дела представляют решению министра»⁹² [Сборник русского исторического общества, т. 90, с. 64]. Этот факт – показатель развития бюрократического централизма в абсолютистской монархии.

§ 115–134 определяют роль совета министра как совещательного органа. § 130 специально подчеркивает прерогативу министра принять мнение его совета или отвергнуть его. Оговорка, что отвергнутое мнение должно быть зафиксировано в докладе министра императору, не меняла значение мнения совета как всего-навсего рекомендации министру. § 132 специально подчеркивает отсутствие какой-либо исполнительной власти у совета министра – она всецело предоставлена министру. Аналогичный принцип применяется и к общему присутствию департамента, что зафиксировано в § 135.

Роль обычных технических исполнителей особенно подчеркивается для так называемых особенных установлений – специальных вспомогательных учреждений в составе министерства (§ 136–147).

§ 148–167 регламентируют порядок бумажно-бюрократического делопроизводства в подразделениях министерства. Канцелярская тайна, бюрократическая волокита, нарушение сроков рассмотрения даже неотложных дел – характерные черты деятельности высших и местных органов управления царской России. Об «умножении» бумаг, волоките с их прохождением и принятием по ним соответствующих решений, о разбухании чиновничье-бюрократического аппарата министерств и ведомств в начале XIX века много писали и современники, и впоследствии исследователи. Так, начальник Второго (кодификационного) отделения Собственной его императорского величества канцелярии профессор М. А. Балугъянский в своей записке 1826 года отмечал чрезвычайную медленность прохождения дел в министерствах. Даже прежде чем поступить в министерство, дела с мест проходят множество инстанций: «Дела ничтожные идут из уездных или городских правлений через генерал-губернатора, губернатора, вице-губернатора, губернское правление, палаты, с мнением губернского прокурора и других разных лиц к министрам или в Сенат, или же в особенную государеву канцелярию, а из оной опять к министрам, оттуда препровождаются в департаменты, где начинается бесконечное так называемое движение дел в отделениях, в столах, в присутствиях, наконец к министру и его совет. Но и здесь дело еще не кончится, ибо от министра зависит, принять мнение своего совета или нет»⁹³ [Сборник русского исторического общества, т. 90, с. 32–33].

Закон предусматривает право министерства при решении дела требовать от подведомственных ему учреждений или лиц разные справки, ведомости, делать запросы. Было подсчитано, что только в пределах департамента министерства проходившее дело подвергалось 34 операциям. Возрастало число нерешенных дел. Так, по отчету министра юстиции за 1842 год, в различных служебных местах Российской империи числилось 3,3 миллиона нерешенных дел!