1810 Г., января 1

ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Введение

Внешнеполитические неудачи России в начале XIX века сочетались с обострением классовых противоречий. Как писал современник, положение крестьян было таково, «что для совершенного возмущения против ига, их угнетающего, не достает им только начальника, каков был Пугачев»¹¹ [ЦГИА СССР, ф. 1167, д. 53, л. 7]. Классовые противоречия, невозможность выйти из кризиса, опираясь только на грубую силу, толкали самодержавие на путь либеральных реформ.

Создание министерств и реформа Сената 8 сентября 1802 г. не принесли желаемого результата. Слабость государственного аппарата перед лицом внешнего и внутреннего врага заставляла верхушку дворянства, в том числе самого императора, искать новые средства его усовершенствования.

В этих условиях Александр I приближает к себе молодого, но уже опытного и талантливого чиновника – М. М. Сперанского, чтобы с его помощью осуществить прогрессивные преобразования, которые, по мнению царя, должны были успокоить и народ, и дворянство. Зигзаг самодержавия в сторону либерализма в данном случае был вызван опасением, что, как писал Сперанский, «настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа и что настало время переменить ее и основать новый порядок вещей»¹² [Сперанский М. М. Указ. соч., с. 164]. Сперанскому удалось на некоторое время заставить Александра поверить, что этот «новый порядок» возможен и в России. В 1809 году им была подготовлена (как он утверждал, по поручению и в соответствии с замыслами Александра I) программа либеральных преобразований всей системы государственных органов. Она изложена в его работе «Введение к уложению государственных законов»¹³ [См. там же, с. 143–221]. В так называемом «Пермском письме» реформатор напоминал царю: «В существе своем он (план реформ. – Авт.) не содержал ничего нового, но идеям, с 1801 года занимавшим Ваше внимание, дано в нем систематическое расположение. В течение с лишком двух месяцев занимаясь почти ежедневно рассмотрением его, после многих перемен, дополнений и исправлений, Ваше Величество положили, наконец, приводить его в действие»¹⁴ [Сперанский М. М. – Александру I. – В кн.: Шильдер Н. К. Император Александр I, его жизнь и царствование. СПб., 1897, т. 3, с. 517 (в дальнейшем – Сперанский М. М. «Пермское письмо»)]. В. А. Корнилов полагает: «Сперанский хотел реформировать систему царизма и тем самым положить начало ее эволюции в буржуазном направлении, пользуясь к тому же ее собственным механизмом»¹⁵ [Корнилов В. А. Общественно-политические взгляды и деятельность Сперанского. Автореф. канд. дисс. М., 1974, с. 23]. Думается, точнее политические взгляды Сперанского в этот период его деятельности выражены в другом мнении: «В целом оставаясь на позициях дворянского либерализма, он считал необходимым пойти на известные уступки буржуазным элементам»¹⁶ [История политических и правовых учений. М., 1983, с. 343]. На недостаточность средств, избранных Сперанским для осуществления своих целей, указывал еще Н. Г. Чернышевский. Великий русский революционер-демократ на примере Сперанского показал, что нельзя надеяться с помощью самодержца осуществить даже самые незначительные буржуазно-демократические реформы¹⁷ [См.: Чернышевский Н. Г. Поли. собр. соч., т.7.М., 1950, с. 805].

Наиболее прогрессивным и поэтому неосуществленным элементом планировавшейся Сперанским системы государственных органов должны были стать представительные органы – местные думы и Государственная дума. Последнюю предполагалось создать для обсуждения законопроектов и контроля за деятельностью министров. Ей предоставлялось право абсолютного вето на все вносимые проекты законов. Это был заметный шаг в сторону конституционной монархии, если учесть, что право избирать и быть избранным получали все собственники недвижимого имущества. Но несмотря на значительные, по сравнению с типичными совещательными органами абсолютной монархии, права, Государственная дума в проекте Сперанского, так же как и созданная в XX веке, оставалась органом, подконтрольным самодержавию и зависимым от него. Этому способствовали следующие обстоятельства. Проект Сперанского предоставлял императору неограниченные права созыва и роспуска Думы, ограничивал право ее законодательной инициативы и, наконец, устанавливал ограничительный перечень предметов законодательства Думы. Таким образом, нельзя не согласиться c выводом В. А. Калягина, сделанным с учетом ленинских характеристик созданной в XX веке Думы: «Законодательным органом Государственная дума названа быть не может, поскольку наделять ее реальной властью реформатор не предполагал»¹⁸ [Калягин В. А. Политические взгляды М. М. Сперанского. Саратов, 1973, с.41].

Как утверждал сам Сперанский, в его проекте «вершину всей государственной организации и последнее ее звено» составляла не Государственная дума, а Государственный совет, который Должен был представлять собой «сословие, в коем все части законодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти»¹⁹ [Сперанский М. М. Проекты и записки, с. 216]. Государственный совет предстает во «Введении» в качестве универсального, многофункционального, но совещательного органа, ибо, как гласила ст. III проекта, «никакой закон, устав или учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти»²⁰ [Там же, с. 217]. Члены Государственного совета должны были назначаться императором, который являлся его председателем. Напоминая предшествующие ему совещательные органы при царе в главных чертах, Государственный совет вследствие изменения его роли в системе самодержавия имел много нового. Иной стала его структура – теперь наряду с общим собранием создавались департаменты Совета. Новое устройство получила и его канцелярия. Еще во «Введении к уложению государственных законов» было сказано: «Уставы и учреждения и их дополнения имеют форму манифестов, во вступлении их означается: Вняв мнению Государственного совета повелеваем или учреждаем и проч.»²¹ [Сперанский М. М. Указ. соч., с. 218]. Несмотря на свой внешний либерализм, на котором сделают акцент критики Сперанского, и который будут позднее ставить ему в заслугу ученые либералы XIX века, по сути своей эта формула, как и учреждение Государственного совета в целом, в случае создания Государственной думы имела бы реакционное значение, прикрытое либеральной демагогией. Дело в том, что, в отличие от законов, перечень которых был незначителен, уставы и учреждения, а также вопросы внешней политики, государственной безопасности и охраны общественного порядка, цензура и многие другие не менее важные предметы правового регулирования не должны были обсуждаться Государственной думой. Для их утверждения царю достаточно было выслушать мнение Государственного совета. Как верно указывает А. В. Предтеченский, «Сперанский отлично понимает, что «образ исполнения» закона может свести на нет самый закон»²² [Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М., 1957, с. 247]. Именно этому способствовало создание наряду с Государственной думой еще одного совещательного органа, которому должен был «внимать» император. Придание законосовещательных функций Государственному совету, составленному из высших чиновников, позволяло самодержавию принимать многие важные законодательные акты, минуя их обсуждение в представительном органе.

Сперанский надеялся планируемые преобразования осуществить одновременно, тогда бы его система государственного аппарата «предстала во всем блеске». Но Александр I рассудил иначе. Он предпочел «твердость сему блеску», писал из Перми в 1813 году сосланный автор «плана преобразований»²³ [Сперанский М. М. «Пермское письмо», с. 517]. В записке «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам», датированной 1809 годом, Сперанский подробнее излагает суть избранного императором пути реформ: переход от старых государственных органов к новым должен был казаться простым и естественным, «чтоб новые органы казались возникающими из прежних, чтоб иметь всегда способы остановиться и учредить прежний порядок во всей его силе, если бы, паче чаяния, встретились к новому какие-либо необратимые препятствия»²⁴ [Сперанский М. М. Проекты и записки, с. 233]. Далее он приводит доводы в пользу того, чтобы начать преобразования с учреждения Государственного совета: во-первых, Совет должен был занять главное место в ряду подчиненных императору органов власти и управления; во-вторых, для открытия Совета не требовалось никаких подготовительных мер; в-третьих, по мнению Сперанского, участие Государственного совета в обсуждении вопроса о налогах сделало бы последние менее тягостными в глазах населения, поскольку придало бы им вид законности и необходимости; и, в-четвертых, Сперанский считал, что необходимость реформы Совета диктуется «смешением дел управления и суда в Сенате»²⁵ [Сперанский М. М. Указ. соч., с. 233–234].

Обоснованию необходимости образования Государственного совета посвящена еще одна записка Сперанского, которая, в отличие от выше цитированной, рассчитана на читателя, не знакомого с «планом общего образования». Эта записка легла впоследствии в основу речи Александра I, произнесенной при торжественном открытии Совета. Она так и названа «О необходимости учреждения Государственного совета». В ней Сперанский отметил, что до сих пор «соображения о составлении закона были предметом личного доверия и, переходя из одних рук в другие, никогда не имели ни единства, ни надлежащего уважения»²⁶ [Цит. по: Щеглов В. Г. Государственный совет в России. Ярославль, 1892, т. 1, прил. 1, с. I]. Отрицая всякое участие в обсуждении законопроектов Сената, Непременного совета и Комитета министров, что не соответствовало истине, он был прав в главном – в том, что не было в России ни единообразия в обсуждении законов, ни уважения к ним со стороны высших должностных лиц, которые, пользуясь доверием императора, могли без труда отменить неугодное им учреждение и установить новое. Сперанский заключает, что настало, наконец, время и в таком великом государстве, как Россия, иметь специальный орган «для общего соображения дел государственных в отношении их к части законодательной»²⁷ [Там же, с. III].

Вопреки логике записки «О необходимости учреждения Государственного совета» и самому смыслу этой реформы проект «Образования Государственного совета» не обсуждался ни в Сенате, ни в Непременном совете, ни в каком-либо другом органе. Как явствует из «Пермского письма», «учреждение сие за месяц прежде открытия сообщено было графу Николаю Ивановичу (Салтыкову. – Авт.), графу Завадовскому и князю Лопухину. Словесно и письменно они его одобрили. Все последствия его оправдали»²⁸ [Сперанский М. М. «Пермское письмо», с. 517–518]. Кроме того, известно, что проект был рассмотрен и одобрен А. А. Аракчеевым, Н. П. Румянцевым и В. П. Кочубеем.

Торжественной церемонией открытия 1 января 1810 г. начало свою работу общее собрание Государственного совета. На первом заседании выступил с речью, написанной Сперанским, Александр I. Он заявил, что «всегда желал, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с началом нового года кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений – Государственному совету»²⁹ [Даневский П.Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859, с. 56–57].

«Коренные законы» Государственного совета, изложенные Сперанским еще во «Введении к уложению государственных законов», вошли в «Образование» с незначительными изменениями. «Образование» пополнилось только одной новой статьей, запрещавшей министрам быть председателями департаментов Государственного совета. Следует обратить внимание и на то, что в законе о Совете отсутствует имевшееся в ст. XV «Введения» примечание, где говорилось, что «никакой частный случай не может быть предметом доклада»³⁰ [Сперанский М. М. Проекты и записки, с. 218]. Напротив, § 39 «Образования» предусматривал возможность не только изъяснения законов, но и приложения их к частным случаям. Этот факт служит доказательством того, что не только во «Введении», но и в «Образовании» Государственный совет предстает как орган, совещательные функции которого не ограничиваются областью законодательства.

В «Пермском письме» Сперанский вспоминал, что как только Государственный совет был образован, так сразу же «завистники» принялись всячески порочить новое государственное установление: «Одни видели в сем установлении подражание французскому, хотя, кроме разделения дел, ничего они не имеют общего. Другие утверждали, что разум сего учреждения стесняет власть государеву. Где и коим образом? Не по государеву ли повелению дела вносятся в Совет? Не единым ли его словом? Но зависть и клевета лучше желают казаться слепыми, нежели быть безгласными»³¹ [Сперанский М. М. «Пермское письмо», с. 517–518]. В крайне правых кругах особое недовольство было вызвано формулой Вняв мнению Государственного совета. Н. М. Карамзин, например, считал, что она неприемлема, во-первых, потому что заимствована из французского государственного права, а это в условиях надвигавшейся войны с французами равносильно пособничеству врагу; а во-вторых, и это главное, она несовместима с принципами самодержавия: «В самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя; он имеет всю власть, и поэтому у императора нет нужды внимать мнению Совета»³² [Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России. СПб., 1914, с. 64–65]. Таким образом, критика Карамзина была направлена не против Сперанского лично, хотя, конечно, симпатий он к нему не испытывал, а против его принципов, против каких бы то ни было заигрываний с либерализмом, от кого бы они ни исходили.

Думается, заблуждался Сперанский, утверждая, что основные нарекания происходили оттого, что, «не зная плана правительства, судили намерения его по отрывкам, порицали то, чего еще не знали, и, не видя точной цели и конца перемен, устрашались вредных уновлений»³³ [Сперанский М. М. Указ. соч., с. 517].

В «Образовании Государственного совета» было немало недостатков и противоречий, которые лишь частично могли быть устранены при реализации всего плана преобразований Сперанского, однако не только Государственная дума не была создана, но даже одобренная императором реформа Сената не проводилась, и поэтому организация Совета, которая должна была, по мысли ее создателя, упорядочить работу государственного аппарата и установить режим законности, на практике привела не к разделению, а, напротив, к смешению функций высших государственных органов. Вместе с тем, как правильно заметил А. В. Предтеченский, при абсолютной неприкосновенности прав самодержавной власти сводилось на нет значение Государственного совета как органа, устанавливающего порядок в деле законодательства³⁴ [Предтеченский А. В. Указ. соч., с. 257]. Сперанский в отчете за 1810 год уверял царя, что реформа Совета «дала первый вид, первое очертание правильности, постоянства, твердости, единообразия власти законодательной»³⁵ [Сборник Русского исторического общества, т. 21, 1864, с. 449]. В действительности же Государственный совет, как и предшествовавшие ему Советы при императоре, продолжал оставаться универсальным совещательным органом, в котором также постепенно возобладали не законодательные, а судебные и исполнительные дела. Нельзя не согласиться с А. В. Предтеченским, что «Совет по своему существу ничем не отличался от тех совещательных органов при царе, которые под разными наименованиями возникали в истории русской самодержавной монархии»³⁶ [Предтеченский А. В. Указ. соч., с. 257. Того же мнения придерживается и С. Б. Окунь. См.: История СССР, ч. 1. Конец XVIII – начало XIX века. Л., 1974, с. 200].

Сперанский писал, что «пользу сего учреждения должно измерять не столько по настоящему, сколько по будущему его действию». Но будущее показало, что на протяжении всей своей истории Государственный совет играл крайне реакционную политическую роль и занимал не самое значительное место в системе российского абсолютизма. В этом отношении характерно слушание в Совете вопроса о прекращении продажи крестьян без земли и порознь, который был возбужден в 1818 году. В то время как даже Непременный совет находил, что подобная продажа крестьян – «варварский и постыдный обычай, несообразный с уважением к человечеству и просвещением», Государственный совет признавал самое предложение комиссии составления законов о запрещении такой продажи «основанным на умствованиях, несправедливых и противоречащих существующим законам» и даже «вредным народному благосостоянию».

«Образование Государственного совета» по структуре представляет собой двуединый акт, состоящий из Манифеста и собственно «Образования». В первом раскрываются причины, вызвавшие создание Государственного совета, закрепляются основные (или, как они названы в «Образовании», коренные) законы, определяющие компетенцию и состав Совета, провозглашаются его первоочередные задачи. «Образование» состоит из двух отделений, которые по содержанию и по форме существенно отличаются одно от другого. Текст первого отделения, озаглавленного «Коренные законы Государственного совета», разделяется цифрами на 16 частей, которые мы будем именовать в комментариях статьями. Второе отделение состоит из 144 параграфов, объединенных в восемь разделов, обозначенных также римскими цифрами (сам термин «раздел» в тексте отсутствует). Некоторые разделы, помимо параграфов, имеют и другие структурные подразделения.

Текст закона публикуется по изданию: Образование Государственного совета. СПб., 1810. В первом издании Полного собрания законов Российской империи текст данного памятника права приводится дословно³⁷ [ПСЗ, т. XXXI, № 24064].

«Образование Государственного совета» вошло составной частью в первый том Свода законов Российской империи, претерпев при этом значительные изменения. Во-первых, оно приобрело новое наименование – «Учреждение Государственного совета». Во-вторых, улучшена структура закона: отсутствует Манифест, нет деления на коренные законы и особенные учреждения Государственного совета, в тексте появились разделы и главы. В-третьих, в закон внесены изменения в соответствии с императорскими повелениями и указами, изданными в 1810–1830 годах, регулировавшими устройство и делопроизводство в Совете. В каждом последующем издании Свода законов (1842, 1857, 1892 и 1901 годы) «Учреждение Государственного совета» несколько модифицировалось, отражая постепенное снижение роли этого органа. Так, издание 1842 года, подготовленное специальным секретным комитетом под руководством председателя Совета И. В. Васильчикова, «было лишь новым исправленным изданием прежнего закона»³⁸ [Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981, с. 95]. Оно лишь усилило влияние министров на Совет и исключило знаменитую формулу «Вняв мнению Государственного совета»³⁹ [См.: Голиков В. М. Государственный совет в России в первой половине XIX в. Автореф. канд. дис. М, 1983, с. 9]. Менялся преимущественно порядок делопроизводства, существенных же изменений в статусе Государственного совета не происходило до 1906 года, когда он был преобразован в связи с созданием Государственной думы.

В учебных целях «Образование Государственного совета» полностью было опубликовано лишь однажды и без комментариев⁴⁰ [Основные законодательные акты, касающиеся высших государственных учреждений в России в XVIII и первой четверти XIX века. М., 1909, с. 32]. В советской литературе публиковались лишь отрывки из Манифеста⁴¹ [История государства и права СССР. Сб. документов. М., 1968, ч. 1.; Хрестоматия по истории СССР, т. 2. М., 1953, с. 433–434].

Текст

ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Божиею милостию Мы, Александр Первый,

император и самодержец

Всероссийский,

и прочая, и прочая, и прочая

К утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении признали мы нужным установлению Государственного совета дать образование, свойственное пространству и величию нашей империи.

С того времени, как отечество наше, собрав воедино раздробленные некогда удельным владением его силы, природным разумом и твердостью духа отверзло себе все пути к славе и могуществу, внутренние его установления, постепенно усовершаясь, многократно прелагаемы были по разным степеням гражданского его существования.

Истинный разум всех сих усовершений состоял в том, чтоб по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона. К сему склонялись многократные постановления о лучшем образе издания законов, об устройстве порядка судного и исполнительного.

Если политические происшествия в некоторых эпохах затрудняли и умедляли шествие правительства нашего к сей постоянной цели, то вскоре наступали другие времена, в коих вознаграждалось прошедшее и сильным движением ускорялся путь к совершенству.

Век Петра Первого, Екатерины Второй и блаженной памяти любезного родителя нашего многие гражданские учреждения усовершил, остановившиеся подвигнул и будущие приуготовил.

Таким образом, действием промысла вседержащего, отечество наше во всех временах среди мира и войны неуклонно продолжало шествовать в стезях гражданского его усовершения.

Восшед на престол, первое попечение наше было удостовериться в тех основаниях, кои до дней наших положены были к устройству внутреннего государственного управления. Желание наше всегда было видеть сие управление на той степени совершенства, какой может быть совместен с положением империи, толико пространной и в силах ее многосложной. Наставшие войны и внешние политические превращения многократно отвлекали нас от исполнения сих предположений. Но среди войны и беспрерывных забот, настоящему времени свойственных, мы не преставали мыслить о усовершений внутренних наших установлений.

Зная, сколь существенно для блага верных наших подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами, мы обратили на часть сию особенное внимание. Усилия, кои со времени Петра Великого употребляемы были к дополнению и пояснению гражданского нашего права, доказывают, что тогда уже чувствовали всю важность и настоятельную нужду его исправления. В последующие времена с умножением народа, с расширением собственности, с успехами промыслов нужда сия сделалась ощутительнее.

Всевышний благословил желания наши. С окончанием протекшего года мы имели удовольствие видеть и удостовериться, что сие важное дело восприяло успешное движение. Первая часть гражданского уложения окончена, другие постепенно и непрерывно за нею последуют.

По примерам древнего отечественного нашего законодательства мы не оставим назначить порядок, коим уложение сие совокупным рассмотрением избраннейших сословий имеет быть уважено и достигнет своего совершенства.

Но законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды.

В числе сих установлений Совет издавна занимал важное место. В начале своем он был временным и преходящим. Но при вступлении нашем на престол, наименовав его Государственным, мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям.

Ныне, с помощью Вышнего, положили мы совершить сие образование на следующих главных началах:

I. В порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти.

II. По сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению.

III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.

IV. Совет составляется из особ, доверенностью нашею в сословие сие призываемых.

V. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.

VI. Министры суть члены Совета по их званию.

VII. В Совете председательствуем мы сами.

VIII. В отсутствие наше место председателя занимает один из членов по нашему назначению.

IX. Назначение члена председательствующего возобновляется ежегодно.

X. Совет разделяется на департаменты.

XI. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует.

XII. Министры не могут быть председателями департаментов.

XIII. Члены всех департаментов составляют общее собрание.

XIV. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.

XV. Распорядок членов по департаментам возобновляется каждые полгода по нашему усмотрению.

XVI. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным нашим повелением.

Предметы Совета, разделение их по департаментам, состав и образ их действия определяются подробно особенным учреждением, вместе с сим издаваемым.

Утвердив на сих основаниях бытие Государственного совета, мы призвали в состав его людей, знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившихся.

Государственный совет, таким образом составленный, в первых своих собраниях обратит внимание на следующие главные предметы:

Первое. Гражданское уложение, по мере совершения его с принадлежащими к нему судебными обрядами и устройством судебных мест, будет поступать на его уважение. За сим последует уложение уголовное. От успешного окончания сего труда зависит общее устройство судебной части. Вверив оную особенно Правительствующему сенату, мы не умедлим дать сему высшему в империи нашей судебному сословию образование, важному назначению его свойственное, и присоединим к его установлениям все, что может их усовершить и возвысить.

Второе. Различные части, министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном их учреждении предполагаемо было постепенно и соображаясь с самим их действием приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности.

Третье. Настоящее положение государственных доходов и расходов требует также неукоснительного рассмотрения и определения. На сей конец доставим мы Совету план финансов, составленный на началах, части сей наиболее свойственных. Главные основания сего плана состоят в том, чтоб всевозможным сокращением издержек привести их в надлежащую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми действенными мерами положить твердое основание постепенной уплаты государственных долгов, коих ненарушимость, удостоверенную всеми государственными богатствами, мы всегда признавали и будем признавать одним из важнейших и неприкосновенных обязательств нашей империи. Дан в Санкт-Петербурге в 1 день генваря в лето от рождества Христова 1810, первой половины царствования же нашего в десятое.