Законодательство о государственных учреждениях

ВВЕДЕНИЕ

Развитие государственного механизма России в начале XIX века характеризуется проведением некоторых реформ, необходимость которых осознавалась еще в конце XVIII века. Касаются они преимущественно высших органов управления.

Учрежденный в 1711 году Петром I Правительствующий сенат¹ [Российское законодательство X – XX веков, т. 4, с. 172] как высший орган общего управления имел широкие полномочия. После Петра I его значение то падало, то вновь возрастало, имея, однако, общую тенденцию к снижению. Вместе с тем возросла роль генерал-прокурора – высшей контролирующей инстанции, введенной указом от 22 января 1722 года. При Павле I генерал-прокурор стал вторым после императора лицом. Он исполнял функции министров юстиции, финансов и внутренних дел, т. е. в руках его находились все ключевые отрасли внутреннего управления.

Созданные Петром I коллегии, высшие органы преимущественно отраслевого управления, в новых условиях уже не отвечали усложнившимся задачам. В конце XVIII века стали очевидны такие недостатки коллежской системы, как медлительность в рассмотрении и решении дел, обезличка, отсутствие должной ответственности. Екатерина II упразднила большинство коллегий, оставив только три: Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Вместе с тем она взяла за правило поручать отдельные важные дела наиболее доверенным лицам, чем подрывала прерогативы коллегий, и фактически положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведомствами. Павел I продолжил реорганизацию коллегий. Он лично составил записку «Об устройстве разных частей государственного управления», согласно которой предусматривалось создание главных департаментов – фактически министерств – юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны. Министры, стоящие во главе департаментов, должны были ежедневно представлять отчет императору и получать от него «высочайшее повеление» (резолюцию, распоряжение по отчету), некоторые дела они должны были вносить на рассмотрение «Министерского совета».

Проект был реализован частично. Некоторые директора (президенты) коллегий получили право единоличного управления ведомством и звание министра. Возникли новые ведомства – Министерство коммерции и (на правах министерств) Департамент уделов (позже Министерство императорского двора) и Департамент водяных коммуникаций (позже Министерство путей сообщения). Это были первые шаги к созданию министерств.

Вопросом о реформе центрального управления вплотную занялся уже в самом начале царствования Александра I так называемый Негласный (или «интимный», т. е. неофициальный) комитет, состоявший из друзей и единомышленников императора (П. А. Строганов, В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Чарторыйский). На его заседаниях, проходивших с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г., обсуждалось большинство государственных мероприятий, которые составляли как бы программу внутренней политики Александра I, в том числе и реформы Сената и образования министерств. Предполагалось ввести принцип единоначалия в управление различными ведомствами, а Сенату придать то значение, какое он имел при Петре I, т. е. сосредоточить в нем «власть судебную, исполнительную и охранительную». Ставился вопрос и о создании особого законосовещательного органа при императоре.

Указом 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» был образован Непременный совет, состоявший из представителей высшей титулованной знати, назначаемых императором² [Непременный совет заменил собой отмененный указом 26 марта 1801 г. Совет при высочайшем дворе (существовал с 1768 года)]. «Наказ» 5 апреля 1801 г. Непременному совету подчеркивал, что это учреждение – частное совещание при императоре, которое не имеет никакой другой силы, кроме «силы соображения». Непременный совет был упразднен в связи с учреждением 1 января 1810 г. Государственного совета.

Основные принципы министерской реформы были изложены в проектах двух членов Негласного комитета – Чарторыйского и Новосильцева. Чарторыйский в декабре 1801 года представил записку об общей программе реформы центрального управления, главное место в которой занимала министерская реформа. Он предлагал разделить исполнительную власть между несколькими министрами, а контроль за их деятельностью возложить на Сенат (министры должны были представлять туда свои отчеты). Записка Чарторыйского была обсуждена в Негласном комитете в феврале 1802 года и одобрена Александром I.

В начале апреля 1802 года был представлен проект Новосильцева, который предлагал учредить, помимо министерств, Комитет министров для решения наиболее важных и общих для министерств дел. Здесь же провозглашался принцип ответственности министров, которые обязаны были представлять ежегодные отчеты о своей деятельности. Отчеты предполагалось представлять сначала в Сенат, который со своим заключением препровождал бы их затем на рассмотрение и утверждение императору. Проект Новосильцева был обсужден на заседаниях Негласного комитета 11 и 21 апреля 1802 г. и также в принципе получил одобрение императора.

Оба проекта легли в основу подписанного императором 8 сентября 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств»³ [ПСЗ, т. XXVII, № 20405]. Согласно манифесту, учреждалось 8 министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Во главе каждого министерства стоял министр. При министрах иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и народного просвещения вводилась должность товарища министра, т. е. его заместителя (п. 8). Министры назначались и увольнялись императором и несли перед ним личную ответственность (п. 1). Они имели право личного доклада императору, но вместе с тем должны были представлять и годичные отчеты в Сенат о деятельности вверенных им министерств, «исключая из них дела, особенной тайне подлежащие». Министрам предоставлялось право законодательной инициативы (п. 10). Все министры входили в состав Комитета министров, а также присутствовали на заседаниях Сената.

«Учреждение министерств» 1802 года – начальный этап министерской реформы. Оно не определяло еще четко места каждого министра в общей системе государственных органов, его взаимоотношений с Сенатом и с другими высшими органами управления; не было четкого определения функций и компетенции министров, границы отраслей управления. Предполагалось, что все это будет разработано и дополнено впоследствии: «пределы власти министра ясно означены будут в тех инструкциях, коими мы не оставим снабдить каждого» (п. 10).

Предшествовавшие министерствам коллегии были на первое время сохранены, но переданы в подчинение министрам. С 1803 года рядом указов коллегии как самостоятельные учреждения постепенно упраздняются и реорганизуются в различные подразделения министерств – департаменты, канцелярии. Последней (в 1824 году) была упразднена Коллегия иностранных дел (находившаяся с 1802 года в составе Министерства иностранных дел).

Одновременно Александр I подписал именной указ о правах и обязанностях Сената⁴ [ПСЗ, т. XXVII, № 20405]. Указ определял положение Сената как «главного хранителя законов». Формально ему предоставлялись широкие полномочия: подчеркивалась верховная власть Сената после императора (власть Сената ограничивается единою властью императорского величества), подчинение Сенату в административном и судебном порядке всех присутственных мест в империи (ст. 1). Указ давал право Сенату «делать замечания» на императорские именные повеления и указы, если они противоречили действующим законам. Однако все эти «права» Сената на деле оказались декларацией. При первой же попытке Сената воспользоваться своим правом «делать замечания» последовало «разъяснение», что Сенат может делать таковые замечания на ранее изданные законы, а не на вновь издающиеся. 21 марта 1803 г. был издан указ о лишении Сената права представлять свои замечания на все впредь издаваемые законы. Впоследствии права и компетенция Сената все более и более ограничивались. Вошло в практику годовые отчеты министров представлять не в Сенат, а в Комитет министров, откуда они поступали к императору. Ограничивались права Сената по надзору за подведомственными ему учреждениями.

Дальнейшее развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельностью М. М. Сперанского. По поручению Александра I Сперанский в 1809 году подготовил обширный проект под названием «Введение к уложению государственных законов». В преамбуле своего проекта он четко выразил потребность в необходимости государственных преобразований во избежание социальной катастрофы. Пример французской революции и революционного брожения в Европе показывали, что такая же опасность грозит и самодержавной России. Следовательно, делает вывод Сперанский, чтобы предотвратить революцию, необходимы преобразования, и их инициатором должно стать само правительство. Исходным моментом плана Сперанского являлось сохранение самодержавия, которому, однако, должна быть придана «законная форма», т. е. следовало «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив, в сущности, ту же силу и пространство самодержавия»⁵ [Сперанский М. М. Проекты и записки. М.-Л., 1961, с. 164]. Речь шла о том, чтобы модернизировать и европеизировать государственную машину, упорядочить бюрократический аппарат управления при полном сохранении устоев самодержавно-крепостнического строя и сословных привилегий дворянства. Таким образом, план Сперанского преследовал цель упорядочения высшего государственного управления, приспособления его к новым условиям.

План государственного преобразования России, представленный Сперанским, был в принципе одобрен Александром I, однако в силу противодействия реакционно настроенных влиятельных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. В 1812 году вследствие интриг придворной камарильи Сперанский попал в опалу. Из его обширного плана были реализованы проекты учреждения Государственного совета и преобразования министерств.

Государственный совет был учрежден 1 января 1810 г.⁶ [См. публикуемое в настоящем разделе «Образование Государственного совета»]. При нем находились две комиссии (Комиссия прошений и Комиссия составления законов) и Государственная канцелярия (во главе ее был поставлен Сперанский, получивший должность государственного секретаря). Первоначально Государственный совет насчитывал 35 членов: в него входили все министры (по положению) и назначенные императором наиболее доверенные сановники. Председателем Государственного совета считался император, а в его отсутствие – назначаемый ежегодно императором председатель из числа членов Государственного совета. Законопроекты обсуждались сначала в департаментах, затем выносились для обсуждения в общее собрание Государственного совета и после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог внять мнению как большинства, так и меньшинства Государственного совета, мог отвергнуть и то и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета, нисколько не подрывающий прерогатив самодержавной власти.

Большое значение имела Государственная канцелярия, которая не только вела все делопроизводство Государственного совета, но и «редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты, т. е. проводила всю основную работу по составлению текста законопроекта.

Государственный совет не был единственным законосовещательным органом. В роли таковых выступали и Комитет министров, и Святейший синод (по своему духовному ведомству), позже (при Николае I) – отделения Собственной его императорского величества канцелярии и специально создаваемые для обсуждения того или иного вопроса высшие (обычно «секретные») комитеты, законопроекты от которых поступали на утверждение императора, минуя Государственный совет.

Завершением министерской реформы явился новый закон о министерствах – «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г., публикуемое в настоящем разделе. Еще в проекте «Введения к уложению государственных законов» Сперанский указывал на «три источника несовершенств» учреждения министерств 1802 года: 1) «недостаток ответственности (министров), 2) некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел, 3) недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство»⁷ [План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М, 1905, с. 88].

В 1810 году «дополнением» к учреждению Государственного совета явилось образование при нем Комитета председателей департаментов Совета. На Комитет было возложено рассмотрение выработанного Сперанским проекта преобразования министерств, получившего силу закона 25 июня 1811 г. Новое положение о министерствах было дополнено «Учреждением Комитета министров» 20 мая 1812 г.⁸ [ПСЗ, т. XXXII, № 25004], содержавшим более подробный перечень функций Комитета министров. Расширялся личный состав этого учреждения: кроме министров и директоров главных управлений в Комитет министров вводились также председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь, генерал-губернатор столицы (а при Николае I и наследник престола), ряд высших сановников (по назначению императора). По закону от 20 марта 1812 г., в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за высшими органами государственного управления, по личному составу государственных учреждений, он мог даже отменить решения Сената. Таким образом, с 1812 года Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 г.⁹ [ПСЗ 3-е, т. XXVI, № 27804] в связи с учреждением Государственной думы и приданием новых функций Государственному совету.

В 1857 году был учрежден Совет министров¹⁰ [ПСЗ 2-е, т. XXXVI, № 37619] – высшее совещательное учреждение, существовавшее параллельно с Комитетом министров.

Таким образом, учреждение министерств оформило систему единоличного управления, которая начала складываться еще в конце XVIII века. Учреждение Комитета министров, образование Государственного совета, возвышение (особенно при Николае I роли Собственной его императорского величества канцелярии – все это выражало развитие государственного управления в направлении усиления централизации и концентрации его в руках абсолютного монарха. Вместе с тем преследовалась цель упорядочить систему высшего государственного управления, придать ей большее единообразие, более гибко приспособить к новым социально-экономическим процессам, развивавшимся в России в первой половине XIX века. Созданные в то время органы высшего государственного управления просуществовали, с небольшими изменениями, до последних дней Российской империи.