Вопросы к теме

1. Какова, на ваш взгляд, роль Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в развитии основ государственной службы?

2. Каковы особенности социально-правового статуса государственного служащего?

3. В чем специфика прав и обязанностей государственных служащих?

4. В чем особенность социологического анализа состояния кадрового корпуса государственной службы?

5. Назовите социальные характеристики основных профессиональных типов государственных служащих.

6. Каковы основные причины неудовлетворенности государственных служащих своей работой?

Глава 7 Социальная среда государственной службы в социологическом измерении

Государственные служащие в процессе своей профессиональной деятельности и жизни в обществе находятся под воздействием совокупности различных условий и факторов, среди которых определяющую роль играет социальная среда государственной службы.

Современное общество представляет собой в определенном смысле продукт развития разнообразных организационных систем. Усложнение и дифференциация видов социальной практики и типов социальных отношений определили потребность в упорядочении общественных связей и взаимодействий. Это привело к выделению общественно значимых функций, которые могут быть реализованы только специализированными институционализированными социальными образованиями, или организационными системами.

Понятие «организация» имеет в научной литературе различное значение в зависимости от задач его применения. Часто оно ассоциируется (особенно в точных науках, кибернетике) с процессами упорядочения взаимодействий элементов системы или системным порядком. В этом отношении организация соотносится с понятием «управление». Например, государство и его органы власти могут рассматриваться и как управленческо-правовой институт, и как особого рода социальная организация, социально-субъектную основу которой составляют профессиональные управленцы – государственные гражданские служащие. Отношения в системе государственной гражданской службы также особым образом институционализированы и ориентированы на цели организации, то есть на обеспечение исполнения полномочий государственных органов¹.

Такого рода организационные системы имеют ряд признаков, таких, как:

• целевая природа социальной организации и наличие особой общественной функции, которую выполняет системный объект;

• внутренняя иерархия распределения статусной компетенции и социальных ролей;

• специфическая внутренняя социальная среда организации;

• взаимодействие с внешней социальной средой (условия и факторы);

• наличие развитых взаимодействий с другими организационными системами и социальными институтами;

• ориентация на дальнейшее институциональное развитие и системную целостность и др.

Организационная природа такого системного объекта определяет высокую степень зависимости от факторов и условий социальной среды. В социальную организацию включены индивиды в качестве социальных субъектов деятельности. Они являются непосредственными носителями различных социальных интересов, ценностей, социальных ролей и статусов. На их поведение в обществе и в социальной организации, как его части, оказывает воздействие множество факторов и условий как внешних по отношению к данной организации, так и внутренних, которые формируют социальную среду деятельности человека.

В понятие социальная среда в общефилософском плане включаются окружающие человека общественные, материальные и духовные условия его существования, формирования и деятельности¹. При этом принято выделять широкое понимание социальной среды в качестве социетальных условий и факторов, влияющих на человека (макросреда) и узкое, в которое входят только непосредственное социальное окружение человека (микросреда).

В социологии также сохраняется методология подхода к исследованию проблем воздействия среды на деятельность человека, в том числе и включенного в конкретную социальную организацию, но среда определяется как «совокупность явлений, процессов и условий, оказывающих воздействие на изучаемый объект»². Непосредственно социальная среда в социологии определяется как объективные условия существования человека в обществе и одновременно фактор и основание его социализации³. Следует отметить, что для социальных организаций, в которую индивиды включаются по признаку совместной профессиональной деятельности, необходимо говорить и о влиянии социальной среды на профессиональное развитие человека, на его должностной рост в организации и т. п.

По своей структуре социальная среда многоуровнева, содержит множество сложных связей и отношений между элементами, причем взаимодействия элементов, влияние на них различных факторов имеют свою иерархию. Статус элементов среды зависит от того, какое он влияние оказывает на социальные объекты, как он проявляется в структуре среды во взаимодействии с другими элементами или в сочетании с ними. Это влияние можно подразделить на такие виды по степени своего проявления и организованности, как:

• непосредственного или опосредованного воздействия;

• первичного или вторичного свойства;

• спонтанные или управляемые;

• краткосрочные или длительные по продолжительности воздействия;

• существенные или малозначимые по результатам своего воздействия;

• жестко детерминирующие или создающие возможность выбора и т. д.

Соответственно, перечисленная классификация характерна как для макро-, так и для микросреды организаций. Важным обстоятельством в определении принадлежности тех или иных элементов социальной среды к макро- или микроуровню является их функциональная роль. Но было бы не совсем точно отождествлять сущность социальной среды только с функциональной соотнесенностью ее элементов. Функциональность проявляется в основном в организованных средах, когда процессы упорядочения элементов структуры носят управляемый характер. Поэтому относительно социальной среды более корректно говорить об общем содержании взаимодействий ее элементов и возникающих между ними при определенных условиях функциональных зависимостях, которые создают определенную иерархичность структуры.

Можно сказать, что социальная среда в целом представляет собой не только совокупность макро- и микросреды, воздействующих на социальные объекты, но и диалектическое единство общих, особенных и единичных условий и факторов социальной детерминации их деятельности. В условиях микросреды в большей степени формируются индивидуальные качества, например, профессионализм работников организации, и определяется их функциональная специфичность. Макросреда формирует общие, типичные требования и условия, определенные принципы, институциональные нормы, традиции и т. п. микросреда организационной системы и общая социальная среда неразрывно связаны, так макросреда включает в себя и общее, и частное, но без конкретных условий микросреды невозможно их реальное проявление и влияние на социальные субъекты.

Характер воздействия общих условий социальной действительности, таким образом, зависит от степени их интеграции в пространство микросреды организаций. Микросреда должна соответствовать общим условиям социальной среды общества, иначе она вступит в противоречие с ней и будет препятствовать стимулирующему, развивающему влиянию. Однако микросреда может сопротивляться негативным тенденциям, зарождающимся в макросреде с целью обеспечения своего системного единства. Микросреда усиливает или ослабляет детерминирующее воздействие макросреды в соответствии со своими системными целями и организационными принципами. Микросреда опосредует воздействие внешних объективных условий и способна при необходимости видоизменить характер и направленность предъявляемых к организационной системе социальных требований. В значительной мере это является причиной конфликтов между организациями различного уровня, например, в системе государственного управления.

Особенности социальной среды определяют положение индивида в организованной по профессиональному признаку социальной группе. Но и профессионально развитая личность, преломляя через свое индивидуальное восприятие особенности социальной среды, опосредует ее проявления (и в макро-, и в микромасштабах) своей деятельностью. В этом проявляется деятельная сущность социальной организации – предоставляемые социальной средой экономические, политические, культурные, управленческие и другие условия претерпевают определенные изменения под воздействием развития организационных систем.

Взаимодействие организационных систем разного типа также оказывает воздействие на социальную среду, на формирование предоставляемых ею условий. Так, организации государственной гражданской службы, исполняя свои функциональные задачи, активно взаимодействуют с организациями гражданского общества (предпринимательством, политическими партиями и общественными движениями, ассоциациями и т. п.) и государственного сектора экономики. При этом они определенным образом опосредуют взаимодействия государства и гражданского общества, ретранслируют через себя управленческие действия государства и, одновременно, воспринимают влияние элементов и институтов гражданского общества. Именно такое взаимодействие оказывает обоюдное регулирование целей развития организационных систем и определяет задачи трансформации условий социальной среды.

Государственная гражданская служба, как организационная система, должна постоянно развиваться, чтобы соответствовать потребностям общества в эффективном управлении. При этом большое значение приобретают не только внешние условия и факторы социальной среды государственной гражданской службы, но и состояние ее внутриорганизационных компонентов, таких как уровень профессионализации кадров, эффективность управления профессиональным развитием, процессы социального (кадрового) обмена с организационными структурами гражданского общества, дисциплина и социальная ответственность и др.

Социальная среда государственной службы – это социальное окружение государственных служащих и сфера их социальных связей и отношений, в которые они включены либо непосредственно, либо опосредованно через существующие формы разделения труда, профессиональные роли, общественные результаты своего труда и существующую систему распределения.

Поэтому следует выделять внешнюю и внутреннюю составляющие социальной среды государственной службы. В Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской Федерации»¹ говорится о том, что государственная служба – это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по исполнению полномочий органов власти. Следовательно, государственные служащие в первую очередь являются членами общества, активно участвуют в его жизни.

Внешняя социальная среда государственной службы – это совокупность социально-субъектных акторов, объединенных в социетальное сообщество, и складывающихся между ними институциональных связей и отношений, общественных норм, правил, систем ценностей, потребностей т. п. С этой точки зрения, государственную службу можно рассматривать как часть общественной системы, определенного рода обособленную в рамках отводимых ей задач организацию, активно взаимодействующую с организациями и институтами общества и государства.

Внешняя среда во многом определяет характеристики государственной службы – ее социальный состав, структуру, ценностные ориентации и т. д. По своему предназначению государственная служба не может быть закрытой организацией, она участвует в процессах социального обмена, пополняет свой кадровый потенциал за счет ресурсов всего общества. Конечно, требования к государственным служащим в целом выше, чем к рядовым представителям общества, но исходные социальные качества закладываются в обществе, в процессах социализации личности.

Формирование эффективных органов государственной власти и управления в России происходит в тесном взаимодействии с социальной средой гражданского общества. Взаимоотношения между институтами государства и гражданского общества основываются на взаимовыгодном социальном обмене, частью которого можно рассматривать кадровый обмен.

Традиционно кадровый взаимообмен происходит на уровнях, соответствующих управленческой компетенции государственных органов и хозяйственной компетенции предпринимательских структур. При этом целью взаимообмена становится, как правило, передача профессиональных знаний и навыков для более быстрой их адаптации в новых условиях в государственно-управленческих и предпринимательских организационных структурах.

Во внутренней социальной среде государственной службы следует выделять два уровня – макросреду и микросреду. Макросреда воздействует на функционирование государственной службы и деятельность государственных служащих посредством правовых, экономических и политических институтов, складывающихся в обществе отношений собственности и распределения, условий организации труда и управления, культурных традиций и др. Можно сказать, что макросреда – это институциональная основа государственной службы.

Так, социально-политические условия характеризуют деятельность властных структур по отношению к государственной и муниципальной службе: ее стабильность, эффективность и т. д. Социально-экономические условия влияют на формы собственности, уровень развития рыночных отношений, систему стимулов, что сказывается на характере и эффективности деятельности управленческих структур. Служащие государственной и муниципальной службы нередко испытывают давление со стороны скрытых теневых и неформальных структур, активно добивающихся удовлетворения групповых и корпоративных интересов с помощью угроз, подкупа, «телефонного права», родственных связей и пр. Социально-культурные условия формируют систему действующих в обществе морально-нравственных норм, ценностей и идеалов, образцов поведения, которые оказывают влияние на личность государственного служащего.

Микросреда государственной службы – это ближайшее социальное окружение работников органов государственного и муниципального управления. Формирование благоприятных внутриколлективных отношений (социально-психологического климата), корпоративных социальных установок, норм, ценностей, ценностных ориентаций создает необходимые условия для успешной работы государственных служащих.

Для того, чтобы эффективно взаимодействовать в условиях недостаточно стабильной социальной обстановки, неразрешенных конфликтных ситуаций, когда обостряются отношения между властью и отдельными социальными группами, органы государственного управления и местного самоуправления должны в первую очередь пытаться гармонизировать связи с общественностью. Особая роль здесь принадлежит службе «паблик рилейшнз» (PR). Она способствует приобщению государственных структур к интересам, потребностям и ценностям разнообразных групп населения, создает атмосферу доверительных отношений между представителями власти и общественностью, формирует или изменяет имидж лидеров – представителей власти и местного самоуправления.

Рассматривая роль и значение социальной среды в процессе формирования и становления государственного служащего, важно знать, как осуществляется механизм включения государственных служащих в структуры государственной и муниципальной службы. В связи с этим выделим в социальной среде два взаимосвязанных аспекта: профессиональный и социально-психологический.

Профессиональный аспект отражает взаимодействие государственных служащих с социальной средой и ориентирует социолога на исследование проблемы профессионально-квалификационного развития персонала, карьеры государственного служащего.

В этой связи очень важно выяснить и понять саму суть феномена «карьера», его социальный аспект. Традиционное понимание карьеры как профессионального роста и продвижения, восхождения человека к профессионализму, переход от одних уровней, этапов, ступеней профессионализма к другим является несколько односторонним. Он не учитывает особенности процесса творческого, социального и нравственного становления и развития государственного служащего. А это включает раннее выявление способностей, самоутверждение в труде, пополнение профессиональных знаний, профессиональное обучение и развитие, овладение накопленным передовым опытом и мастерством, реализацию творческих способностей в полном объеме. Реализация не только квалификационных требований, но и творческих способностей стимулирует процесс постоянного пополнения знаний, духовный рост (стратегия «горизонтальной» карьеры), что имеет глубокий социальный эффект, ускоряет должностное продвижение государственных служащих.

Должность представляет собой первичный системно-образующий элемент организационной структуры государственной службы. В ее основе лежат функциональные обязанности и профессионально-должностные требования к работнику государственной службы на различных уровнях управленческой иерархии. Круг исследовательских задач социологии государственной службы при анализе должностного и профессионального развития концентрируется на изучении следующих проблем:

1. Мотивы и условия должностного продвижения.

2. Критерии и методы оценки качества управленческого труда, его результатов.

3. Профессиональные, деловые и личностные качества персонала.

4. Критерии отбора, аттестации и должностного продвижения кадров.

5. Разработка социальных программ и технологии реализации должностной карьерной стратегии и служебной тактики с учетом современных требований к персоналу и материалов проведенных социологических исследований.

В ходе исследований важно выявить динамику изменения профессиональных, психофизиологических и личностных качеств государственных служащих, которое происходит в результате длительного выполнения служебных обязанностей. Чтобы не распылять имеющиеся весьма ограниченные средства на проведение исследований, можно сосредоточить усилия на изучении ряда ключевых, но более узких проблем, таких, например, как уровень профессионализма и степень мотивации.

Мотивация государственных служащих – это система профессионально-личностных установок государственного служащего на выполнение им своих служебных обязанностей, складывающаяся на основе различных потребностей (самореализации, профессионального развития и должностного роста, социально-статусного и материального самоудовлетворения и т. п.). Мотивация государственных служащих может носить положительный и отрицательный (с точки зрения состояния кадрового потенциала государственной службы) характер и оказывать соответствующее влияние на кадровые процессы в государственной службе, прежде всего – на качественный состав кадров государственной службы.

В зависимости от сочетания критериев профессионализма и мотивационных установок выделяют следующие типы государственных служащих:

• государственный служащий, обладающий высоким профессиональным уровнем и положительно мотивированный на работу;

• государственный служащий, достаточно мотивированный к работе, но имеющий низкий профессиональный уровень;

• государственный служащий, имеющий низкий профессиональный уровень и слабо мотивированный к работе;

• государственный служащий, обладающий высоким профессиональным уровнем, но слабо мотивированный к работе.

Проблематика мотивации профессиональной деятельности является также предметом исследования акмеологии и социальной психологии. Социально-психологический аспект проблемы отражает мотивационную готовность государственных служащих к взаимодействию с социальной средой и выявляет степень корпоративной сплоченности чиновников, характер группового взаимодействия, особенности коммуникативных, волевых и эмоциональных связей работников, авторитет власти.

Как известно, государственные служащие отличаются друг от друга по ряду социальных параметров: происхождению, уровню образования и другим признакам, что влияет на их убеждения, установки, морально-этические нормы, ценностные ориентации. Важную роль играет социально-психологическая совместимость, межличностные отношения и т. д. Эти различия могут быть причиной напряженности и приводить к конфликтам. Причиной конфликтов могут быть также различия в уровне профессионализма, отношения между специалистами-профессионалами и должностными лицами. Личные цели государственных служащих иногда вступают в противоречие с целями организации или учреждения. Возможен межведомственный конфликт, борьба «центра» и «периферии» и т. д.. Нередко возникают конфликты и соперничество за распределение бюджетных ресурсов, должностную карьеру, статус, престиж и др.

В связи с исследованием конфликтов часто на первый план выходит проблема лидерства, взаимоотношений руководителя и социальной среды. Под лидерством понимается способность оказывать направляющее влияние на поведение подчиненных или других людей при определенных обстоятельствах. Поэтому к лидерам могут относиться не только руководители государственных и муниципальных учреждений, но и рядовые государственные служащие.

Интегративным показателем положения работника в группе (и обществе) является его социальный статус. Компонентами статуса выступают социальные роли и позиции, которые, как правило, определяются рангом занимаемой государственной должности (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие). Социальные позиции с помощью нормативных регуляторов и сфер взаимодействия трансформируются в определенные нормы, права, влияния, образцы поведения, стиль и методы управления, привилегии и другие показатели собственного статуса. Посредством ролевого взаимодействия и социального статуса упорядочиваются, оформляются, регламентируются отношения и поведение чиновников, усвоение ими соответствующих нравственных норм-ценностей и требований социальной среды.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что основным элементом механизма включения государственных служащих в структуру государственной и муниципальной службы является профессиональная социализация. Она означает процесс усвоения государственным служащим своей профессиональной роли, осознания места в социально-профессиональной структуре общества, выработку самосознания представителя чиновничьего сословия, включение в публично-правовые отношения. Данный процесс осуществляется прежде всего в системе непрерывного профессионального образования, связанного с аттестацией персонала, повышением его квалификации, планированием служебной карьеры и т. п.

Важную роль в оценке состояния внутренней социальной среды государственной службы играет аттестация персонала органов государственной власти. Аттестационные процедуры в российской государственной службе первоначально во многом следовали прежним подходам и образцам государственно-административного управления. Предварительное изучение работы аттестуемых проводилось строго в рамках должностных обязанностей, без особых претензий на раскрытие личного потенциала, установки на длительную карьеру. В настоящее время аттестация начинает рассматриваться как персонал – технология: механизм мотивации персонала на более эффективную работу через раскрытие и развитие личностного потенциала государственного служащего.

В современной зарубежной практике можно выделить два основных вида оценки деятельности работника: прямая, или оценка результатов труда, и косвенная, или оценка деятельности работника по качествам (факторам), влияющим на достижение результатов труда. Прямая и косвенная оценки применяются как элементы общей системы оценки (разделы оценочных форм), которые соответствуют различному назначению в работе с кадрами.

Главная цель аттестации государственных служащих, как она практикуется в последних нормативно-правовых актах, состоит в том, чтобы содействовать выявлению общего кадрового потенциала и обеспечить оптимальное функциональное предназначение органов государственного управления. Аттестация государственных служащих – это их юридическая обязанность проходить в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку своих профессиональных, деловых и нравственных качеств. Аттестацию организует администрация соответствующего государственного органа с целью совершенствования деятельности аппарата государственного органа, улучшения подбора и расстановки кадров, стимулирования роста их профессиональной компетентности и повышения ответственности за результаты принимаемых решений, развития инициативы и творческой активности. Такое понимание аттестации выводит ее на уровень важного механизма кадровой политики.

Аттестация как персонал-технология понимается не в качестве отдельного акта, а как непрерывный процесс. Такая аттестация требует, во-первых, систематического отслеживания деятельности персонала и его промежуточной оценки, итоговая аттестация складывается как итоговый рейтинг промежуточных показателей, а во-вторых – воздействия на личностные структуры и мотивационную сферу человека и учет многообразных психологических и социально-психологических факторов.

Важной характеристикой внутренней социальной среды государственной службы является состояние дисциплины государственных служащих. Понятие «дисциплина» обычно трактуется как обязательное для всех членов одного коллектива подчинение твердо установленному порядку. Конкретное его содержание зависит от характера организации, ее целей, задач, системной принадлежности, внешних и внутренних норм, правил, традиций и т. п. Государственная служба в организационном аспекте имеет ряд специфических особенностей, создающих основные и дополнительные требования к государственным служащим по поводу соблюдения ими дисциплины. Необходимо отметить также, что государственные служащие, как субъекты дисциплинарных отношений в государственной службе, имеют специфические особенности по сравнению с работниками общегражданских отраслей.

Главная такая особенность особенно отчетливо выделилась в ответах участников одного из социологических исследований в среде государственных гражданских служащих¹: для 61,6% из них дисциплина – это добросовестное служение обществу и государству. Это достаточно красноречивая характеристика отношения государственных служащих к выбранной ими профессии, понимания ими своих обязанностей, создающих дисциплинарные требования.

Другие основания понятия «дисциплина» носят в большей степени организационно-технологический характер, но анализ ответов показывает, что далеко не все государственные служащие считают их составляющими дисциплинарных отношений. Так, надлежащее выполнение приказов и директив начальства в качестве основы дисциплинарных требований отметили 52,0% участвовавших в упомянутом выше социологическом исследовании государственных служащих, соблюдение технологии выполнения служебных задач – 46,3%, а выполнение распорядка дня – только 28,0%. Творческое отношение к делу включают в понятие «дисциплина» 26,4% опрошенных, то есть соотнесение инициативы и дисциплины в профессиональной деятельности характерно только для четвертой части кадрового состава государственной службы. Но услужение начальству практически не ассоциируется у государственных служащих с дисциплинарными отношениями – всего 1,6% участников опроса выбрали это основание.

Такие не очень высокие показатели понимания государственными служащими сущности дисциплины и дисциплинарных отношений в организации отражаются и на общем состоянии дисциплины в органах государственной власти и управления. Отличным состояние дисциплины государственных служащих назвали только 3,2% участников опроса, хорошим – 20,5%, удовлетворительным – 56,6%, неудовлетворительным – 13,0% (6,7% респондентов затруднились с оценкой). Если обобщить ответы только тех, кто высказал свое мнение, и вывести среднюю оценку по 4-балльной шкале («1» – неудовлетворительно … «4» – «отлично»), то получается показатель состояния дисциплины 2,15 балла. Этот показатель свидетельствует, что состояние дисциплины государственных служащих сегодня, даже по их собственным самооценкам, находится на среднем уровне. Анализ сложившейся ситуации показывает, что для достижения уровня хорошего состояния дисциплины необходимо поднять уровень дисциплинированности не менее 25% кадрового состава государственной службы.

Существуют различные причины недостаточно высокого уровня дисциплины на государственной службе, которые также имеют свои особенности. Наибольшее действие на уровень дисциплины оказывают, по мнению 40,4% участников опроса, частые реорганизации органов государственной власти, а также связанное с ними отсутствие должного порядка в вышестоящих (для большинства организаций государственной службы) органах.

Это общие для всей системы государственной службы причины. А в конкретных организациях на уровень дисциплины влияние оказывают отсутствие должного примера руководства (33,6%) и его невысокая требовательность (26,9%), слабое знание государственными служащими нормативных требований (26,1%), отсутствие должной системы применения служебных санкций. Поэтому можно сделать вывод, что повышение уровня дисциплины государственных служащих должно развиваться в двух направлениях:

• стабилизация высших органов власти федерального и регионального уровней и формирование общесистемных для всей государственной службы дисциплинарно-нормативных требований;

• непосредственная работа с персоналом в организациях государственной службы всех уровней власти и управления, в том числе и по доведению до каждого государственного служащего дисциплинарно-нормативных требований и контроль их неукоснительного соблюдения.

Важной характеристикой состояния внутренней среды государственной службы является социальная ответственность государственных служащих. Социальная ответственность – это форма социальных отношений, выражающих признание и соблюдение органом власти, его руководителем и служащими легитимно принятых норм, правил, процедур служебной деятельности и поведения, а также их способность и умение держать ответ за результат своих действий или бездействий. Ответственность служит инструментом совершенствования государственного управления, усиления его регулирующего воздействия на социальные процессы.

К основным функциям ответственности относят:

• регулятивную функцию, действующую во всех типах социальных взаимодействий, в том числе и управленческих;

• познавательно-исследовательскую функцию, обеспечивающую достоверность управленческой информации и инновационные процессы в управленческой деятельности;

• управленческо-волевую функцию, связанную с принятием управленческих решений и последствиями их осуществления.

Выделяют также сферы социальной ответственности государственных служащих: публично-правовую, организационно-управленческую, социально-политическую, юридическую, моральную и др.

Некоторые актуальные вопросы формирования социальной среды государственной гражданской службы стали предметом социологического исследования, проведенного учеными кафедры государственной службы и кадровой политики в начале 2009 г.¹

Формирование кадрового корпуса государственной гражданской службы начинается с рекрутирования необходимых специалистов и селекционной работы среди претендентов на соответствующие должности. При этом взаимодействующие стороны, государственные органы и граждане, имеют собственные, часто не совпадающие интересы и цели. Это может создавать препятствия для найма граждан на работу в органы государственной власти и управления, иногда противоречащие действующему законодательству, когда они носят дискриминационный характер.

Участникам исследования было предложено оценить, как часто подобное происходит с гражданами, желающими поступить на государственную гражданскую службу, по ряду наиболее существенных личностных признаков. Распределение мнений экспертов показало следующее.

Личностные признаки и описание	Частота отказов при поступлении на государственную службу (%)
Пол влияние при устройстве на работу умеренное, но может выступать в качестве субъективного фактора восприятия будущего сотрудника руководителем нанимающего органа
Возраст влияние очень сильное, часто опытные специалисты с большим стажем профильной работы не могут устроиться на государственную службу по возрастному «цензу», который прямо не оговорен в Федеральном законе
Национальность влияние заметное, но в большей степени зависит от уровня органа государственной власти ― в национальных республиках оно больше; примечательно, что соотношение тех, кто видит, и кто не видит (включая затруднившихся) влияние этого признака примерно 5050
Отсутствие стажа работы влияние очень сильное, наиболее заметно сказывается на молодых гражданах, имеющих специальность, но не имеющих опыта работы по ней, затрудняет процесс омоложения кадров государственной гражданской службы
Принадлежность к землячеству влияние умеренное, как правило, в большей мере проявляется в национальных республиках, о чем говорит большое количество тех, кто не знает подобных фактов, или затруднился с ответом
Уровень материального достатка влияние слабое, но такие факты в ряде случаев могут иметь место как результат субъективного подхода к подбору кадров руководителем государственного органа; может прослеживаться национальный аспект
Религиозные убеждения влияние очень слабое, можно сказать, что такой «традиции» в системе государственной гражданской службы нет, и даже в национальных республиках она не поощряется

Таким образом, эксперты считают, что наибольшие препятствия для граждан при поступлении на работу в органы государственной власти и управления создают отсутствие стажа работы, возраст и пол кандидата. Следует отметить, что по этим позициям оказалось меньше всего затруднившихся с ответом, что подчеркивает определенность действия именно этих признаков.

Важным фактором при поступлении граждан на государственную гражданскую службу является то, чем они при этом в основном руководствуются. Экспертам было предложено выделить из представленного перечня определяющих мотивов поступления на гражданскую службу те из них, которые, по их мнению, наиболее характерны. В результате мнения экспертов распределились следующим образом.

Мотивы поступления на гражданскую службу	%
желание принести пользу обществу и государству	25,6
стремление занять престижное место в обществе	29,4
стремление обеспечить перспективы своего служебного роста	28,7
желание иметь широкие связи с людьми, которые могут быть полезными в жизни	27,2
стремление повысить свое материальное благополучие	11,8
стремление полнее реализовать свои профессиональные качества	19,1
гарантия постоянной работы, стабильного положения	42,6
стремление заработать высокую пенсию	11,8
отсутствие другого выбора	4,4

Как следует из этого распределения мнений экспертов, наиболее значимым мотивом поступления граждан на государственную службу выступает гарантия постоянной работы и стабильного положения. Это говорит о том, что государственная гражданская служба хотя и не дает особых материальных преимуществ своим служащим по сравнению с некоторыми другими сферами деятельности, но обеспечивает им достаточную в нынешних условиях стабильность в жизни. Кроме того, она позволяет реализовать гражданам определенные цели их жизненной и профессиональной стратегии.

С другой стороны, кандидаты на должности государственной гражданской службы должны соотносить свои личные ценности с теми, которые являются доминирующими для государственных служащих, уже составляющих кадровый корпус государственных органов. Среди таких ценностей доминирующими эксперты считают:

Ценности государственных служащих	%
патриотизм	38,5
гражданственность	37,0
законность	66,7
личное достоинство	25,2
справедливость	43,0
духовность	12,6
нравственность	42,2
социальная ответственность	46,7

Мнения экспертов позволяют выделить ценностный «стержень» личности государственного гражданского служащего: законность, социальная ответственность, справедливость, нравственность. Соответственно, это и есть основа гражданственности государственных служащих.

Ценности, культивируемые и доминирующие в социальной среде государственных служащих, а также требования, исходящие из специфики государственной службы, в решающеймере влияют на представление о том, какими качествами должен обладать гражданский служащий для исполнения своих обязанностей.

Экспертам было предложено выделить из представленного перечня качеств те из них, которые в первую очередь необходимы государственному служащему. Их мнения распределились следующим образом.

Качества государственного служащего	%
честность	36,5
профессионализм	91,5
готовность к управленческому риску	11,7
творческий подход	27,0
преданность своей стране и народу	26,3
дисциплинированность	37,2
порядочность	46,0
исполнительность	55,5
ответственность	72,3

Мнения экспертов показывают, что в первую очередь государственный служащий должен обладать профессионализмом, ответственностью, исполнительностью и дисциплинированностью – это можно назвать структурообразующими должностными качествами. А такие качества, как порядочность и честность можно определить как атрибутивные этические качества государственного служащего, которые также имеют большое значение для исполнения должностных обязанностей.

Проявление этих качеств (в большей или меньшей степени) влияет на должностное поведение государственных служащих. В должностном поведении государственных служащих главное то, на что они ориентируются в первую очередь, чем они руководствуются при выполнении своих служебных обязанностей. Мнения экспертов относительно этого распределились так:

Ориентиры должностного поведения государственных служащих	%
нормативные правовые акты Российской Федерации	65,0
административные, должностные регламенты	56,9
указания непосредственного руководителя	72,3
собственные представления о том, какие обязанности следует выполнять	8,8
интересы своей организации	17,5
интересы своего ведомства	21,2
интересы общества и граждан	14,6
личные интересы	14,6

Во главу угла должностного поведения государственных служащих эксперты поставили указания руководства, что вполне логично, так как государственная служба – система иерархическая, и руководитель одного уровня несет ответственность перед вышестоящим руководством за деятельность всех своих подчиненных на вверенном ему участке работы, а его подчиненные должны проявлять и исполнительность, и дисциплинированность, и ответственность за выполнение поручений и распоряжений своего начальства. Кроме того, государственные служащие в обязательном порядке обязаны руководствоваться правом, которое определяет все стороны их служебной деятельности, и нормативными документами, регламентирующими их должностное положение и поведение в конкретной организации. Все остальные мотивы выполнения должностных обязанностей имеют свою степень выраженности, но, в основном, по отношению к конкретной личности государственного служащего.

Однако следует отметить, что несмотря на все эти рассмотренные положения о качествах и требованиях к государственным служащим, которые должны обеспечивать качественное формирование кадрового корпуса государственной службы, она испытывает нехватку квалифицированных кадров. Причем как за счет того, что трудно привлечь такие кадры извне, так и за счет недостатков работы с персоналом в органах государственной власти и управления, а также различных других причин организационного порядка.

Экспертам было предложено оценить влияние таких причин на профессионально-квалификационный уровень государственной гражданской службы.

Причины нехватки квалифицированных кадров	%
отсутствие четкой систематической работы по формированию кадрового резерва	32,1
привлечение и выдвижение кадров по знакомству, личной преданности	46,0
невостребованность честных и принципиальных государственных служащих	15,3
недооценка роли профессионализма персонала в формировании кадрового резерва	18,2
выдвижение на вакантные руководящие должности лиц, не состоявших в резерве	10,9
низкое качество профессиональной подготовки выпускников соответствующих вузов	9,5
низкий уровень кадровой культуры руководителя	10,9

Как следует из распределения мнений экспертов, основными причинами, обуславливающими недостаток квалифицированных кадров в государственных органах, можно считать субъективизм в подборе и расстановке кадров и бессистемность работы с кадровым резервом, а часто – ее полное отсутствие.

Все рассмотренное выше относилось к внутренним условиям и факторам, определяющим характер формирования кадрового корпуса и социальной среды государственной службы. Однако, государственная служба не является системным объектом, стоящим вне процессов, происходящих в российском обществе. На состояние социальной среды государственной службы большое влияние оказывают различные условия и факторы, благоприятно или неблагоприятно проявляющие себя в жизни общества и государства. Поэтому экспертам было предложено оценить, какие их таких условий и факторов в первую очередь влияют на улучшение социальной среды государственной службы.

Условия и факторы	%
повышение уровня нравственности, укрепление морали	42,2
воспитание патриотизма у граждан России	25,9
укрепление государства и целостности страны	43,7
разрешение межнациональных конфликтов	18,5
возрождение культурных традиций	23,7
сплоченность всех граждан на основе национальной идеи	18,5
борьба с коррупцией	45,9
взаимодействие гражданского общества и органов государственной власти	40,7
формирование среднего класса	23,0
решение проблемы бедности	42,2

Как видно из мнений экспертов, наиболее благоприятное воздействие на социальную среду государственной службы оказывают усилия государственных и общественных институтов по наиболее важным для современной России вопросам – борьбе с коррупцией, решению проблемы бедности и крепления нравственности и морали. Не менее благоприятно влияет развитие взаимодействия гражданского общества и власти. отдельно следует выделить и положительные результаты, достигнутые в деле укрепления государства и целостности страны, которые дали хороший импульс развитию чувства гражданственности, сильно растерянного в 90-е годы прошлого столетия.

Рассмотренные в настоящей главе проблемы состояния внешней и внутренней среды государственной службы требуют постоянного внимания и детального, систематического анализа, исследования в режиме мониторинга. Это даст возможность своевременно выявлять наиболее острые вопросы функционирования и развития государственной службы в качестве социального института и в качестве особого рода профессиональной деятельности по исполнению полномочий органов государственной власти.