Вопросы к теме

1. Дайте определение государственной кадровой политике.

2. Каковы особенности современной государственной кадровой политики в органах государственной власти?

3. Назовите основные причины неудовлетворенности государственных служащих исполнительной власти своей работой.

4. Какие основные проблемы, связанные с социальной защищенностью государственных гражданских служащих, должны быть отражены в приоритетах государственной кадровой политики?

5. Определите основные проблемы профессионализации кадров исполнительной власти.

6. Оцените влияние национального фактора на формирование основ государственной кадровой политики в многонациональном государстве.

7. Назовите несколько наиболее характерных направлений социологических исследований проблем государственной кадровой политики в органах государственной власти.

Глава 6 Социологический анализ кадрового состава государственных служащих

Современное развитие кадровых процессов в государственной службе и формирование высокопрофессионального кадрового корпуса государственных служащих зависит от различных условий и факторов. В начале 90-х гг. становление государственной службы Российской Федерации проходило в условиях кардинального изменения органов управления. Создавалась новая структура государственной власти и системы отношений власти. С конца 90-гг. происходит стабилизация государственной службы и ее кадрового корпуса. Определились принципы формирования и развития кадрового потенциала государственной службы. Определился социальный и правовой статус государственного служащего.

В системе обеспечения выполнений полномочий государственных органов власти основным действующим лицом является государственный служащий, который обеспечивает подготовку правовых, экономических, социальных и иных государственных решений, организует реализацию и контроль их исполнения. Следует различать понятие «государственный служащий» в широком и в узком смысле слова. В широком смысле «государственный служащий» – это профессиональный работник государственной организации или учреждения (управленческого органа, армии, правоохранительной сферы, образования, здравоохранения и др.).

Среди различных признаков работника, по которым его можно отнести к категории государственного служащего, основным является исполнение обязанностей по государственной должности государственной службы Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, государственный служащий занимает аппаратную (административную) должность только в органе государственной власти.

Государственный служащий должен обладать такими качествами, как компетентность, организаторские способности, дисциплинированность, ответственность, исполнительность, инициативность и др. Государственная служба предполагает занятость государственного служащего без отвлечения на любые другие виды деятельности (например, политику, предпринимательство). Исключение составляет только научная и преподавательская деятельность, так как они входят в цикл приобретения и передачи необходимого в практике государственного управления опыта, инновационных методов, социальных технологий и т. п.

Среди деловых и профессиональных качеств государственного служащего можно выделить такие, как:

• умение анализировать и прогнозировать управленческую ситуацию;

• творческий подход к выполнению своих служебных обязанностей;

• коммуникабельность в профессиональных и личностных ситуациях;

• объективность в суждениях и оценках;

• морально-нравственная устойчивость и порядочность.

В зависимости от особенностей конкретной управленческой деятельности они могут варьироваться или дополняться другими, не менее важными социальными, волевыми, этическими и другими качествами.

Все эти профессиональные качества государственных служащих в определенной степени проявляются при взаимодействии с институтами гражданского общества, социальной средой, различными группами населения, отдельными гражданами. Поэтому они получают с их стороны постоянную оценку, подвергаются критике. В результате это влияет на общее представление населения об образе государственного служащего, присущих ему ярко выраженных положительных и отрицательных качеств. Так, в ходе социологического исследования «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения», проведенного в сентябре 2003 г. под руководством автора данной книги в 17 субъектах Российской Федерации (выборка составила 1 202 человека), были получены следующие оценки степени проявления у государственных служащих некоторых характерных качеств.

Качества государственного служащего	Степень проявления
	высокая	средняя	низкая
Доброжелательность	15,9	53,6	30,5
Уважение к законам	16,6	54,4	29,0
Ответственность за дело	18,0	50,9	31,1
Справедливость	10,7	44,4	44,9
Бескорыстие, честность	6,1	41,0	52,9
Принципиальность	20,5	49,0	30,5
Стремление служить обществу и государству	9,2	44,3	46,5

Эти данные показывают, что население оценивает проявление рассмотренных качеств у государственных служащих в большей степени на среднем и низком уровне, что создает общее невысокое мнение о работниках органов государственной власти и управления. Результаты этого же исследования свидетельствуют о том, что повышению авторитета государственных служащих среди населения прежде всего мешают оторванность их от интересов граждан (такого мнения придерживаются 50,2% опрошенных), коррумпированность и взяточничество в среде чиновников (49,4%), широко распространенный бюрократизм (46,4%), слабая профессиональная подготовка (31,8%).

В социологическом исследовании 2006 г., продолжившем предыдущую тематику, участникам (государственным гражданским служащим, всего 1 102 чел., и экспертам – 120 чел.) было предложено оценить работу государственных служащих в целом и непосредственно в их организациях. Полученные результаты показали, что все участники исследования в своем большинстве склоняются к положительным оценкам работы своих коллег. В этом конечно сильно сказывается корпоративный фактор, однако в оценках присутствует и довольно заметная доля критических мнений.

Оценки работы государственных гражданских служащих	В целом по стране		В Вашей организации
	государственные служащие	эксперты	государственные служащие	эксперты
Положительно	10,0	9,5	28,6	22,0
Скорее положительно, чем отрицательно	46,2	56,9	50,2	46,6
Скорее отрицательно, чем положительно	28,7	25,0	16,8	18,5
Отрицательно	3,9	4,3	2,3	8,5
Затруднились с ответом	11,2	4,3	2,1	4,2

Доля критических оценок (от четверти до почти трети) показывает, что в деятельности государственных гражданских служащих существуют различные негативные моменты, отрицательно сказывающиеся на их авторитете в обществе. В субъективном плане (собственно профессиональное поведение государственных служащих) участниками исследования были

выделены такие факторы снижения авторитета государственных гражданских служащих, как:

• бюрократизм – это мнение 34,8% государственных служащих (25,0% экспертов);

• коррумпированность части служащих – 33,6% (31,7% экспертов);

• слабая профессиональная подготовка сотрудников государственных органов – 32,4% (31,7%);

• безразличие к нуждам граждан – 29,3% (22,5%);

• низкий уровень нравственности – 15,8% (27,5%);

• карьеризм – 10,5% (1,7%).

Кроме того, достаточно сильно в негативном отношении на авторитете государственных гражданских служащих в обществе сказываются и факторы объективного свойства, такие как низкий авторитет органов государственной власти в целом (мнение 32,1% государственных служащих и 23,3% экспертов) и недостаточно высокий социальный статус государственных служащих в обществе (26,2% и 27,5% мнений соответственно).

Проведение социологических исследований в любых сферах жизнедеятельности предполагает полный учет всех особенностей изучаемых социальных объектов. Ранее нами уже были рассмотрены вопросы специфики и особенности социологических исследований в системе государственной службы. Важным обстоятельством является то, что социальным субъектом в системе государственной службы являются государственные служащие, которые, с социологической точки зрения, могут выступать в качестве респондентов, экспертов, консультантов и т. п., но они также часто становятся объектами внешних оценок со стороны населения. Поэтому необходимо иметь полное представление о государственных служащих как объекте социологических исследований:

• формализованное, основанное на нормативно закрепленных к ним требованиям;

• официально-статистическое, основанное на анализе документов государственной статистической отчетности;

• эмпирико-аналитическое, основанное на обобщении ранее проводившихся исследований.

Российское законодательство определяет социально-правовой статус государственного служащего как лица, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на различных должностях государственной службы (ст. 10 закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), но, вместе с тем, определяет необходимые качества и квалификационные требования к государственному служащему, в числе которых:

• соответствие уровня профессионального образования группе и специализации государственных должностей государственной службы;

• стаж и опыт работы по специальности;

• знание Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, уставов, конституций и законов субъектов федерации в достаточной мере для исполнения соответствующих должностных обязанностей.

Данные требования составляют основу социально-профессиональных качеств государственного служащего. Исходя из специфики условий, места и времени деятельности того или иного государственного органа, требования к государственному служащему, его профессиональным, политическим, нравственным и психологическим качествам могут закрепляться в должностных инструкциях и положениях.

Квалификационные требования по конкретным должностям устанавливаются в группах высших и главных государственных должностей президентом РФ, а в остальных группах – правительством РФ или, по его поручению, соответствующим государственным органом. Чем выше в управленческой иерархии должность, тем выше объем квалификационных требований.

На основе сложившейся структуры органов власти, уровня подготовки и профессиональных знаний государственных служащих можно разбить на группы по следующим критериям (признакам):

• по видам государственной службы;

• по ветвям государственной власти;

• по уровням государственного управления;

• по категориям государственных должностей;

• по группам государственных должностей государственной службы;

• по квалификационным разрядам.

В соответствии с тремя ветвями власти в гражданской государственной службе выделяют государственных служащих законодательной, исполнительной и судебной власти, а на основе деления государственной власти на федеральную и субъектов Федерации (региональную) различают федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации.

Все, что связано с деятельностью государственных служащих, регулируется законами, регламентируется в правовых нормах. Правовой статус государственного служащего возникает в связи с замещением государственной должности. По своей сути правовой статус государственного служащего – это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения государственного служащего в области государственно-служебных отношений. Основу правового статуса государственного служащего составляют три группы государственно-служебных норм, которые определяют его обязанности, права и ограничения. Совокупность обязанностей, прав и ограничений предопределяет основное содержание государственно-служебных отношений, в которых участвует данный работник. Вместе с тем обязанности, права и ограничения устанавливаются обычно не персонально для каждого государственного служащего, а для должности, которую он замещает. Поэтому они производны от задач и функций государственного органа.

Помимо общих обязанностей, на каждого государственного служащего в зависимости от специфики занимаемой должности возлагается определенное количество особенных (основных и дополнительных) обязанностей. В совокупности эти основные и специфические обязанности и составляют сущность профессиональной деятельности государственного служащего по реализации полномочий того или иного государственного органа. По качеству исполнения этих обязанностей, как правило, оцениваются профессионализм и компетентность государственного служащего.

Основные права государственного служащего также обусловливаются спецификой занимаемой им должности. Наличие обязанностей и прав с необходимостью обусловливает установление различных общих и особенных (основных и не основных) ограничений в профессиональной деятельности государственного служащего.

За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, положительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности законом предусматриваются различные поощрения, устанавливаются виды поощрений и порядок их применения. За неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего налагаются (органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы) дисциплинарные взыскания, вплоть до увольнения с государственной службы.

С точки зрения задач социологии государственной службы прежде всего важна общая типология государственных служащих. В качестве основания для типологии могут быть предложены полнота реализации предписанных профессионально-функциональных обязанностей по отношению к уровню творческого потенциала и реального исполнения должностных обязанностей. По этим критериям можно выделить 3 типа государственных служащих:

• «адаптант» (служащий – управленец с низким профессиональным стажем работы до 3-х лет),

• «функционер» (как правило, стаж работы 4–10 лет) и

• «инноватор» – достигший вершин профессионального мастерства.

Анализ социологических данных, полученных учеными РАГС при Президенте Российской Федерации, показывает низкую эффективность и неполноту структуры деятельности «адаптантов». Это просматривается по таким критериям, как набор решаемых проблем, спектр и частота выполняемых функций. По данным исследований, только 12,6% опрошенных часто сталкиваются в своей деятельности с решением вопросов экономической реформы, 17,9% – правовых. Лишь каждый шестой «адаптант» занимается аналитико-прогностическими проблемами.

Если у стабильно функционирующих государственных служащих – «функционеров» – объем информационно-аналитических функций занимает более 10%, то у «адаптантов» – он в 2 раза меньше. Основная доля проблем, связанных с реализацией социально-экономической реформы, анализом и прогнозом тенденций развития в стране в начале XXI в. приходится на работников государственной службы – «инноваторов». Этими вопросами занят практически каждый второй.

Анализируя современное состояние государственной службы и ее кадрового состава, можно отметить следующее: в последние годы в Российской Федерации наблюдалась устойчивая тенденция к росту количества структурных подразделений и численности работников органов государственной власти в ущерб качественным показателям их деятельности. В определенной степени данный рост можно объяснить реформированием и созданием органов государственного управления рыночной направленности. Но в большей степени этому способствовали слабая разработанность правовых вопросов, недостаточное научное обоснование функций и принципов государственного управления, отставание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческого персонала. Успешной реорганизации государственного управления мешало и отсутствие обоснованных норм управляемости.

Как правило, реальное положение государственного служащего значительно отличается от того представления о нем, которое дает статистика с ее анализом в основном количественной информации. При оценке состояния кадрового корпуса государственной службы необходимо также учитывать и субъективные факторы, в частности профессионального самоощущения государственных служащих.

Данные социологических исследований, проведенных в октябре 2003 г. (N = 964) и марте 2006 г. (N = 1 102) по общероссийской репрезентативной выборке среди государственных служащих, показывают, что основная масса их участников (в целом больше ¾ респондентов из общего количества опрошенных в каждом исследовании) высказывают удовлетворенность своей работой:

	Степень удовлетворенности	2003	2006
Удовлетворен		16,9	23,9
Скорее удовлетворен, чем не удовлетворен		60,6	50,2
Скорее не удовлетворен, чем удовлетворен		13,2	18,9
Не удовлетворен		3,6	4,7
Затруднились с ответом		5,7	2,3

Такие показатели являются достаточно хорошим признаком и свидетельствуют о наличии устойчивой тенденции к закреплении профессиональных кадров в системе государственной гражданской службы. Сравнительная таблица дает возможность выделить некоторую положительную динамику (стало больше определенно удовлетворенных работой), но также дает представление и о наличии проблем. Это можно связать с принятием в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и последующих на его основе изменениях в материальном и социально-статусном положении государственных гражданских служащих. Данный закон, несомненно, внес заметный положительный вклад в развитие системы государственной гражданской службы, но он также подвергся довольно справедливой критике относительно недоработанности некоторых положений или отсутствие необходимых в современных условиях норм.

Рассмотрение причин неудовлетворенности работой в государственном органе выявляет несоответствие первичных ожиданий и ориентаций при поступлении на государственную службу и существующей профессиональной реальности. Так, если материальные мотивы поступления на государственную службу в исследовании 2003 г. не были очень важны для большинства опрошенных, то среди причин неудовлетворенности своей работой они заняли первое место – 48,6% респондентов выделили в качестве такой причины низкую зарплату. Исследование 2006 г. показало, что значимость материальных факторов среди причин неудовлетворенности государственных гражданских служащих своей работой значительно возросла – 63,3%, и это несмотря на принятие и действие в течение нескольких лет нового закона о государственной гражданской службе.

Еще ряд причин неудовлетворенности можно отнести к разряду профессиональных ожиданий и их неисполнимости:

• 20,1% участников опроса 2003 г. считают свой уровень квалификации выше того, который требуется для выполнения их должностных обязанностей (10,2% – в 2006 г.);

• 18,9% не видят ощутимых результатов своей работы (24,6% – в 2006 г.)

• 13,9% не удовлетворены отсутствием перспектив продвижения по службе (25,5% – в 2006 г.).

Данная динамика показателей свидетельствует о некоторой стагнации внутреннего развития кадровых процессов в системе государственной гражданской службы. И это наиболее заметно отражается на социально-психологическом состоянии достаточно молодых и, в хорошем смысле, амбициозных людей, пришедших на работу в органы государственной власти.

Неудовлетворенность работой тесно связана с таким субъективным фактором, как самооценка государственными служащими своих профессиональных знаний и потенциальных возможностей и чувство их неполной востребованности руководством. Результаты исследований показывают, что полностью востребованными свои профессиональные знания признают практически половина участников опросов из числа государственных гражданских служащих, а две пятых из них – лишь отчасти востребованными, что свидетельствует о наличии определенного источника неудовлетворенности большой группы государственных служащих своим положением, хотя и не проявляющегося пока в активной форме. Полностью невостребованными свои знания считают менее 10% участников исследований.

Профессиональные знания в совокупности с опытом работы на государственной службе создают для государственных служащих субъективное ощущение собственных потенциальных возможностей. Как и в любой другой области деятельности, в системе государственной службы потенциальные возможности каждого специалиста должны оцениваться и реализовываться. Это необходимо и для оптимизации деятельности государственной службы, и для профессионального развития государственных служащих.

В ходе исследования 2003 г. выяснилось, что более половины его участников (54,4%) сталкивались в практике своей работы на государственной службе с оценкой своих потенциальных возможностей в профессиональной деятельности, что является хорошим признаком, вне зависимости от результатов этой оценки. Но 30,0% ответили по этому поводу отрицательно и еще 15,6% затруднились с ответом, и это говорит о недостатках с персоналом государственной службы в тех организациях, где они работают.

Результаты же оценки потенциальных профессиональных возможностей государственных служащих отражаются в первую очередь на степени удовлетворенности их реализацией в практике работы. И здесь, как показывают данные исследования 2003 г., ситуация не очень устойчивая: основная масса участников опроса (в совокупности – 78,7%) балансирует между удовлетворенностью и неудовлетворенностью с более выраженной тенденцией к первому состоянию – 53,0% скорее удовлетворены, чем не удовлетворены, а 25,7% – скорее неудовлетворенны, чем удовлетворены. Примерно такое же соотношение и между полностью удовлетворенными (9,1%) и не удовлетворенными (6,4%). Такое положение говорит о необходимости в работе с персоналом государственной службы проявлять больше личностной направленности на выявление и задействование потенциальных профессиональных возможностей государственных служащих, что даст возможность и стабилизации кадровой ситуации в целом, и создаст перспективы профессионального роста тем работникам, которые в нем заинтересованы.

Исследование 2006 г. показало, что в отношении использования потенциальных профессиональных качеств и возможностей государственных гражданских служащих в государственных органах, где они работают, ситуация достаточно благоприятна и стабильна. Это можно судить по тому, что 72,0% государственных служащих, участвовавших в исследовании, считают свой уровень квалификации соответствующим выполняемой ими работе. В противоположность им, 17,9% государственных служащих высказались, что их квалификация значительно выше требований их работы, и это можно считать некоторым показателем профессиональной «амбициозности» кадров государственных гражданских служащих, что вполне вписывается в реальные параметры общей профессиональной активности кадров

Причины неудовлетворенности государственными служащими реализацией своих потенциальных возможностей разнообразны, так как в них в большой степени отражаются личностные качества и субъективные самооценки работников. Но все же среди них, по результатам опроса 2003 г., можно выделить некоторые общие основания, к которым относятся слабая материальная мотивация раскрытия своих потенциальных способностей (35,7% респондентов придерживаются этого мнения) и отсутствие возможности самостоятельного принятия решений, подавление инициативы (32,7%), а также невостребованность творческого отношения к делу (21,6%). Достаточно консолидировано участники опроса отмечают и отсутствие критериев оценки результатов их деятельности со стороны руководства (26,8%). Для 21,1% опрошенных причиной неудовлетворенности является субъективное восприятие несоответствия собственного высокого уровня квалификации выполняемым ими обязанностям, а 18,1% отмечают отсутствие перспектив должностного продвижения в своей организации.

Неудовлетворенность части государственных служащих своим профессиональным положением может привести к определенным негативным тенденциям в стабилизации и развитии государственной службы Российской Федерации – например, это способствует оттоку из государственной службы высококвалифицированных кадров, что в значительной степени ослабляет ее кадровый потенциал. Поэтому субъективное отношение государственных служащих к своему профессиональному положению требует постоянного мониторингового наблюдения социологическими методами исследования и анализа.

Важной стороной преодоления негативных тенденций в развитии кадрового корпуса государственной службы является профессионализация работников аппарата органов управления. И здесь надо выделить две составляющие:

1. Привлечение на государственную службу высококвалифицированных специалистов, что возможно только с повышением уровня материальной обеспеченности и реальной социальной защищенности государственных служащих, а также престижа работника государственного управления в обществе;

2. Формирование необходимых профессиональных качеств среди представителей кадрового корпуса государственной службы и правильная расстановка специалистов в зависимости от их профессиональной развитости.

Кроме того, профессиональная деятельность государственного служащего тесно связана с нравственными критериями, среди которых участники опроса 2003 г. выделили порядочность и честность (84,6%), а также доброжелательность и внимательность к людям (80,9%).

Повышение профессионализма зависит и от обучения кадров государственной службы. При этом сами государственные служащие (исследование 2003 г.) в своем большинстве считают это необходимым для себя (40,0% заявили о совершенной необходимости и еще 30,7% – о некоторой необходимости). Подготовку же и переподготовку кадров государственной службы целесообразно проводить в специализированных учебных заведениях, направленность образовательного процесса которых в полной мере учитывает специфику государственной службы и, в дополнение к профессиональным знаниям и навыкам, содействует профессиональной ориентации государственных служащих. С этим же согласны и опрошенные из числа населения, которые отмечают необходимость привлечения на государственную службу выпускников специальных учебных заведений (44,9%) и прошедших переподготовку в них (30,6%).

Таким образом, формирование высококвалифицированного и обладающего необходимыми качествами корпуса государственной службы зависит от ряда условий и факторов:

• Реальное существование негативной социально-экономической ситуации в стране, способствующей материальной и социально-психологической неудовлетворенности государственных служащих и создающей предпосылки для негативных проявлений в их среде.

• Неопределенность конечных целей развития общества и проводимых для этого реформ социально-экономического и социально-политического характера, что дезорганизует большинство людей и не способствует повышению гражданственности государственных служащих.

• Неблагоприятное состояние социально-психологической среды в обществе в целом и, отчасти, в государственной службе, выражающееся в:

• правовом нигилизме большинства граждан;

• падении нравственных норм и общественной морали;

• негативных явлениях в органах власти, приводящих к ее «уходу» из государственно-правовой сферы в область псевдогосударственных и квазигражданских отношений;

• социальной апатии как основной массы населения, так и государственных служащих.

Только с преодолением негативных воздействий вышеназванных условий и факторов возможно направить в цивилизованное русло процесс формирования кадрового корпуса государственной службы, способного эффективно решать задачи государственного управления в соответствии с потребностями российского общества. «Современный чиновник должен быть высококомпетентным специалистом-профессионалом с аналитическим мышоением, эрудицией и государственным кругозором, способным на основе и в рамках закона проявлять самостоятельность, предприимчивость, новаторство, брать на себя ответственность за принимаемое решение и служебное поведение, быть неподкупным в своей служебной деятельности»¹.

Преодоление в сознании и поведении работников государственного управления устаревших стереотипов, догматизма и непрофессионализма, переход на эффективные управленческие технологии требует дальнейшего совершенствования системы государственной службы на научной основе. Повышаются требования к государственным чиновникам. Они должны научиться работать в гибких командах, уметь анализировать и интегрировать социальную информацию, приобретать новые знания и опыт работы, своевременно принимать решения, налаживать сотрудничество и взаимовыгодные связи с финансово-промышленными структурами, общественными организациями и объединениями внутри страны и за рубежом.