Вопросы к теме

1. Что определяет предпочтительность мониторинговых исследований проблем государственной службы?

2. Каковы основные структурные компоненты и периодичность проведения социологического мониторинга государственной службы?

3. Что из себя представляет объект социологического мониторинга государственной службы?

4. Как определить предметное поле мониторинга?

5. Чем отличаются научная аналитическая информация и практические рекомендации, разработанные на ее основе?

6. Кто должен быть активным пользователем информации, получаемой в ходе мониторинга?

7. Сформулируйте конкретные задачи социологического мониторинга проблем государственной службы.

Часть II актуальные проблемы функционирования государственной службы

Глава 5

Социологический аспект исследования государственной кадровой политики в системе государственной гражданской службы Российской Федерации

Кадровая политика в общем виде представляет собой целенаправленное, концептуально обоснованное, спланированное по задачам, средствам и механизмам реализации воздействие субъекта управления на объект – кадры, то есть определенный контингент профессионально подготовленных и выполняющих необходимые для субъекта деятельностные функции людей. Уровни кадровой политики различны, от общества в целом до отдельных организаций (предприятий), что определяет наличие множества ее субъектов и их целей. Но один признак кадровой политики можно считать всеобщим и неотъемлемым – это ее социальность.

На уровне общества это свойство проявляется следующим образом: «… кадровая политика как социальное явление – это стратегия субъекта управления по отношению к формированию и востребованности профессиональных возможностей граждан, обеспечивающих достижение целей социума»¹. В данном случае субъектом кадровой политики выступает государство как социальный институт, упорядочивающий всю систему общественных отношений и взаимодействующий в этом процессе с институтами гражданского общества, несущими в себе самоорганизационное начало.

Но государство выполняет и другую субъектную функцию – социально-управленческого института, и в этом отношении объектами его кадровой политики прежде всего становятся органы государственной власти, их кадры – профессиональные государственные служащие, составляющие кадровый потенциал государственной службы. Поэтому государственную кадровую политику в системе государственной службы можно определить как социально-управленческую стратегию воздействия на количественные и качественные характеристики кадрового потенциала государственной службы с целью повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

Государственная кадровая политика непосредственно затрагивает интересы государственных служащих, так как определяет их профессиональное и социальное положение в обществе. От того, каковы приоритеты государственной кадровой политики в стране, зависит состояние государственной службы, а, следовательно, и всей системы управления и осуществления властных полномочий государства. Но даже оптимальные варианты государственной кадровой политики в условиях активно развивающегося общества и формирования новой структуры государственных отношений оставляют множество нерешенных вопросов, исследование которых представляет большой интерес как в научном, так и в практическом аспектах.

Государственная служба в органах исполнительной власти является наиболее многочисленной по кадровому составу и разветвленной по своим функциям и задачам в системе государственного управления. Поэтому актуализация проблем функционирования и развития государственной службы Российской Федерации в этой ее важнейшей части заметнее и проявляется на всех уровнях управленческих взаимодействий. Эффективность деятельности исполнительных органов государственной власти и качество их управленческой работы зависят от организационного состояния государственной службы, на которое особое воздействие оказывает государственная кадровая политика.

Основы эффективной работы исполнительных органов власти закладываются уже на этапе формирования их кадрового корпуса. Следует отметить, что это постоянный процесс взаимообмена социальной среды общества, его кадрового потенциала и социально-организационных структур государственного управления, стремящихся привлечь в свою сферу наиболее профессионально подготовленных работников. Поэтому можно считать, что проблемы социального характера, проявляющиеся в деятельности государственных органов, являются отражением реального состояния общества и должны регулироваться государственной кадровой политикой.

Государственные служащие органов исполнительной власти в социально-профессиональном отношении по своим характеристикам сегодня представляют собой особую группу. Как правило, основное кадровое звено, обеспечивающее деятельность государственной службы, составляют люди, имеющие и социальный, и профессиональный опыт, который они используют для оценки своего собственного реального положения в системе государственной службы и в обществе.

Эта оценка выражается в степени удовлетворенности государственных служащих своей работой, социальным статусом, экономическим положением и имеет две основные составляющие – профессиональную и общесоциальную.

Данные социологического исследования по проблемам государственной кадровой политики в исполнительной ветви власти, проведенного учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации в 2001 г.¹, говорят о том, что сами государственные служащие в основной своей массе смогли реализовать свои профессионально-ориентационные ожидания – более 67% из них высказывают определенное удовлетворение от своего нынешнего состояния. Но эксперты подтверждают это мнение только в пределах 42% и неудовлетворенности – в почти 49% ответов. Это тоже тревожный сигнал, так как сохранение такой ситуации не способствует стабилизации кадрового корпуса государственной службы и повышению его профессиональной эффективности.

Среди социальных причин неудовлетворенности государственных служащих своей работой наиболее значимыми являются неурегулированность вопросов социальной защищенности (62,1% из них среди первоочередных необходимых нормативных актов отметили «Закон о социально-правовой защите государственных служащих») и уровень материального вознаграждения за свой труд – эту причину выделяют 45,6% государственных служащих, а среди экспертов – 60,7%. Кроме того, 46,7% экспертов считают необходимым повышение социального статуса государственных служащих в обществе – 46,7% из них выделяют этот фактор как одно из необходимых направлений государственной кадровой политики. Население, которое не только является одним из объектов государственного управления, но и социальной средой, в которой формируются в том числе и профессиональные предпочтения, только с малой степенью определенности (56,6%) выделяет преимущественность материального положения государственных служащих, при этом с необходимостью предоставления государственным служащим социальных льгот в области медицинского обслуживания согласны 25,8% опрошенных и пенсионного обеспечения – 35,5%.

В социальном понимании любая льгота – это часть механизма социальной компенсации в системах с преобладанием патерналистского типа распределительных отношений в государстве и обществе. Поэтому следует обратить внимание на то, вполне ли соответствуют сохраняющиеся механизмы социальной компенсации через различные льготы для государственных служащих целям и задачам их социальной защиты. Необходимо укреплять законодательную базу социальной защищенности государственных служащих и приводить в соответствие материальные условия их труда, что, несомненно, будет способствовать поднятию престижа и социального статуса их профессии.

Это должно найти отражение в приоритетах государственной кадровой политики в органах власти и управления. Целый круг проблем, который должен находиться в центре внимания субъектов кадровой политики, связан с социальной защищенностью государственных гражданских служащих. Прежде всего, важно, насколько сегодня высока степень уверенности государственных гражданских служащих в стабильности их служебного положения. Исследование 2006 г.¹ показало, что тех, кто в той или иной степени уверен и не уверен в стабильности своего служебного положения, в общем массиве примерно одинаковое количество с небольшим преобладанием не уверенных, а соотношение определенно уверенных и не уверенных равно 1 к 2,7:

Такое соотношение мнений в оценке самими государственными гражданскими служащими стабильности своего служебного положения влияет и на их оценку современного уровня своей социальной защищенности:

	Государственные служащие	Эксперты
Высокий	2,5	10,0
Скорее высокий, чем низкий	26,8	26,7
Скорее низкий, чем высокий	41,1	39,2
Низкий	25,6	22,5
Затруднились с ответом	4,0	1,6

Из приведенной таблицы видно, что и государственные служащие, и эксперты дают примерно одинаковые оценки современного уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих Российской Федерации. Если эти оценки перевести в показатели по 4-х балльной шкале (от 1 – низкий, до 4 – высокий) то получатся значения 1,98 и 2,21 баллов соответственно (при среднем значении показателя 2,5 балла). То есть, совокупно оценки показывают, что сегодня уровень социальной защищенности государственных гражданских служащих в России фактически ниже среднего. А согласно современным закономерностям социальных процессов в российских условиях, недостаточный уровень социальной защищенности, которая складывается из множества факторов, приводит к «включению» индивидуальных компенсаторных механизмов, например, к деловой активности. Так как государственным служащим законодательно не разрешено заниматься какой-либо деятельностью (за редким исключением), не относящейся к их служебным обязанностям, то их индивидуальные компенсаторные механизмы могут ориентироваться на достижение личного благополучия с использованием своего служебного положения, что создает благоприятные условия для проявлений взяточничества, коррупции и т. п.

Это подтверждает и то, как распределились мнения государственных служащих и экспертов относительного того, к какой категории населения по уровню доходов можно отнести государственных гражданских служащих федеральных и региональных государственных органов:

Государственные служащие	Эксперты

Категории населения, к которым участники исследования отнесли государственных гражданских служащих федеральных и региональных государственных органов:

1	высоко обеспеченные и полностью социально защищенные слои
2	среднеобеспеченные и частично социально защищенные слои
3	малообеспеченные и социально не защищенные слои
4	бедные социальные слои

Как видно из диаграммы, и государственные служащие, и эксперты большей частью сходятся во мнении, что государственных гражданских служащих в основной их массе можно отнести к среднеобеспеченным и частично социально защищенным слоям населения, хотя на федеральном уровне достаточно велика доля и тех, кого участники исследования сопоставляют с высоко обеспеченными и полностью социально защищенными слоями, и тех, кого они считают малообеспеченными и социально не защищенными.

Все это говорит о том, что в среде государственных гражданских служащих реально существует социальное расслоение, характерное по своим признакам для всего российского общества. Но это влияет и на общий социальный статус государственного служащего в обществе и на то, какое отношение складывается в российском кадровом потенциале к государственной службе как профессиональной деятельности с точки зрения возможности обеспечить при ее прохождении на различных должностях достаточно хорошее материальное положение и свою социальную защищенность, что сказывается на определенном дефиците высокопрофессиональных кадров в государственных органах.

Необходимость повышения уровня социальной защищенности отмечают практически все участники исследования – 56,7% государственных служащих и 47,5% экспертов считают, что это очень необходимо и еще 37,3% и 43,3% из них склоняются к тому, что это необходимо, но сегодня не первоочередная задача. Отрицают такую необходимость только 5,0% государственных служащих и 6,7% экспертов (при 1,0% и 2,5% затруднившихся ответить, соответственно).

Определенные меры по усилению обеспечения социальной защищенности государственных гражданских служащих были отражены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Но этот закон, если обратиться к мнению участников исследования, явно не дал тех результатов, которых от него ожидали. Об этом говорит то, что 30,9% государственных служащих и 35,0% экспертов считают, что в результате принятия данного закона социальная защищенность государственных гражданских служащих в России только немного повысилась. При этом 45,5% государственных служащих и 49,2% экспертов отмечают, что ничего не изменилось. Ни значительного повышения, ни реального снижения уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих большинство участников исследования не отмечают – к тому, что социальная защищенность значительно повысилась, склоняются во мнении 2,7% государственных служащих и 1,7% экспертов, что она немного или значительно снизилась в совокупности 8,1% государственных служащих и 6,6% экспертов (при 12,8% и 7,5% затруднившихся с ответом, соответственно).

Относительно реальных мер повышения уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих Российской Федерации мнения участников исследования распределились следующим образом:

Меры повышения уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих	Государственные служащие	Эксперты
Повышение размеров денежного содержания	74,2	60,5
Расширение перечня социальных гарантий	47,7	42,9
Повышение социального статуса гражданского служащего в обществе	42,2	25,2
Совершенствование законодательной базы государственной гражданской службы	41,9	39,5
Улучшение условий труда	17,8	7,6
Нематериальное стимулирование	12,4	5,9

Таким образом, на основании мнений участников исследования, можно считать, что для повышения уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих необходимо решить вопросы их материального обеспечения, социальные проблемы, связанные с прохождением государственной гражданской службы и усовершенствовать ее законодательную базу.

Среди профессиональных причин неудовлетворенности государственных служащих своей работой такие факторы, как организационная недостаточность и личностная несоразмерность профессиональных ожиданий и фактических результатов. Так, среди государственных служащих (исследование 2001 г.) 21,4% недовольны отсутствием четких критериев оценки результатов их деятельности и 16,0% – слишком большим объемом работы (организационный фактор). Эксперты выделяют с большей степенью определенности (41,7%) первую из этих причин. Среди причин, относящихся к личностному фактору, государственные служащие отмечают отсутствие ощутимых результатов своей работы (19,6%), несоответствие уровня их квалификации выполняемым обязанностям (уровень выше, 16,4%) и отсутствие перспектив служебного роста (12,4%). Эксперты в этом отношении также склоняются к выделению этих же причин – 33,3%, 13,1% и 16,7% соответственно. Примечательно, что личные ошибки в профессиональной ориентации, способные вызвать неудовлетворенность государственных служащих своей работой, сравнительно незначительны – только 7,5% из них высказались о несоответствии выполняемых обязанностей базовому высшему образованию (эксперты считают это причиной в 10,7% случаев недовольства) и 5,4% – что им не нравится содержание их труда (8,3% – оценка экспертов).

Эти данные говорят о том, что организационно-профессиональные вопросы в государственной кадровой политике имеют большое значение – от их решения от 20 до 40% может зависеть достижение необходимого уровня стабильности профессиональных характеристик кадрового корпуса государственных служащих исполнительной власти.

Проблема профессионализации кадров государственных служащих сегодня является одной из наиболее важных при совершенствовании системы управления в новых условиях, что необходимо учитывать в приоритетах государственной кадровой политики. Анализ статистических данных по состоянию кадрового корпуса федеральных органов исполнительной власти показывает, что, в основном, занятые в них государственные служащие не имеют специализированного базового образования по управленческим специальностям, хотя уровень и качество полученного ими образования достаточно высок. Поэтому овладение знаниями и навыками управленческой работы происходит на практике, и достижение определенной степени профессионализма занимает достаточно много времени.

Составной частью процессов профессионализации, которые являются важной составной частью государственной кадровой политики, выступают профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, в крайней необходимости существования и развития которых полностью уверены 55,3% государственных служащих, принявших участие в исследовании, и почти половина экспертов. Еще треть государственных служащих и практически все остальные эксперты отмечают определенную полезность и желательность использования этой формы профессионализации кадров. Полностью отрицающих необходимость такой формы работы среди государственных служащих и экспертов оказалось всего около 5%. При этом определенно уверены в том, что повышение квалификации способствует служебному росту 30,8% государственных служащих и 27,8% экспертов. Это уже большой показатель, так как по отношению ко всей массе государственных служащих он выделяет реально заинтересованную в дальнейшей профессионализации и активную часть кадрового корпуса.

Еще 45,8% государственных служащих и 61,1% экспертов выделяют эту зависимость как тенденцию, способную реализовываться лишь частично. Можно предположить, что такое мнение отражает недостаточный уровень включенности процессов профессионализации в работу по подбору и расстановке кадров государственных служащих. Среди основных причин этого и государственные служащие (49,6%), и эксперты (40,0%) отмечают отсутствие вакантных должностей для назначения повысивших свой уровень квалификации работников, то есть подготовка ведется без определенной цели усиления кадрового звена руководителей за счет роста собственных сотрудников. И это снижает степень эффективности кадровой работы – еще одна из причин заключается, по мнению экспертов (45,0%) и государственных служащих (30,6%), в отсутствии продуманной системы управления карьерой служащих организации, что уменьшает их заинтересованность в повышении своего профессионализма.

В дополнение к этому, фактор профессионализации далеко не всегда учитывается непосредственными руководителями соискателей более высоких должностей в органах государственной власти – субъективизм начальства при служебном продвижении является, по мнению 47,5% экспертов и 33,3% государственных служащих, основной причиной неназначения на новую должность прошедшего переподготовку специалиста.

Необходимо также отметить, что такие причины сдерживания служебного роста после повышения квалификации, как недостаточный уровень деловых и личностных качеств государственных служащих и отсутствие у самого работника стремления к карьерному росту проявляются, по мнению государственных служащих (21,0% и 17,7% соответственно) и экспертов (23,8% и 17,5%), значительно в меньшей степени и соответствуют уровню распространенности различных по своей активности социотипов, в том числе и в среде государственных служащих.

При этом содержание профессиональной подготовки и ее соответствие служебным обязанностям государственных служащих в качестве причины сдерживания служебного роста проявляются очень слабо (12,5% – у государственных служащих и 11,3% – у экспертов), что говорит о достаточной степени сбалансированности профессионально-организационных требований и возможностей системы повышения квалификации в их удовлетворении.

Результаты социологического исследования позволяют выделить наиболее эффективные и значимые для государственных служащих формы профессионального обучения:

• по методу обучения предпочтение отдается образовательным программам в целом, самообразование считают приемлемым только 23,2% государственных служащих и 22,2% экспертов, что тоже должно учитываться при разработке различных видов программ профессионализации кадров;

• по месту организации обучения большинство склоняется к использованию российских образовательных потенциалов, обучение и стажировка за рубежом необходима только по мнению примерно 27% и государственных служащих, и экспертов, но и этот показатель требует отдельного внимания, так как отражает потребность в получении такого рода знаний о современных методах работы государственной службы, которые еще не получили достаточного развития в России;

• по форме проведения обучения в предпочтениях преобладают различные виды и формы профессиональной подготовки, связанные с отрывом от основного места работы, что вполне объяснимо с точки зрения реальных возможностей усваивать знания в процессе исполнения текущих обязанностей; но 23,8% государственных служащих и 20,0% экспертов выделяют, кроме того, необходимость совмещения обучения и работы по ее основному месту; это также отражает определенную необходимость в постоянном повышении квалификационного уровня работников и должно быть учтено при разработке образовательных планов и программ;

• по типу образовательного учреждения 41,4% государственных служащих и 75,6% экспертов ориентированы на обучение в РАГС при Президенте Российской Федерации (или ее региональных структурах) как наиболее специализированном и обеспеченном достаточным количеством необходимых программ и предметов обучения, адаптированных для целей профессионализации государственных служащих, виде учебного заведения; также государственные служащие и эксперты примерно 2/5 своих составов отмечают необходимость различных курсов, в основном с отрывом от производства.

Необходимо отметить, что процесс повышения квалификации может оказаться простой тратой средств и времени и государственного органа исполнительной власти, и государственного служащего, если в системе государственной службы не будет существовать четко организованная система востребования полученных в процессе обучения знаний и навыков. Пока ситуация складывается таким образом, что, по оценкам участвовавших в исследовании государственных служащих, 42,8% отмечают полную востребованность своих профессиональных знаний, а 43,2% – только частичную. Это можно объяснить различными причинами, но в практике кадровой работы и в принципах кадровой политики необходимо ориентироваться на полное использование профессиональных возможностей государственных служащих, тем более, что это имеет не только организационно-управленческое, но и экономическое значение.

Главным признаком эффективности государственной кадровой политики органах исполнительной власти и управления сегодня необходимо считать ее соответствие целям и задачам проводимых в России реформ. Достижение необходимого уровня профессиональной подготовленности кадров и их способности выполнять возложенные на них должностные обязанности должно стать основным приоритетом кадровой политики. К сожалению, материалы исследования показывают, что необходимой степени соответствия пока добиться не удалось: государственные служащие из числа участников исследования отмечают только частичное соответствие (42,9%) или его полное отсутствие (31,7%). На полное же соответствие указывают только 7,0% государственных служащих, что является настораживающим фактом, так как вопросы развития института государственной службы активно разрабатываются уже на протяжении более 10 лет, и сохраняющиеся проблемы в формировании и реализации действенной государственной кадровой политики значительно сдерживают этот процесс.

Следует отметить, что среди основных причин низкой эффективности государственной кадровой политики государственные служащие указывают в первую очередь на:

• отсутствие ясной концепции государственной кадровой политики (40,4% опрошенных);

• оторванность от реалий российской действительности (35,2%);

• слабость государственных механизмов ее проведения (26,6%).

Существует еще одна важная проблема, связанная с субъектной стороной государственной кадровой политики в органах исполнительной власти – организационно оформленного субъекта государственной кадровой политики в отношении государственной службы в России пока не существует, его функции рассредоточены по управленческим структурам различных ведомств, и часто решения одних носят только рекомендательный характер для других, что размывает единообразие в подходах и принципах формирования кадровой политики.

Поэтому сейчас активно ведется обсуждение необходимости создания специализированного федерального органа управления государственной службой, отношение к которому нельзя назвать однозначным. Так, государственные служащие в процессе исследования достаточно негативно отнеслись к такому предложению – 44,3% из них высказались против, а среди экспертов – противников только 25,5%. Сторонников же создания такого органа среди государственных служащих 25,9%, а среди экспертов – 57,8%, что говорит о нежелании первых иметь еще один орган управления и контроля, не получив гарантий, что он не будет просто дублировать работу кадровых служб различных ведомств, и стремлении вторых к упорядочению всей системы кадровой работы на базе единого центра разработки и реализации единой системы кадровой работы в стране.

Интересно, что среди различных вариантов организационной принадлежности такого органа эксперты в большей степени склонны к созданию соответствующего департамента при Администрации Президента РФ, которая, вероятно, сегодня вызывает наибольшее доверие по своим возможностям контроля и воздействия. Немного ниже (25,8%) оцениваются экспертами потенциальные возможности правительственного органа – Министерства по делам государственной службы Российской Федерации. С такими выводами согласны и государственные служащие, но их позиции менее определенны относительно конкретной формы организации такого органа (на уровне 16–20% по каждому варианту). Следует отметить, что все участники исследования косвенно подтверждают необходимость достаточно высокого статуса органа управления государственной службой – он должен быть самостоятельным ведомством с соответствующими полномочиями и правами контроля и управления.

К сожалению, пока приходится констатировать, что отсутствие единого органа управления государственной службой, который должен стать главным инструментом реализации государственной кадровой политики, приводит к тому, что в различных федеральных ведомствах исполнительной власти отмечается разнонаправленность кадровой политики, ее приоритетов и целей. Так, государственные служащие и эксперты отмечают, что среди основных целей, реализуемых в кадровой политике различных ведомств приоритеты располагаются в следующей последовательности:

Цели в кадровой политике ведомств	Государственные служащие %	Эксперты %
Борьба за власть и ее удержание	41,3	37,1
Расстановка кадров по «командному принципу»	34,9	52,8
Удовлетворение личных и групповых интересов	30,7	41,6
Подготовка кадров для общества	13,0	15,7
Подготовка кадров только для государственной службы	12,9	21,4
Реализация стратегии государства в развитии кадрового потенциала	9,7	2,3

Работа органа по управлению государственной службой должна строиться в развитом правовом поле, состояние которого сейчас не позволяет говорить о полном соответствии нормативно-правовой базы задачам развития системы управления в стране. По отношению к вопросам государственной кадровой политики сейчас проявляется настоятельная необходимость в принятии целого ряда законов, развивающих принципы правового обеспечения государственной службы. Среди таких нормативных актов особую потребность государственные служащие отмечают в отношении «Закона о социально-правовой защите государственных служащих» (62,1% опрошенных) и «Закона о профессиональном образовании государственных служащих» (27,0%). Определяющим документом приведения в соответствие потребностям общества и государства норм и правил кадровой политики должна стать, по мнению 37,4% опрошенных, принятая в качестве официального государственного документа «Концепция государственной кадровой политики в органах исполнительной ветви власти», а для регулирования социально-профессиональных отношений в среде государственных служащих необходимо утверждение «Кодекса чести государственного служащего» (30,0%).

Первоначальные задачи единого органа управления государственной службой уже сейчас можно определить из анализа мнений участников исследования относительно складывающихся приоритетов формирования профессионального корпуса служащих в федеральных органах исполнительной власти. Если мнения государственных служащих и экспертов расположить в порядке значимости направлений кадровой политики, мы получим следующий результат:

Приоритеты кадровой политики	Государственные служащие %	Эксперты %
Повышение авторитета и престижа государственных служащих	52,1	46,7
Профессиональное развитие государственных служащих	40,4	56,7
Защита государственной службы от непрофессионалов	32,3	32,2
Защита профессионалов государственной службы от кадрового волюнтаризма	21,5	38,9
Подготовка специалистов для управления государственной службой	18,0	18,9
Обеспечение открытости кадровой политики в государственной службе	17,7	27,8
Формирование органов управления государственной службой	9,6	20,0
Воспитание лидеров в государственной службе	6,0	6,7

Деятельность федеральных органов исполнительной власти охватывает все субъекты Российской Федерации, являющейся многонациональным государством. Сложившиеся в последние десятилетия принципы формирования административно-территориальных единиц федеративного подчинения создали условия для появления в новых условиях субъектов, отражающих этнонациональную специфику их населения. Большая часть государственных служащих федеральных органов исполнительной власти сосредоточена в субъектах РФ, поэтому следует признать актуальной проблему национального представительства в них.

Согласно данным исследования, большинство (50,4%) государственных служащих считают, что национальность не влияет на должностной рост, но при этом все же ее влияние определенно отмечают 12,6% и еще 1/5 из них склонны думать, что влияние есть. Это кажущееся равновесие уже можно считать проблемным, что подтверждается мнением экспертов, среди которых влияние национального признака на служебный рост в разной степени отмечают 72,2% участников опроса, и только 17,8% из них определенно уверены в обратном. Население же влияние национальности на служебный рост отмечает в целом в 61,2% мнений, в том числе в качестве определенного воздействия – в 29,4% ответов.

Проблема заключается, на наш взгляд, в том, что национальные признаки имеют как доминирующее значение («титульная нация»), так и подчиненное (национальное меньшинство); законодательство же Российской Федерации предусматривает равенство прав представителей всех национальностей и народностей на территории РФ, независимо от их административно-территориального статуса. Государственная кадровая политика должна с большой степенью определенности регулировать проблемы национального состава государственных служащих, и главной целью должно быть достижение паритета в сохранении общегражданских прав и свобод граждан РФ независимо от национального признака и формировании в каждом субъекте РФ сбалансированной по этому же признаку структуры кадрового корпуса государственных служащих.

Одной из рассматриваемых мер в достижении такого паритета является введение в нормативном порядке обязательных квот для представителей различных национальных категорий в составе кадров государственной службы в федеральных органах исполнительной власти и в их территориальных подразделениях в субъектах Российской Федерации. Материалы исследования показывают, что сегодня большинство из его участников – более половины государственных служащих и экспертов – считают эту меру ненужной, при этом за ее введение высказались менее 20% государственных служащих и немногим более ¼ экспертов.

Среди населения только ¼ респондентов считает достаточной представительство различных национальностей среди государственных служащих центральных органов государственной власти и еще почти столько же – отчасти достаточным. Но в субъектах Федерации представительство нетитульных наций респонденты оценивают по степени достаточности почти в 1,5 раза ниже – определенно удовлетворительное мнение высказали только 13,5% участников опроса и еще ¼ из них отмечают неполную достаточность. При этом почти ½ опрошенных в этой проблеме не ориентируются.

Все же следует признать, что проблема сбалансированности кадрового состава по национальному признаку существует, а это говорит о необходимости комплексного ее изучения и выработки соответствующих рекомендаций для учета в государственной кадровой политике. При этом необходимо учитывать:

• общее состояние национального вопроса в РФ и ее субъектах, а также соответствие норм кадровой политики международным правовым актам в области прав человека и национальных отношений, национальному праву и нормам, закрепленным в правовых актах субъектов Федерации, и их взаимной непротиворечивости;

• включенность национальной проблематики в программы профессиональной подготовки и переподготовки кадров государственных служащих, унификацию норм, принципов и процедур отбора, назначения и продвижения кадров в зависимости от их профессиональных качеств и личностных характеристик, а не по признаку «национального соответствия»;

• реальные потребности населения различных регионов (субъектов РФ) в развитии своей национальной идентичности и ее отражение в проводимой в региональных органах власти и управления кадровой политике, в государственной кадровой политике Российской Федерации.

Данные социологических исследований убедительно доказывают, что для выработки и реализации эффективной государственной кадровой политики в органах государственной власти необходимо прежде всего сформировать дееспособного, обладающего необходимыми статусом, полномочиями и механизмами субъекта ее осуществления. Для этого государство как генеральный субъект управленческих отношений в обществе должно проявить волю к решению этой проблемы, тесно взаимодействуя с институтами гражданского общества.