Вопросы к теме

1. Назовите основные принципы социологического исследования проблем государственной службы.

2. Какие обстоятельства определяют специфику применения социологических методов в исследованиях проблем государственной службы?

3. Дайте характеристику основным методам социологических исследований, применяемым в практике изучения проблем государственной службы.

4. Охарактеризуйте роль методов массовых опросов населения в изучении социальных проблем государственной службы.

5. Каковы особенности процедуры экспертного опроса, осуществляемого в структурах федеральных органов власти?

6. Расскажите об использовании метода наблюдения как способа оценки и повышения эффективности работы органов государственной власти.

Глава 4 Социологический мониторинг актуальных проблем государственной службы

Современное российское общество переживает достаточно сложный период в своей истории. За последние полтора десятилетия произошло много изменений и в общественной жизни, и в принципах организации и управления обществом. Все это можно охарактеризовать как реализацию закономерностей усложнения и ускорения общественных процессов по мере развития общества.

Сложные структуры управления сегодня находятся в центре внимания не только ответственных лиц федерального и регионального уровней власти, но и ученых, что приводит к возникновению в некоторых случаях устойчивого взаимодействия между ними. Аналитические научные подразделения созданы практически при всех важнейших властных органах.

Но часто накопленные прежде научные и прикладные методы исследования и анализа не дают ожидаемого результата в нынешних условиях. Практиковавшиеся ранее широкомасштабные и долгосрочные исследования сегодня не успевают за быстротекущей жизнью.

Поэтому им на смену приходят более адаптированные методы, основанные на «быстрых» методиках сбора и анализа информации. К таким методикам можно отнести мониторинговые социологические исследования.

Мониторинг как метод исследования получил свое развитие в естественнонаучной практике при изучении процессов с быстрым накоплением количественных и качественных изменений в параметрах объекта. Его основа – универсальный базовый метод измерения параметров объекта и анализа полученной информации при проведении серии периодически повторяющихся исследований.

Мониторинг, рассматриваемый как особая информационно-аналитическая функция управления, представляет собой специфическая технологию наблюдения и анализа изменений объекта управления, характеризуемой постоянством, регулярностью осуществления в течении всего управленческого цикла. Мониторинг развивает информационные ресурсы управленческой деятельности, дополняя их аналитической информацией, и структурирует информационную систему организации. Он основан на использовании квалифицированных, опирающиеся на данные специальных исследований и анализе статистические материалов выводов, выявлении характера, природы и направленности новых явлений, принимать упреждающие меры в случаях возникновения угроз дестабилизации, кризиса и катастроф.

Одним из видов мониторинга в управленческой практике различных организаций, в том числе и в системе государственной службы, является мониторинг кадровых процессов – постоянное наблюдение за кадровыми процессами с целью выявления их изменений. Информация по персональным и агрегированным характеристикам кадровых ресурсов, взятая за определенные временные интервалы и по отдельным организациям (подразделениям), позволяет определить динамику и направленность кадровых процессов. Основная цель мониторинга кадровых процессов состоит в создании условий для обеспечения неотложного управленческого воздействия на развитие кадровой ситуации в случаях ее осложнения или обнаружения тенденций дезорганизующих отклонений. Применительно к кадровым технологиям, статусным характеристикам персонала в организации, кадровые процессы оценивают по: заполнению организационно-штатной структуры и движению кадров. Мониторинг кадровых процессов позволяет оценивать профессиональную компетентность, мобильность, востребованность и защищенность кадрового потенциала общества. Для мониторинга используются индикаторы отклонений в кадровых процессах. Таковы функциональные (существенно не влияющие на выполнение задач службы), граничные (требующие проведения предупредительных мерк предельные (требующие немедленного управленческого действия), кризисные (требующие перестройки системы или системных компонентов) индикаторы. Они позволяют фиксировать текучесть кадров, застой в их движении, кадровые потери, штатный некомплект (количественный и качественный), снижение образовательного уровня кадров, старение кадров, асимметрию стимулирующих мер, снижение дисциплины и правопорядка, снижение уровня здоровья служащих, нарушения половозрастной и профессионально-должностной гармонизации кадрового состава¹.

Социальный мониторинг, или мониторинг социальных явлений и процессов, в теории и практике социального управления рассматривается как способ познавательной и предметно-практической деятельности, обеспечивающей в сочетании с другими методами комплексную, оперативную и адекватную оценку социальных ситуаций, позволяющую осуществлять эффективное прогнозирование и выработку оптимальных управленческих решений¹.

Мониторинговый принцип организации и проведения исследований достаточно хорошо зарекомендовал себя в социологии и сегодня воспринимается как один из основных методических типов. При этом мониторинг дает возможность формирования междисциплинарного подхода при формировании базовой методики.

Обычно мониторинг содержит несколько рабочих блоков:

• первичный банк статистической и аналитической информации об объекте, дающий возможность проследить динамику изменений параметров объекта в прошлые периоды;

• универсальную методику получения текущей статистической и эмпирической информации об объекте, достаточно гибкую, чтобы в нее можно было вносить изменения, не нарушая общей структуры;

• универсальную методику анализа поступающей информации и ее перевод в «практическую» плоскость;

• накапливаемый информационный потенциал (аналитический банк данных) знаний об изменениях объекта и возможных вариантах развития ситуации.

В последние годы в качестве объекта мониторинговых исследований все чаще выступает государственная служба. Государственная служба – достаточно сложное организационное образование, структурно разделенное по трем основным составляющим государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Каждое направление государственной службы имеет свою собственную структуру властной «вертикали» и уровни соподчиненности и координации. Соответственно, формирование каждого направления имеет свои особенности и историю становления. Вместе с тем существуют и общие основания, позволяющие сводить все три независимых направления в единую систему государственной службы.

Прежде всего – это целевая общность задач государственной службы, определяемая единой нормативно-правовой базой, недостаточность которой в равной мере сказывается на положении государственных служащих в любой ветви власти.

Для всех направлений деятельности государственной службы также характерно функциональное строение по уровням федерального, регионального и местного территориального управления и особый характер отношений с политико-административными органами власти. В этих отношениях нет достаточной определенности, часто политические должности, особенно на уровне высших эшелонов государственного федерального и регионального управления, входят в структуру должностей государственной службы.

Для того, чтобы провести социологический анализ актуальных проблем функционирования, развития и совершенствования управления и повышения эффективности работы государственной службы (а именно эти проблемы чаще всего определяют круг задач мониторинговых исследований), рассмотрим государственную службу в динамике ее развития за период 1996–2005 гг.¹ Этот период можно определить как этап качественного развития и закрепления положительных тенденций в формировании действенной структуры государственной службы.

По данным федерального статистического наблюдения, в органах государственной власти Российской Федерации на региональном уровне (в федеральных государственных органах и органах субъектов Российской Федерации) в январе-сентябре 2009 г. замещали должности государственной гражданской службы 794,2 тыс. человек, или 71,3% от общей численности работников, занятых в этих органах. На должностях муниципальной службы было занято 341,8 тыс. человек, или 66,2% от общей численности занятых в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований¹.

Численность работников, замещавших должности государственных гражданских (далее гражданских) и муниципальных служащих, и укомплектованность этих должностей на региональном уровне по ветвям власти на конец отчетного периода составила:

Государственные и муниципальные служащие	Всего1)	Из них в органах
		законодательной власти	исполнительной власти	судебной власти и прокуратуры
Замещали должности гражданской службы тыс. человек	794,2	7,9	680,5	98,0
укомплектованность2), в %	93,7	95,0	93,4	96,0
в том числе:
в федеральных государственных органах тыс. человек	571,4	–	486,6	84,2
укомплектованность2), в %	93,0	–	92,6	95,8
в государственных органах субъектов Российской Федерации тыс. человек	222,8	7,9	193,9	13,9
укомплектованность2), в %	95,5	95,0	95,5	96,9
Замещали должности муниципальной службы тыс. человек	341,8	8,23)	331,33)	–
укомплектованность2), в %	96,5	91,8	96,7	–
Включая другие государственные органы субъектов Российской Федерации (аппараты уполномоченных по правам человека, контрольные органы, избирательные комиссии), органы местного самоуправления с аналогичными функциями и избирательные комиссии муниципальных образований. Отношение фактической численности работников к числу должностей по штату. В органах местного самоуправления с соответствующими функциями.

Рассмотрим некоторые существенные аспекты развития государственной службы, а также ее взаимодействие с институтами гражданского общества. Исследуя место и роль системы государственной службы в структуре государственной власти и управления, мы уже формируем первичный статистический информационный блок социологического мониторинга.

Количественные изменения численности государственных служащих за период 1998–2008 гг. показывают, что после завершения этапа поисков оптимального соотношения численности государственных служащих и их распределения по соответствующим ветвям власти произошла определенная стабилизация кадрового корпуса государственной службы и органов местного самоуправления.

Это позволяет сделать заключение: в системе государственной службы уже произошли некоторые институциональные изменения, выводящие в ряд основных факторов эффективности работы государственной службы вместе с чисто организационными (структурными и т. п.) и социальные факторы, в том числе и «качество» кадров государственной службы по признакам профессиональной подготовленности и компетенции, уровню специального управленческого образования и т. п.

Рабочая гипотеза универсальной мониторинговой методики основана на том, что социально-профессиональные показатели эффективности работы государственной службы определяют в значительной мере и характер субъектно-объектных отношений в условиях современной России:

во-первых, на уровне формирования особого типа личности государственного служащего как профессионального работника-управленца, осознающего и воспринимающего современные задачи управления и соотносящего их с задачами общественного развития;

во-вторых, на уровне формирования особого социального слоя, социальной группы государственных служащих и их интеграции в общественный процесс с выделением их особой роли и значимости в жизни общества;

в-третьих, на уровне совершенствования всей совокупности общественных отношений и отношений управления как части организационного процесса, что и является основной общественной функцией системы государственной службы, рассматриваемой и как специфический социальный институт, и как инструмент согласования и разрешения противоречий между институтами гражданского общества и государством.

При расчете показателей и индикаторов социологического мониторинга проблем государственной службы необходимо опираться на определенные исходные материалы статистических наблюдений. Так, например, согласно статистическим данным начала нового века¹, для государственных служащих федеральных министерств и ведомств характерны следующие показатели:

• основная масса государственных служащих – это люди от 40 до 60 лет (в общем объеме более 3/4 от всего состава), т. е. зрелого и работоспособного возраста, при этом остальную четверть почти на 60% заполняют лица старше 60 лет, т. е. в целом можно сказать, что и по возрасту, и по жизненному опыту кадровый состав государственной службы достаточно сбалансирован, это можно дополнить тем, что, по данным различных социологических исследований, значительная часть государственных служащих (по разным оценкам – 50–70%) имели прежний опыт работы в органах государственной власти разного уровня;

• распределение государственных служащих федеральных министерств и ведомств в 2001 г. по уровню образовательной подготовки (показатель «базовое образование») показывает, что подавляющее большинство из них (более трех четвертей от численного состава) имели высшее образование.

При этом среди лиц, имеющих высшее образование, имели следующую базовую специализацию:

• социально-экономические и гуманитарные науки – 49,1%;

• технические науки – 24,8%;

• педагогические науки (образование) – 12,7%;

• сельскохозяйственные науки – 8,8%;

• естественные науки и математика – 4,6%.

В последние годы основные показатели кадрового состава государственной и муниципальной службы не претерпели значительных изменений и даже несколько стабилизировались. Как считает профессор В.А. Сулемов, к настоящему времени В России сложился костяк, ядро нового кадрового корпуса государственной и муниципальной службы. По его расчетам, на ноябрь 2004 г. среди лиц, занимающих государственные должности, 79% имели высшее образование (а без учета младших должностей – более 85%). Средний возраст этих работников – 39 лет, 52% – в наиболее дееспособном возрасте (39 – 49 лет), а в возрасте до 50 лет – 80,1%. Более 75% имели стаж работы в государственных органах до 15 лет. «Этот состав вступил в стадию позитивной стабилизации, более качественного, эффективного развития, особенно повышения профессиональной квалификации и переподготовки. Выявился ряд позитивных тенденций, перспективных направлений развития состава государственных и муниципальных служащих»¹.

Первичный информационно-аналитический материал о государственной службе как объекте социологического мониторинга формируется из официальных статистических источников. Рабочая гипотеза, определяющая цели и задачи мониторинга, должна быть не просто доказана или отвергнута в ходе исследований, а уточнена и дополнена с учетом новых эмпирических данных об объекте исследования. Это необходимо для реализации сугубо практических целей мониторинга как инструмента совершенствования процессов государственного управления.

Мониторинг не должен быть методически громоздким, стремиться охватить все стороны проявления объекта исследования – это снижает его собственную эффективность за счет замедления прохождения информации. Поэтому принято обособлять предметное поле целенаправленного мониторинга, информационно взаимодействующее с различными объектами управления.

Можно согласиться с выводом ряда ученых, что аппарат федеральных и региональных органов исполнительной власти, укомплектованный преимущественно за счет работников с базовым естественно-техническим образованием, оказывается не готовым к решению специфических управленческих задач. Конечно, на практике отсутствие образовательных управленческих знаний и навыков компенсируется практическим опытом, но это снижает реальный профессиональный потенциал государственной службы, и вместо системных задач повышения профессиональных знаний и компетенции выводит на первый план задачи перепрофилирования базовых знаний государственных служащих в управленческом направлении, т. е. фактически задачи первичной подготовки специалистов-управленцев.

При этом, основываясь на некоторых материалах социологических исследований, можно констатировать такой факт: достаточно солидный средний возраст и наличие опыта управленческой работы создают инерционную среду в процессе повышения профессиональных знаний и компетенции. Так, среди работников федеральных органов власти в конце 90-х гг. ХХ в. было отмечено следующее распределение мнений по вопросам¹: