Вопросы к теме
В чем проявляется специфика задач, стоящих перед социологией государственной службы?
По каким проблемным направлениям социология государственной службы может оказывать содействие деятельности органов государственного управления?
Какие социальные факторы влияют на эффективность государственного управления?
Каковы основные характеристики внешней среды деятельности государственной службы?
Что нового может внести социология в исследования отношений государственной службы с государством, как политическим институтом, и гражданским обществом?
Глава 2 Объект, предмет и функции социологии государственной службы
Социология государственной службы – относительно новая, но очень актуальная в теоретическом и прикладном плане отрасль социологического знания. По своему объекту, предмету и методам исследования она тесно связана с социологией управления, социологией организации, социологией права, политической социологией, социологией труда и т. п. Вопрос о соотношении ее теоретических и прикладных задач пока еще носит дискуссионный характер. Исследователи, занимающиеся проблемами, связанными с социологии государственной службы, находятся в поиске и еще не пришли к сколько-нибудь единому мнению в оценке ее содержания и структуры. Такое положение обусловлено спецификой самого феномена государственной службы в современном обществе. Для того чтобы дать полное научное представление о государственной службе, необходимо привлечь теоретическую и методическую базу многих научных направлений.
Российское законодательство определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов1. Эта формулировка, принятая еще в 1995 г., дает представление о возможных направлениях научного анализа государственной службы: ее роли и месте в системе государственного управления, влиянии на различные стороны жизни общества, организационные и деятельностные аспекты государственной службы, широкий круг кадровых и социальных вопросов и т. п. Последующий десятилетний опыт развития системы государственной власти и управления в России привел к конкретизации их основного субъекта в виде государственной гражданской службы, входящей в общую систему государственной службы Российской Федерации2.
Государственная гражданская служба Российской Федерации относится к одним из наиболее значимых институтов государственной власти и управления. По своему положению в структуре государственной власти, государственным и общественным функциям государственная гражданская служба является связующим звеном в отношениях государства и гражданского общества. Проблемы государственного развития, эффективности государственной власти, ее приближенности к интересам общества непосредственно зависят от состояния и степени институционального развития государственной гражданской службы.
Следует отметить, что формирование гражданского общества в России проходит в неразрывной связи с коренными изменениями в государственной сфере. Государство создает необходимую субъектную среду общественных процессов развития, и от степени адекватности этой среды потребностям развития общества зависит успех формирования гражданского общества в России. Оно призвано создать систему субъектно-объектных отношений, характеризуемых как правовое, социальное, демократическое государство, обеспечивающих правовое поле цивилизованным отношениям «человек – общество – государство», без которых невозможно действие институтов гражданского общества.
Процессы становления гражданского общества и развития государственной гражданской службы сопровождаются постоянным возникновением и разрешением противоречий между ними, что обусловлено диалектикой отношений в системе «общество – государство». При этом многие субъектные функции государства переходят в сферу действия институтов гражданского общества, что во многом и определяет характер современных противоречий между государством и обществом в России.
Совершенствование государственной службы и повышение ее роли в жизни российского общества является основой трансформации этой службы в открытую, эффективную и современную по способам организации и функционирования систему государственного управления.
Государственная гражданская служба реализует потребности гражданского общества в управлении, оказывает влияние на политический процесс, в основном опосредовано – через участие в политическом процессе самих государственных служащих – членов общества и граждан государства. Поведение такой большой социальной группы имеет большое общественное значение – в соотнесении с властными возможностями государственных служащих и потенциями формирования у них корпоративного поведения это имеет стратегическое значение для российского общества и государства.
Особо следует отметить, что в Российской Федерации в течение последних десяти лет руководство российского государства вынуждено было решать очень трудные задачи по предотвращению деградации государственных и общественных институтов. Эти задачи решались в рамках проводимой в стране административной реформы, и, в частности, в процессе совершенствования и дальнейшего развития государственной гражданской службы Российской Федерации. Подтверждение этому – принятие важных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации » (2004 г.).
Но следует отметить, что государственная гражданская служба не просто особый вид профессиональной служебной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов, но и определенным образом системно организованный социальный институт, обладающий собственными признаками, функциями, ценностями, нормами и т. д. Как социальный институт, государственная гражданская служба имеет свою внутреннюю социальную среду и социальную среду внешних межиституциональных взаимодействий. Именно состояние социальной среды государственной гражданской службы во многом определяет уровень функциональности органов государственной власти и управления.
Исходя из общих задач государственной гражданской службы по обеспечению работы органов государственной власти и управления, выделяются следующие основные направления ее деятельности:
организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение;
обеспечение подготовки, принятия и выполнения управленческих решений;
экспертное обеспечение;
документальное и правовое обеспечение;
финансово-хозяйственное и кадровое обеспечение.
Политическое руководство определяет стратегию развития страны, а государственная служба призвана внести стабильность, порядок и рациональную организацию в общественную жизнь, заниматься практическими вопросами социального и экономического развития, и поэтому она выполняет функции субъекта государственного управления.
Это определяет особенности и сущностные стороны государственной службы как объекта научных исследований. Область пересечения политики и социальной жизни является объектом социологии политики. Социология права изучает главным образом механизмы перевода юридических норм и предписаний в социальное поведение людей. Социология управления анализирует государственную службу как систему органов управления, их структуру и функции, деятельность персонала, отношения и связи, складывающиеся между работниками аппарата при выполнении ими служебных обязанностей. Социология организаций изучает структуру, функции и закономерности развития организаций и учреждений, пути повышения эффективности их деятельности. Некоторые проблемы функционирования органов государственного управления, их отношения и связи с органами муниципального и местного самоуправления исследуются также социологией труда.
В последнее время ученые-социологи активно исследуют государственную службу в качестве социального института, так как она активно взаимодействует в внешней социальной средой и имеет внутреннюю структуру социальных связей и отношений.
Государственная гражданская служба, как показывает опыт проведения различных реорганизационных мероприятий в 90-х гг. ХХ в., а также современной административной реформы, должна развиваться не только как государственно-управленческий, но и как социальный институт. Это определяется тем, что государственное управление должно базироваться на определенных ценностях и традициях, носителями которых являются люди, профессионально исполняющие обязанности на государственных должностях или участвующие в их обеспечении – государственные гражданские служащие и другой персонал государственных органов.
Социальный институт можно определить как относительно устойчивые типы и формы социальной практики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества1. Каждый социальный институт характеризуется наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение такой цели, набором социальных статусов и ролей, типичных для данного института.
Современное понимание государственной гражданской службы как социального института исходит из онтологических представлений о государстве, как исторически сложившемся и обусловленном конкретными условиями способе и форме организации жизнедеятельности людей, обеспечиваемых институтами власти и управления, и обществе, как совокупности социальных акторов, социальных связей, отношений и взаимодействий между ними, социальных групп, общностей с их интересами и потребностями, социальных институтов и организаций и т. д. Взаимодействия государства и общества происходят на институциональном уровне, а государственная гражданская служба в этом процессе выступает институтом обеспечения власти государства и удовлетворения потребностей народа в государственном управлении, в чем заключается ее основная социальная функция.
Кроме того, государственная гражданская служба содержит в себе не только нормативно-правовые основы, но и социальные нормы, профессиональные установки и ценности (гражданственность, ответственность, добросовестность и т. п.), определенные нормы поведения, традиции, этику, культуру, на которые в большой степени оказывают влияния и институты государства, и институты гражданского общества. А профессионально-субъектную среду государственной гражданской службы составляют граждане, представители населения, которые на профессиональной основе обеспечивают выполнение функций по обеспечению полномочий государственных органов.
Необходимо подчеркнуть, что государство, особенно в его демократическом, правовом и социальном виде, ограничено в выборе объекта, предмета, целей, способов и т. д. своих управляющих воздействий, так как непосредственно зависит от общества, его состояния, качества его структур и их способностью к самоуправлению. Именно в этом проявляется взаимообусловленность взаимодействий государства и гражданского общества, для которого необходимы опосредующие звенья, такие как государственная гражданская служба. В этих звеньях реализуется принцип публичной власти, онтологического единства источника власти (народа) и носителя властных и управленческих полномочий (государства). Поэтому государственная гражданская служба, являясь, прежде всего, публичным институтом, регулирующим в сфере своей компетенции отношения государства и гражданского общества, по своей природе социальна, государственное служение прежде всего гражданственно и направлено на удовлетворение интересов и потребностей населения.
Государственные гражданские служащие представляют собой социальную группу профессиональных управленцев, от которых во многом зависит эффективная реализация управленческих функций государства. Они имеют свою социальную организацию, профессиональную и социальную иерархию, систему ролей и статусов и т. п.
При этом государственные гражданские служащие интегрированы в гражданское общество, являются его активными социальными субъектами. Профессиональная деятельность государственных гражданских служащих является основным законным источником дохода и способом реализации своих способностей, что вносит определенные ограничения в их социальную активность, но это компенсируется их статусным положением, некоторыми нормами внутреннего регламента прохождения гражданской службы и т. п.
Социальный характер государственной гражданской службы проявляется в том, что она:
является особым видом управленческой практики, имеющей социальную природу и онтогенетическую связь с социальными процессами, протекающими в обществе и государстве;
представляет собой специфическую социальную организацию профессиональных управленцев – гражданских служащих, занимающих в социально-профессиональной структуре общества особое место;
имеет собственную социально-субъектную среду (гражданских служащих), активно взаимодействующую с социальной средой общества.
Успешное развитие и функционирование общества возможно лишь при условии эффективного выполнения его институтами (государственными и гражданского общества) своих функций. Поэтому в сферу научных интересов социологии государственной службы попадают и те институты, которые являются связующими звеньями между государством и гражданским обществом. К таким институтам относится, прежде всего, государственная служба (наряду с муниципальной службой, с которой она находится в функциональном взаимодействии).
В этой связи следует отметить, что на общее состояние системы государственной власти в стране большое влияние оказывает характер взаимодействия государственной гражданской и муниципальной службы Российской Федерации. Современное состояние этого взаимодействия, как показали результаты проведенного в 2006 г. учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС репрезентативного социологического исследования, оценивается неоднозначно – среди государственных служащих хорошим его назвали 5,7% опрошенных и скорее хорошим, чем плохим 30,6% (среди экспертов – 15,0% и 35,8% соответственно). Скорее плохим, чем хорошим состояние взаимодействия государственной гражданской и муниципальной службы оценили 34,5% и плохим – 9,1% государственных служащих (среди экспертов эти же оценки дали, соответственно, 33,4% и 5,0% опрошенных). Затруднились с ответом 20,1% государственных служащих и 10,8% экспертов.
Такое распределение мнений показывает, что наиболее уязвимым местом в общей структуре организации государственного управления в стране остается зона пересечения ответственности государственной гражданской и муниципальной службы, так как в данном случае объекты их управленческого воздействия часто совпадают, и необходимо не только законодательно обеспечивать возможности разграничения или делегирования ответственности от федерального и регионального уровня власти на местный, но и создавать реальные экономические и организационные механизмы их реализации. А в ряде случаев необходимо более четко определять порядок совместного ведения в вопросах обеспечения целостности государственного управления – от федерального до местного уровня.
Важно отметить, что именно в государственной службе реализуется деятельностная сторона всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. Так как она объединяет в общегосударственном нормативно-правовом пространстве исполнение властных полномочий всех государственных органов и распределяет компетенцию и ответственность за их реализацию по государственным должностям. Поэтому в государственной службе сконцентрированы все основные виды правоотношений, в том числе, между государственной службой и институтами гражданского общества. В этом отношении правомерно рассматривать государственную службу как социально-управленческий институт.
Кроме того, государственная служба создает необходимую базу для формирования особого рода социального слоя (группы) – государственных служащих. Специфичность существования его в обществе определяется на нормативном (законодательном) и корпоративном (изучающем формализованные и неформализованные принципы поведения государственных служащих) уровнях. Это также требует теоретического разграничения, уточнения в области объекта и предмета социологии государственной службы.
Все это многообразие социологических подходов к исследованию государственной службы свидетельствует о формировании нового направления – социологии государственной службы.
Объектом социологии государственной службы является государственная служба как специфический субъект управленческих отношений в обществе, одновременно проявляющий черты института государственного управления и социального института.
В качестве института государственного управления государственная служба выступает как необходимый элемент, особое звено в механизме взаимодействия государства и гражданского общества (или его отдельных институтов).
В качестве социального института государственную службу необходимо рассматривать как систему социальных отношений, связей, норм и правил, возникающих в ходе осуществления органами государственной власти своих полномочий.
В общем виде структуру объекта социологии государственной службы можно представить в виде схемы:
Данное схематическое изображение структуры объекта социологии государственной службы дает представление об его основных особенностях, а также показывает, как и в каких областях формируются главные предметные характеристики, связанные со свойствами объекта.
Предметом социологии государственной службы выступают социальные явления и процессы, возникающие в ходе реализации основных и производных функций государственной службы и создающие особого рода социальные отношения, связанные с осуществлением полномочий органов государственной власти и управления, а также внутренние и внешние условия и факторы, влияющие на государственную службу и государственных служащих.
Такое общее определение предмета социологии государственной службы позволяет теоретически обособить в рамках единого предметного поля разрозненные по различным отраслям социологии направления исследований государственной службы.
Внутри этого единого предметного поля можно выделить области научных исследований, тесно связанные на междисциплинарном уровне с другими специальными социологическими теориями, например, социологией управления, социологией права и т. п., и областями знания, расширяющими теоретические и прикладные возможности социологии государственной службы (теория систем, кибернетика, синергетика и т. д.).
Государственная служба в идеальном варианте представляет собой не что иное, как модель управления, в которой стихийные механизмы самоорганизации дополняются прогностическими возможностями сознательных способов организации общественной жизни. Система государственного и муниципального управления в качестве стратегических задач ставит не «идеальное» общество, а «реальное общество», поскольку именно в нем можно найти ресурсы для развития. Законы государства и постановления его органов управления создаются и принимаются для того, чтобы локализовать или устранить воздействие негативных факторов, исправить недостатки стихийно протекающих процессов самоорганизации, скорректировать и сориентировать усилия и социальные действия на максимальное использование потенциальных возможностей эффективного развития общества.
Следует отметить, что предметное поле социологии государственной службы достаточно восприимчиво к интеграции междисциплинарных областей исследования. И это позволяет более четко определить его собственные границы в теоретическом познании системы государственного управления на уровне ее составляющей – государственной службы, а также развить ряд конкретных исследований по вопросам ее функционирования.
Таким образом, социология государственной службы – это специальная социологическая теория в системе социологического знания, объектом которой является государственная служба, а предметное поле образуют различные явления и процессы социальной природы, связанные с реализацией основных и производных функций государственной службы.
Социология государственной службы призвана обеспечить методологическое и методическое сопровождение всесторонних исследований сложного по своей природе феномена в системе управления обществом – государственной службы.
Социология государственной службы изучает свой объект, как об этом говорилось раньше, в двух его основных измерениях:
деятельностном – как особого рода профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов государственной власти и управления;
институциональном – как особого рода организацию, социальный институт, взаимодействующий с другими социальными институтами и входящий в систему политической сферы общества на правах ее компонента.
Именно организационный аспект сегодня является определяющим в исследованиях проблем государственной службы. «Как социальный институт государственная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства»1. Из этого следует, что социальная природа государственной службы, отраженная в ее организации, определяет место и роль этого института в общественной системе и в существующих отношениях управления.
В качестве социального института государственная служба входит в непосредственное взаимодействие с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а
также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана с такими институтами, как:
институтом права, так как сама может существовать только в правовом качестве и подвергается достаточно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты государственно-правового института;
институтами гражданского общества, так как является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, с одной стороны реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельность институтов гражданского общества, с другой стороны, сама государственная служба подвергается социальному контролю;
экономическими институтами, так как по своим функциям призвана обеспечивать проведение государственной политики в области экономики, обеспечения экономических прав и свобод, государственной поддержки реального сектора экономики, регулирования системы экономических отношений и т. п., что придает государственной службе статус социально-экономического института;
институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т. д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности;
институтами культурно-духовной сферы общества, так как сама государственная служба воспринимает развитые в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество – государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в общества, что придает государственной службе черты социально-культурного института.
Все это говорит о комплексном характере института государственной службы и о его особой роли в жизни общества.
Еще одна из сфер проявления институционального характера государственной службы – это ее организационно-функциональное строение. Государственную службу как социально-управленческий институт можно классифицировать по следующим основаниям:
по уровням и иерархии власти (федеральная, региональная);
по предмету ее компетенции (дипломатическая, налоговая, безопасности, занятости и т. д.);
по виду выполняемых функций (законодательная, исполнительная, судебная власть).
Функциональная структура государственной службы определяет существенные особенности предмета социологии государственной службы, так как каждое классификационное основание, их сочетание в конкретных объектах исследования (например, федеральные или региональные органы исполнительной власти и т. п.) выделяют различные стороны государственной службы, специфические социально-организационные характеристики, институциональные признаки и т. д.
Касаясь роли социологии в обеспечении функционирования государственной службы, социологи выделяют и определяют ряд ее социально-управленческих функций. Так, Л.В. Константинова1 выделяет и характеризует следующие функции: информационную, диагностическую, прогностическую, контрольную, экспертную, оптимизации внутренней деятельности структур государственной службы, социально-технологическую функцию.
Информационная функция связана со способностью социологии на научной основе собирать, анализировать и передавать информацию о социальных процессах, что является необходимым для принятия и коррекции управленческих решений.
Диагностическая функция позволяет на основе собранной информации давать анализ социальных ситуаций, внутренних причин и следствий социальных процессов, то есть ставить социальный диагноз, что также является необходимым при управлении социальными объектами.
Прогностическая функция позволяет осуществлять анализ возможных последствий реализации управленческих решений и предвидение способов и направлений развития социальных ситуаций.
Социологические методы позволяют отслеживать ход реализации управленческих решений, реакцию на них объекта управления, дают возможность оценивать степень действенности и эффективности управленческих воздействий и возможную вариантность их последствий, т. е. выполняют контрольную функцию или функцию обратной связи.
Функция социологической экспертизы позволяет оценивать эффективность управленческих решений по степени их социальной направленности (законодательные и нормативные акты, отдельные распоряжения и т. п.), их приемлемости, адекватности и реализуемости в конкретной социальной среде. Это очень важная функция социологии, т. к. в идеале она позволяет в определенной мере прогнозировать последствия непродуманных решений, оградить социум от негативных последствий управленческих воздействий.
Для оптимизации внутренней деятельности структур государственной службы социология государственной службы привлекает знания из социологии управления и других отраслевых дисциплин, которые ориентированы на изучение структуры и функций реальной системы государственной службы в конкретной социальной среде.
Социально-технологическая функция реализуется через осуществление всех перечисленных выше функций и связана с возможностью разработок различных социальных технологий, моделей социальных структур, организаций, проектированием комплексных управленческих воздействий на те или иные социальные объекты, она ставит государственного служащего, социального управленца, менеджера в позицию социального конструктора и технолога, проектирующего и реализующего реальные социальные явления и процессы с учетом изменений социальной среды.
Кроме того, социология методически обеспечивает PR-акции, или связи с общественностью, что можно обозначить как рекламно-просветительскую функцию социологии в обеспечении функционирования государственной службы, в том числе и по формированию в массовом сознании положительного отношения к государственной службе и государственным служащим.
В реальности перечисленные функции социологии взаимодействуют, пересекаются и дополняют друг друга. Разумеется, данными функциями не ограничивается управленческая ориентированность социологии. Но главное – это понять, что посредством указанных функций реализуется роль социологии в деятельности различных структур социального управления, в том числе и института государственной службы. Социологические знания и методы, используемые для изучения деятельности государственной службы, обеспечивают адекватное и эффективное функционирование структур государственного управления различного уровня.
Таким образом, социология государственной службы изучает проблемы взаимодействия данного института с государством и гражданским обществом, проблемы проявления статусно-ролевого поведения государственных служащих, их профессиональных качеств, нравственного содержания их деятельности и др. Эти проблемы могут получить свое комплексное изучение только в рамках целостного теоретического осмысления и прикладного анализа в структуре социологии государственной службы.