Вопросы к теме

1. По каким характеристикам можно оценить морально-нравственное состояние среды государственных служащих?

2. Какое влияние должно оказать принятие «Этического кодекса государственного служащего Российской Федерации»?

3. Какие причины сегодня в наибольшей степени влияют на нравственное поведение государственных служащих?

4. Раскройте понятие «гражданственность государственного служащего».

5. Какие факторы определяют высокую гражданскую ответственность государственного служащего?

6. В чем проявляется нравственная опасность взяточничества и коррупции в среде государственных служащих?

7. Какова роль социологических исследований проблем нравственности и гражданственности в государственной службе?

Глава 15 Коррупция в органах государственной власти: социальное содержание и социологический анализ проблемы

Одним из самых опасных социальных явлений в мировом сообществе признается коррупция. В том или ином виде, в той или иной форме своего проявления она существует во всех современных странах, независимо от типа государственного устройства, степени богатства или бедности, легитимизированных ценностей и традиций и т. п. коррупция наносит громадный ущерб, который нельзя оценивать только в экономических категориях. Коррупция – это проблема, которая представляет собой значительную национальную угрозу и затрагивает все сферы жизнедеятельности современного российского общества – экономическую, политическую, социокультурную и др. Это было особо выделено и в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: «… несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития – коррупцию»¹.

Социально-экономические и политические процессы, происходящие в современной России, по своим многообразию и сложности можно назвать беспрецедентными не только в отечественной, но и в мировой практике. Трансформация общественной системы, всех ее структурных элементов активизировала не только конструктивные и созидательные силы общества, но и позволила, в условиях недостаточной определенности целей общественного развития и отсутствия сбалансированных механизмов целедостижения и контроля результатов преобразований, в полной мере проявить себя различным негативным и опасным тенденциям. К ним в первую очередь необходимо отнести растущую бюрократизацию управленческой системы и распространение коррупции и взяточничества в среде государственных чиновников.

Негативной трансформации подвергаются многие морально-нравственные качества российских граждан. Особенно это опасно для работников сферы государственного управления, которые, помимо выполнения ими своих функциональных обязанностей, несут также и большую социальную ответственность перед обществом, социальными группами, отдельными гражданами. Безнравственные действия чиновников подрывают авторитет власти, способствуют неуправляемости процессов, происходящих в общественной системе.

И здесь можно отметить один из самых важных моментов, очень болезненных для российского общества и российской государственности – проблему коррупции во властных структурах, в которую вовлечены:

• отдельные наделенные особыми властными полномочиями высокопоставленные чиновники;

• некоторые государственные органы, в основном занимающиеся распределением бюджетных средств или разрешительной деятельностью;

• достаточно большое количество государственных служащих различного ранга, которые в силу тех или иных объективных и субъективных причин оказываются вовлечены в коррупционные отношения;

• государственные чиновники, недавно перешедшие из предпринимательской среды и сохраняющие личные связи с экономическими структурами.

Это создает впечатление достаточно широкого распространения такого явления, как коррупция во властных структурах, и вызывает тревогу как за нормальное развитие государственности, совершенствование системы государственного управления и государственной службы, так и за развитие гражданских основ общества, за деформацию целей общественного развития.

Но вопрос преодоления коррупционных явлений в государственной службе нельзя ограничивать только рамками соответствия или несоответствия государственного влияния на складывающуюся ситуацию, например, посредством принятия жестких законодательных норм в борьбе с коррупцией. Представляется более актуальным сегодня подвергнуть анализу моральное состояние общества, адекватность восприятия им остроты проблемы коррумпированности власти и осознание общественной значимости этой проблемы, а также гражданской ответственности за ее разрешение всех членов общества – и тех, кто является субъектом управления, и тех, кем управляют.

Одно из общеупотребимых в мировой практике определение коррупции характеризует ее как отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды.¹ Следует отметить, что коррупция признается как обычное явление в странах с ограниченным уровнем социального и экономического развития и даже имеет свою правовую и административную регламентацию. Но для развитых обществ коррупция в органах государственной власти и управления однозначно представляет собой большую угрозу, так как она непосредственно влияет на общественные ценности и устои государственности. Собственно, по масштабам распространенности коррупции в обществе и государстве делаются выводы о вероятности политических, экономических и социальных рисков, а также степени общественного развития.

Анализируя проблему коррупции, следует также обратить внимание на высокую степень гражданской толерантности населения по рассматриваемому вопросу. Так, по оценкам некоторых исследователей, основанных на результатах сравнительного анализа, на момент начала общественной трансформации такая моральная норма, как нетерпимость к фактам дачи или получения взятки в российском обществе оказалась самой низкой из 22 обследуемых стран². Оценки распространенности коррупции в современной России, приводимые различными источниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболее опасных для государственного управления и общественной жизни. Исследования проблемы коррупции в органах государственной власти и управления сегодня актуализировались и охватывают различные направления:

• институционально-правовое (достаточность законодательных и нормативных средств и методов противодействия коррупции);

• организационно-управленческое (функциональность в распределении властных полномочий и контроль за их использованием должностными лицами);

• аксиологическое (ценностные ориентации государственных служащих);

• этико-культурное (морально-нравственное состояние социально-профессиональной среды государственной службы) и др.

Одной из причин разрастания коррупции в нашей стране является возникшее острое противоречие между индивидуальным и общественным интересами, отсутствие необходимой гармонии между ними, которая при определенных условиях может приобрести разрушительный конфронтационный характер со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

И в этой связи, несомненно, важнейшую роль при рассмотрении и изучении проблем, касающихся коррупции играет социальная оценка этого явления.

В последние годы учеными РАГС были проведены репрезентативные социологические исследования по актуальным проблемам государственной службы Российской Федерации. В этих исследованиях в качестве составляющей отклоняющегося поведения государственных служащих рассматривалась проблема коррупции. Полученные в ходе их проведения эмпирические данные позволяют получить именно социальную оценку такому явлению, как коррупция в органах государственной власти.

Результаты одного из таких исследований (массовый опрос населения в 2003 г. по всероссийской репрезентативной выборке) говорят о том, что подавляющая часть населения уверена в наличии коррупции в стране и дает такие оценки ее распространенности в органах государственной власти и управления: 58,9% опрошенных считают, что она чрезвычайно распространена и 25,5% – что распространена в определенной мере. Только 1,5% респондентов считают, что коррупция в России не распространена, что само по себе очень показательно, а 14,1% затруднились дать свою оценку.

При этом среди тех, кто считает распространенность коррупции в органах государственной власти и управления чрезвычайно высокой, более заметны позиции следующих представителей социальных групп:

• по признаку материального достатка выделяются бедные (в их категории таких 63,1%) и очень бедные (по самооценке «живущие в нищете»)  87,0%;

• в возрастных категориях этого мнения придерживаются в большей степени граждане 50 – 59 лет (65,4% от их общего количества);

• несколько более критично настроены женщины (61,2%), но среди них и более высокий процент затруднившихся ответить (17,6%, в отличие от мужчин, в среде которых затруднившихся всего 8,9%, что может, в частности, свидетельствовать об их сравнительно высокой социальной активности в гендерных кластерах);

• в социально-профессиональных группах наиболее ярко выражены позиции предпринимателей (69,9%), работников образования, науки и искусства (67,8%) и безработных (67,8%), то есть наиболее характерных представителей зависящих от чиновников слоев населения, а вот сами государственные служащие в меньшей степени склонны считать распространенность коррупции в их среде чрезвычайной – так считают только 45,5% из них.

Общие оценки участниками опроса государственных служащих в 2003 г. (всего опрошено 964 чел.) степени распространенности показали следующее:

Насколько распространена коррупция в органах государственной власти и управления?	Всего	Пол		Уровень власти		Ветви власти
		Мужской	Женский	Федеральный.	Субъекты. РФ	Исполнительная	Законодательная	Судебная
Сильно распространена	49,4	45,7	51,5	52,7	45,6	49,2	46,3	51,9
Распространена , но не очень	29,4	34,4	26,1	30,1	29,3	29,3	32,6	29,6
Не распространена	1,7	2,2	1,3	1,8	1,6	1,7	2,1	1,2
Затрудняюсь ответить	19,5	17,7	21,1	15,4	23,5	19,8	19,0	17,3

Как показывают данные приведенной таблицы, в совокупности большинство опрошенных (78,8%) отметили распространенность коррупции в органах государственной власти и управления, при этом 49,4% оценили степень распространенности как сильную, а 29,4% – как частичную. Значительно строже к оценкам масштабов распространения этого разрушительного для общества и государственной власти явления подходят работники судебной системы и федеральных органов власти – в их ответах не только показатель пораженности коррупцией больше, но и меньше отказов дать оценку.

Всего 1,7% респондентов отрицают факт распространенности коррупции в государственных органах и примерно пятая часть из них (19,5% от общего количества) затруднились в своих оценках. Это очень тревожные показатели, так как они основываются на видении ситуации изнутри системы государственной службы. Такой уровень коррупции не только подрывает авторитет государственной власти, но и создает резко отрицательный имидж страны в глазах мирового сообщества.

Таким образом, можно считать, что российское общество осознает факт наличия в стане коррупции и признает ее достаточно широкое распространение в органах государственной власти и управления. Можно также отметить, что если взяточничество в среде чиновников еще может восприниматься общественным мнением как неизбежное, но в чем-то оправданное зло, то коррупция как правило рассматривается резко негативно, так как охватывает не только отдельные категории государственных служащих, но и целые организации государственной власти и местного самоуправления.

Этот вывод подтверждается мнениями участников массового опроса населения относительно того, какой уровень государственной власти и местного самоуправления в настоящее время больше поражен коррупцией. Наиболее коррумпированными респонденты считают органы федеральной власти (высший уровень) – такое мнение высказали 39,9% опрошенных. Это достаточно показательный результат, так как от деятельности органов власти и управления федерального уровня в определяющей мере зависит общая социальная и экономическая ситуация в стране.

Коррумпированность органов власти субъектов Федерации (средний уровень) отметили 16,5% респондентов. Примерно в такое же количество опрошенных (17,3%) высказались о коррумпированности органов городского, районного управления (нижний уровень). Только немногим более четверти участников опроса (26,3%) затруднились определить коррумпированность органов власти различного уровня, что на общем фоне ответов является еще одним свидетельством широкого распространения коррупции в стране.

Анализ оценок пораженности коррупцией органов власти представителями различных социальных групп показывает, что более критично по отношению к высшему уровню настроены бедные (45,1% – в их составе) и очень бедные (48,5%), люди, старше среднего возраста (в категории 40–49 лет – 46,6%, в категории 50–59 лет – 44,9%), предприниматели (45,3%) и инженерно-технические работники (46,1%). По этим социальным параметрам можно определить, что коррумпированность федеральной власти в большей степени беспокоит тех, кто уже имеет достаточно большой жизненный и профессиональный опыт и либо особенно остро чувствует социальный контраст между коррумпированным чиновничеством и простым населением, либо испытывает в собственной практике предпринимательской деятельности негативное влияние коррупционных последствий в работе высших органов государственной власти и управления.

Коррумпированность среднего, регионального уровня власти практически одинаково (в пределах приведенных выше значений) оценивается всеми социальными категориями респондентов. По отношению же к нижнему (местному) уровню власти более критично настроены представители более молодых возрастов (в категории до 29 лет – 21,9%, в категории 29–30 лет – 23,4%), а также работники правоохранительных органов и военнослужащие (27,8%), что в основном можно связать с зависимостью этих социальных групп в решении своих социальных проблем (в первую очередь жилищных и социально-бытовых) от деятельности местных чиновников. Можно также отметить, что значительная часть учащейся молодежи (44,1% – от их представителей) затруднилась оценить коррумпированность органов власти различного уровня, что объясняется в первую очередь недостаточным жизненным опытом и слабой степенью социальной адаптации в обществе.

Мнение государственных служащих, которое можно считать экспертным, по поводу коррумпированности органов власти различного уровня представляется более критичным – большинство участников опроса среди государственных служащих (60,2%) уверены в подверженности коррупции высших органов федеральной власти и управления, то есть именно тех, которые должны быть источниками политической воли и организаторами борьбы с коррупционными явлениями. Другие уровни власти на этом фоне выглядят относительно благополучно – коррупционность органов власти субъектов Федерации отметили всего 17,5% респондентов, а местного самоуправления – 22,3%. Но и эти показатели нельзя считать соответствующими современным требованиям к развитому правовому государству с эффективно действующей системой власти и управления.

Коррупция, как и взяточничество, всегда персонифицирована в лице конкретных государственных служащих, получающих посредством нее личную выгоду. Поэтому в качестве основной меры противодействия коррупционным проявлениям уже стало традиционным рассматривать ужесточение уголовной ответственности. Но, как показала практика, такая мера хотя и вызывает положительную реакцию в общественном мнении, полностью преодолеть коррупцию не в состоянии.

Об этом говорят и данные массового опроса населения. Полностью уверены в эффективности ужесточения уголовной ответственности за коррупционные действия только 31,0% опрошенных. Еще 24,7% склоняются к этому мнению, но уверены в меньшей степени в эффективности ужесточения уголовной ответственности как меры преодоления коррупции в стране. Более скептически («скорее нет, чем да») настроены 23,7% респондентов. Полностью отрицают эффективность этой меры 11,3% (9,3% затруднились ответить на вопрос). Все это свидетельствует о том, что в обществе нет полного согласия относительно необходимости именно ужесточения уголовной ответственности за коррупционные действия, хотя тенденция формирования общественного мнения в этом направлении в определенной степени просматривается.

Если рассматривать позиции представителей различных социальных категорий участников опроса населения, то можно выделить несколько наиболее характерных моментов. Прежде всего, степень уверенности респондентов в эффективности мер ужесточения уголовной ответственности чиновников за коррупционную деятельность необходимо разделить на большую (в структуре соответствующего вопроса анкеты ей соответствуют позиции «да» и «скорее да, чем нет») и меньшую («скорее нет, чем да» и «да»). Тогда ясно становится видно, что меньшая степень уверенности присуща людям с высоким уровнем жизненного достатка («богатым») – в совокупности 50,0% из этой категории респондентов выбрали такую позицию (при 8,1% затруднившихся с ответом), а большая степень уверенности соответствует мнению бедных (67,0%) и очень бедных (59,4%, здесь прослеживается некоторая социальная апатия категории респондентов, самоидентифицировавшихся как «живущие в нищете»).

Интересно и распределение степени уверенности по некоторым социально-профессиональным категориям респондентов. В данном случае показательно применение среднего показателя степени уверенности на основании учета мнений участников опроса, давших только определенный ответ (без затруднившихся с ответом, так как их ответы можно соотнести с «0» значением показателя). Показатель рассчитан по 4-бальной шкале от определенно «нет» = 1 до определенно «да» = 4. Средний показатель по всей выборочной совокупности степени уверенности в эффективности уголовных мер пресечения коррупционной деятельности составил 2,60 балла. В приводимой ниже таблице представлены значения этого показателя по отдельным социально-профессиональным группам респондентов в сравнении со средним показателем по выборке: