Вопросы к теме
Что входит в содержание понятия «кадровые технологии»?
Чем обусловлена необходимость применения современных кадровых технологий в практике управления персоналом государственных органов?
Какие кадровые технологии чаще всего применяются в практике управления персоналом государственной гражданской службы Российской Федерации?
В чем выражаются особенности применения кадровых технологий в системе государственной службы в современных российских условиях?
На чем основаны оценки эффективности применения кадровых технологий в системе государственной гражданской службы?
Глава 13 Социологический аспект исследования проблем формирования позитивного имиджа государственной гражданской службы
Государственная гражданская служба по характеру своей деятельности является службой публичной, и поэтому она постоянно находится в центре внимания общественности, граждан, подвергается оценке и сравнениям. Непосредственные социальные результаты работы государственных органов, профессиональное и должностное поведение государственных служащих, опыт общения с ними населения, представителей предпринимательских структур (особенно малого и среднего предпринимательства) и т. п. формируют определенный положительный или отрицательный имидж государственной гражданской службы.
По определению В.М. Шепеля имидж – «это непосредственно или преднамеренно создаваемое визуальное впечатление о личности или социальной структуре»1. Государственная гражданская служба является социально-управленческой структурой, и в качестве таковой, несомненно, заинтересована в положительном имидже. Но существует множество проблем формирования именно такого имиджа и государственных органов, и государственных гражданских служащих, которые необходимо изучать и тщательно анализировать.
В общем понимании, имидж государственной службы – это определенный оценочный образ государственной власти в целом, который складывается из таких составляющих, как результативность и эффективность работы государственных органов (федеральных и региональных), профессионализма и добросовестности (в широком морально-этическом понимании) государственных служащих, их должностного поведения, культурного уровня, коммуникативных качеств, личной и коллективной заинтересованности в повышении своего профессионального авторитета и статуса в глазах общественности и т. п., а также субъективных оценок их деятельности со стороны населения, различных институтов и структур гражданского общества и т. д.
В первую очередь психологическому восприятию, влияющему на формирование имиджа государственной гражданской службы, подвергается непосредственно работа государственных гражданских служащих. В проводившихся кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС социологических исследованиях по актуальным проблемам государственной службы неоднократно рассматривался вопрос оценки населением работы государственных органов и государственных гражданских служащих. Также рассматривались и самооценки государственными гражданскими служащими своей работы, работы их коллег, государственных органов, которые их представляют, всей системы государственной гражданской службы. Сравнение этих оценок дает достаточно объективную картину положения государственной гражданской службы в обществе, отношения к ней со стороны населения, общего имиджа государственной службы.
Общий имидж органов государственной власти и управления формируется по непосредственным воздействием происходящих в современной России социальных изменений, затрагивающих различные стороны жизнеорганизации общества, в том числе и сферу государственного управления. Степень их влияния на деятельность государственных органов участники исследования 2006 г. определили в целом как существенную – 37,1% государственных служащих и 32,5% экспертов высказались, что влияние очень сильное. Еще 42,1% государственных служащих и 44,2% экспертов определили, что социальные изменения влияют на деятельность государственных органов в какой-то мере. Малозаметным влияние социальных изменений на сферу государственного управления назвали 11,3% государственных служащих и 16,7% экспертов, и что они практически не влияют 2,6% и 5,0% соответственно ( еще среди тех и других 6,9% и 1,6% затруднились с ответом).
То, что подавляющее большинство участников исследования и среди государственных служащих, и среди экспертов отмечают в той или иной мере влияние социальных изменений на деятельность государственных органов, свидетельствует о том, что сфера государственного управления, в которую помимо государственных органов власти и управления включены и муниципальные органы, претерпевает значительные трансформации. И далеко не всегда ставящиеся перед органами государственного и муниципального управления задачи по совершенствованию их деятельности успевают за происходящими в обществе изменениями. Это, в частности, показывают результаты административной реформы, которая проводится уже несколько лет, но достигнуть конечных целей не может, в том числе и под воздействием постоянных социальных изменений.
В этой связи представляют определенный интерес оценочные мнения участников исследования о результатах реформирования государственной гражданской службы Российской Федерации:
|
|
Как показывает сравнение мнений государственных служащих и экспертов, отношение к результатам реформирования государственной гражданской службы далеко неоднозначно – общее распределение положительных и отрицательных оценок примерно одинаково, это может говорить как о недостаточности предпринятых мер по реформированию государственной гражданской службы, так и о том, что результаты реформирования не оправдали ожиданий самих работников системы государственной гражданской службы. Это означает, что в настоящий момент уже требуется определенная корректировка целей и задач реформирования и уточнение применяемых в этом процессе средств и методов. С большой степенью вероятности можно предположить, что в первую очередь уточнение целей и задач реформирования должно затронуть кадровую сферу государственной гражданской службы, где наблюдается наибольшая концентрация ожиданий.
Об этом свидетельствует и то, как участники исследования оценивают влияние принятия новых федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на общее состояние государственной гражданской службы. Только 3,1% государственных служащих и 8,3% экспертов высказались, что в результате принятия этих законов произошли значительные изменения к лучшему. 36,9% государственных служащих и 41,7% респондентов считают, что произошли лишь частичные изменения к лучшему. То, что в результате ничего не изменилось, считают 36,1% государственных служащих и 37,5% экспертов. Однако, совокупно изменения к худшему отметили всего 10,6% государственных служащих и 6,7% экспертов (соответственно, среди тех и других 13,3% и 5,8% затруднились с ответом).
Такое распределение мнений говорит о том, что практически ничего плохого в деятельность системы государственной гражданской службы новые федеральные законы не внесли, даже имеется некоторая положительная составляющая, которую отметили участники исследования в своих оценка. Но все же более трети участников исследования не видят никаких результатов изменений, и это еще раз подтверждает мнения многих компетентных работников системы государственной гражданской службы и ученых о недостаточности принятых законов для полного достижения целей реформирования системы государственной гражданской службы Российской Федерации – в современных условиях повышенной динамики социальных процессов новые законы могут частично устаревать уже на стадии их обсуждения и принятия.
Одним из проявлений кризиса государственных органов управления и снижения их авторитета в обществе, негативно влияющих на общий имижд государственной гражданской службы, является нарастание бюрократизма, который, без всякого сомнения, является одной из самых распространенных и опасных социальных болезней и имеет свои социальные корни.
Социальные корни бюрократизма заключаются в том, что государственные служащие как особая социальная группа имеют свои особые корпоративные интересы и при определенных условиях могут в своих корыстных целях использовать имеющиеся у них властные полномочия.
Термин «бюрократия» в буквальном смысле означает господство канцелярии. Сущностная сторона рациональной (в понимании М. Вебера) бюрократии состоит в наличии организационной иерархии, смысл которой заключается в упорядочении по уровням профессиональных связей и взаимодействий, распределении должностных полномочий и ответственности служащих.
Следует отметить, что «бюрократия» и «бюрократизм» не являются тождественными понятиями. Конечно, у них есть общие «родовые» корни, обусловленные общностью социального носителя этих явлений – чиновничеством. Понятие «бюрократия» часто употребляется для обозначения определенной системы работы аппарата управления, организации профессиональных государственных служащих, предназначенной для квалифицированного и эффективного исполнения общественной политики1.
Понятие «бюрократизм» применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти. «Бюрократизм как носитель социально-патологических черт начинается с того, что интересы определенной части служащих аппарата превращаются в самоцель, отрываются от государственных и общественных интересов, удовлетворяются независимо или в ущерб делу, которому призван служить управленческий аппарат. Вместо того чтобы быть средством достижения общественных целей, запрограммированных в государственной политике, аппарат в процессе бюрократизации приспосабливает общественные средства к целям, которые отчасти являются его собственными, слегка прикрытыми публичной мотивацией, отчасти выражают интересы небольшой, элитной части общества, тесно связанной с чиновным «сословием». В любом случае счет общественных и государственных дел аппарат ведет «от себя». Возникает полностью извращенная ситуация: управление функционирует ради управления, ради себя самого, не аппарат служит обществу, а общество вынуждено обслуживать аппарат»2.
Но бюрократизм также необходимо рассматривать и как систему определенных социальных отношений, складывающихся между управленческими структурами и населением, носителями властных полномочий и управляемыми ими социальными объектами воздействия.
Очень ярко о бюрократах писал К. Ясперс, который считал, что бюрократия – это средство, склонное к тому, чтобы превратиться в самоцель. Идеальный чиновник болеет за дело, сам ограничивает сферу бюрократической деятельности самым необходимым. Ступенью ниже стоит чиновник, ревностно выполняющий свои обязанности, получающий удовлетворение от самой деятельности. Такой чиновник, как правило, стремится расширить и усложнить организацию управления. А на третьей ступени – верность государству, своей службе, надежность и добропорядочность утрачены. Характерными чертами чиновника на этой ступени становятся продажность и сиюминутное настроение. Работает вяло, просто отрабатывает установленное время. Решения переносятся со дня на день. Он наслаждается своей властью, которой он при других обстоятельствах лишен, но в определенной ситуации от его решения зависит судьба людей. Его внутренняя неудовлетворенность вымещается на беззащитных просителях1.
Учитывая эти, ставшие классическими, определения бюрократизма и бюрократии, можно сделать вывод, что социологический анализ бюрократизма должен быть направлен на:
изучение интересов социальных групп, взаимодействующих в управленческо-бюрократических отношениях;
выявление противоречий, возникающих между участниками бюрократических отношений;
определение тенденций и причин бюрократизации, формирующихся в процессе осуществления органами государственной власти своих полномочий;
оценку социальной предрасположенности государственных служащих к чрезмерной бюрократизации своей деятельности.
Современное состояние проблемы бюрократизма в государственных органах во многом основано на тех процессах и явлениях, которые происходили в российской системе государственной власти в 90-х гг. ХХ в. Материалы социологического исследования, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ еще в декабре 1998 г., уже показывали, что в государственной службе существует реальная почва для проявления элементов бюрократизма. Так, 37,7% государственных служащих отметили, что бюрократизм проявляется в «подмене законов инструкциями и командами начальников»; 34,0% – в «безразличии к людям, пренебрежительном отношении к проблемам граждан»; 34,3% – в «субъективизме в работе с кадрами, протекционизме, выдвижении работников по признакам личной преданности»; 51,7% – в «формализме и бумаготворчестве».
Следует отметить, что государственные служащие – руководители высшего и среднего звена управления выразили разное отношение к определению содержания понятия «бюрократизм»: часть из них (23,7%) отметили, что бюрократизм – это управление, основанное на строгом подчинении служебной деятельности инструкциям, распоряжениям и другим официальным документам, а 22% из них считают, что бюрократизм – это извращенная форма управления, проявляющаяся в таких его специфических формах, как формализм, волокита, бумаготворчество, взяточничество и т. п.
В массовом сознании, как показывают данные многих социологических исследований последних лет, прочно закрепился негативный имидж чиновника-бюрократа. Созданию подобного образа государственного служащего во многом способствует позиция большинства средств массовой информации. В последние годы на страницах ряда газет и журналов появилось множество материалов, связанных с фактами проявления бюрократизма и коррупции в структурах государственного аппарата, а также о неблаговидной деятельности ряда чиновников высокого ранга. Но это не дает основания считать всю государственную службу чрезмерно забюрократизированной. Среди государственных служащих достаточно много честных, порядочных, высокопрофессиональных, обладающих необходимыми моральными и психологическими качествами людей. К сожалению, позитивная информация о деятельности государственных служащих в СМИ появляется крайне редко, фактически их усилиями в общественном мнении формируется в основном негативное отношение к государственным органам власти и управления, а также к государственным служащим.
Разумеется, формирование положительного имиджа государственного служащего определяется в первую очередь его профессиональной деятельностью и личностными качествами. Одностороннее, не всегда объективное освещении проблем государственной службы в средствах массовой информации часто представляется государственным служащим как определенный социальный заказ, направленный на дискредитацию и дестабилизацию органов государственной власти и управления.
Эксперты, участвовавшие в другом социологическом исследовании, проведенном тем же научным коллективом в 2001 г., отмечая негативное воздействие средств массовой информации на общественное сознание, указали, что в большинстве случаев критика государственной службы не всегда объективна (63,3%), или в основном необъективна (20,0%)1. Нельзя не учитывать то, что в среде государственных служащих развито корпоративное начало, и экстраполяция недостатков и фактов негативного поведения отдельных чиновников на весь институт государственной службы закономерно вызывает у них резкое неприятие.
Распространению и развитию бюрократизма в современной России способствуют ряд условий и факторов. Анализ проблем государственной службы показывает, что в ее деятельности существуют определенные элементы, которые в той или иной степени создают благоприятную почву для развития бюрократизма. Так, данные социологического опроса 1998 г. показывают, что для проявления бюрократических элементов существуют реальные условия:
в самом карьерном процессе, так как назначение на должности лиц происходит главным образом по принципу личной преданности вышестоящему начальнику ( так считают 52,3% опрошенных);
в отсутствии четких критериев объективной оценки эффективности исполнения служебных обязанностей (48,7%);
в отсутствии открытых конкурсов на замещение вакантных должностей (48,0%) и т. п.
Данные этого социологического исследования позволили также выявить проблемы реального проявления бюрократизма. Они имеют субъективный характер и касаются, прежде всего, нравственно-этической стороны деятельности государственных служащих.
К числу субъективных факторов, способствующих развитию бюрократизма в среде государственных служащих, можно отнести боязнь служащих перед ответственностью за принятие «неугодного начальству» решения. На это указало 24,7% опрошенных; 21,3% – считают, что государственные служащие склонны к волоките, поскольку «не желают перегружать себя решением вопросов, которые можно отложить на потом»; 14,7% – «не могут быстро и качественно решить проблему в связи с общей перегрузкой в работе» и т. д.
Одной из причин нарастания бюрократизма является рост управленческого аппарата, который происходит практически во всех странах независимо от их социально-политического устройства. Громоздкий аппарат управления, согласно закону Паркинсона, начинает обслуживать самого себя вместо того, чтобы выполнять свое прямое назначение – обеспечивать эффективность работы коллективов.
Весьма актуальной является проблема взаимоотношений государственных служащих с политической элитой. Речь идет не о противостоянии различных институтов власти или социальных групп, а об их взаимодействии, о развитии партнерских отношений. Не является секретом, что зачастую государственная служба оказывается у административно-политической элиты в роли единственного субъекта ответственности за результаты проводимой ею политики. Поэтому нет ничего удивительного, когда о наличии партнерских отношений между административно-политической элитой и государственными служащими указывает лишь каждый десятый государственный служащий.
Большое влияние, как показали данные исследования 1998 г., на бюрократизацию управленческих структур оказывают такие факторы, как:
неразработанность нормативных документов по борьбе с коррупцией и бюрократизмом властных структур (51,7% государственных служащих придерживаются такого мнения);
отсутствие реальных этических механизмов регулирования отношений власти в обществе (32,3%);
низкая профессиональная компетентность государственно-управленческой элиты (29,3%) и т. п.
Создание благоприятной, творческой атмосферы в управленческом труде во многом связано с проявлением инициативы государственных служащих. Если пассивность и застой, царящие в государственных учреждениях, способствуют укоренению бюрократических элементов, то активность и инициатива препятствуют этому явлению. Так, 45,6% из числа опрошенных дали положительную оценку своему руководству, так как, по их мнению, последние поддерживают инициативу снизу; 26,4% опрошенных определили позицию своего руководства как нейтральную, поскольку они не препятствуют самостоятельной реализации инициативы. В то же время 17,2% опрошенных отметили, что чаще всего инициатива подчиненных сдерживается, а порой и не допускается.
Профессионализм государственных служащих может и должен выступать важным фактором в борьбе с бюрократизмом. Научный анализ профессиональных качеств государственных служащих в современной России находится в целом на стадии накопления теоретического и эмпирического материала, а также выдвижения гипотез, что говорит об актуальности данной проблемы. Фундаментальных работ в этой области пока недостаточно. Для создания модели профессионально важных качеств государственных служащих недостает также практики подготовки высших управленческих кадров государственной службы и серьезных теоретических разработок в этой области.
Профессионально важные качества – это качества субъекта, включенные в процесс деятельности и влияющие на эффективность ее выполнения. В роли профессионально важных качеств могут выступать индивидуально-психологические свойства личности государственного служащего. В зависимости от содержания выполняемой деятельности, набор профессионально важных качеств может меняться. Однако при всем многообразии этих качеств в различных видах профессиональной деятельности можно назвать ряд личностных черт, выступающих как универсальные, профессионально важные качества для любого вида профессиональной деятельности. Это, прежде всего, ответственность, самоконтроль, профессиональная самооценка как компонент профессионального самосознания, эмоциональная устойчивость, тревожность по отношению к риску и т. д. Эти качества могут быть положены в основу идеальной модели профессиограммы государственных служащих, значительно снижающей возможность закрепления на личностном уровне бюрократических свойств.
По характеру своей деятельности государственный служащий значительное время вынужден заниматься подготовкой служебных документов, работой с ними. Документ часто выступает обезличенной формой взаимодействий субъекта и объекта государственного управления, что создает опасность чрезмерной бюрократизации, искусственного разобщения интересов государственных служащих и граждан. Далеко не каждый чиновник способен на высоком профессиональном уровне работать с документами, не теряя при этом социального контакта с объектом управления.
Около трети государственных служащих оценивают уровень профессионализма своих коллег при работе с документами как высокий. При этом 83,1% опрошенных считают, что умение грамотно оформить официальный документ является важным качеством, характеризующим профессионализм государственного служащего.
Для государственного служащего, стремящегося добросовестно исполнять свои обязанности, в первую очередь важны опыт и стаж работы в государственных учреждениях. На это указали 88,8% из числа опрошенных респондентов.
В государственной службе, как показывают результаты многочисленных исследований, сегодня сформировалась потребность в руководителях и специалистах нового образца, отличающихся высокими интеллектуальными и нравственными качествами, компетентных, высокообразованных, склонных анализировать ту или иную проблемную ситуацию, находить способ ее разрешения и принимать на себя ответственность за результаты своей деятельности, мыслящих по государственному, то есть личностях, прямо противоположных образу чиновника – бюрократа.
Бюрократизм как негативное явление в обществе может при определенных условиях создать реальную угрозу обществу и системе государственного управления, сформировать предпосылки социальных противоречий и конфликтов. Опасность бюрократизма состоит, по консолидированному мнению населения, государственных служащих, ученых, представителей общественных организаций, предпринимательских кругов и т. п., в:
снижении авторитета государственной власти и падении к ней доверия со стороны населения;
создании благоприятных условий для процветания коррупции среди чиновников;
снижении профессионализма и компетентности государственных служащих;
возрастании правового нигилизма;
процветании карьеризма среди государственных служащих.
Для предотвращения этих крайне нежелательных для общества явлений необходимо предпринять кардинальные меры на государственном уровне.
Конкретно эти меры могут выражаться в:
проведении курса реформ с более сильной социальной ориентацией;
установлении более жесткого контроля за исполнением законов на всех уровнях государственной власти;
оптимизации системы государственного управления, упрощения структуры аппарата.
Все это должно быть дополнено проведением организационных мер по сдерживанию бюрократизма. Наиболее важными из них являются:
привлечение в аппарат управления профессионалов;
создание гибких государственных структур конкретного реагирования на актуальные общественные проблемы;
реализация принципа открытого конкурсного отбора на государственную службу;
организация более предметной профессиональной подготовки лиц, занимающих государственные должности.
Таким образом, анализ проблемы бюрократических проявлений на государственной службе заставляет акцентировать внимание на концептуальном положении состояния и развития государственной службы в России в новых, коренным образом изменившихся условиях.
Суть данного положения заключается в том, что государственная служба функционирует в условиях достаточно длительной социально-экономической и политической нестабильности общества и государства. Такая нестабильность в первую очередь отражается на государственной службе. Перманентные структурно-функциональные изменения государственного аппарата, его частые и не всегда обоснованные реорганизации, и, самое главное, отсутствие четко выраженной цели общественного развития приводят к появлению деструктивных явлений внутри государственной службы, создавая тем самым благоприятные условия для негативных тенденций. К ним, без сомнения, можно отнести опасность тотальной бюрократизации российского государственного аппарата управления.
Бюрократизм как социальное явление исторически обусловлен и имеет «международный» статус, он распространен в той или иной мере во всех странах мира. Однако проблема заключается не только в степени его распространенности, но и в формах его проявления. В тех странах, где наличествуют слаборазвитая экономика, низкий культурный и нравственный уровень развития людей, проводится государственная политика, не отвечающая интересам большинства граждан, чаще всего складывается ситуация для проявления и расцвета бюрократизма.
Проявлениям бюрократизма в системе государственной службы России способствуют такие условия и факторы, как:
реальное существование негативной социально-экономической ситуации в стране, служащей питательной основой для бюрократизма и иных аномальных проявлений;
неопределенность нового уклада общественной жизни, дезорганизующей большинство людей;
низкий уровень гражданственности государственных служащих;
правовой нигилизм большинства граждан;
падение нравственных норм и общественной морали;
криминализация части государственных служащих;
социальная апатия части государственных служащих и значительной массы населения и т. п.
Важное значение в преодолении бюрократизма имеет разумное сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции. Эти механизмы должно выработать формирующееся у нас гражданское общество с его многочисленными, но пока еще во многих отношениях слабыми институтами.
Таким образом, в государственном управлении, в государственной службе существуют объективные и субъективные факторы, реальные причины для развития и процветания бюрократизма. Поэтому возникает настоятельная потребность в создании эффективных социальных барьеров, препятствующих развитию бюрократических явлений и способствующих формированию механизмов преодоления связанных с ними негативных последствий для государства и общества, созданию позитивного имиджа государственных органов и чиновников – государственных гражданских служащих.
На общий имидж государственной гражданской службы оказывает влияние и фактор первичных мотиваций поступающих на работу в государственные органы. Участники исследования 2006 г. следующим образом оценили степень привлекательности различных мотивов для претендентов на должности государственной гражданской службы:
Мотивы поступления на государственную гражданскую службу |
Государственные служащие |
Эксперты |
|
55,7 |
40,0 |
|
30,5 |
30,8 |
|
28,8 |
19,2 |
|
25,7 |
39,2 |
|
25,1 |
26,7 |
|
21,1 |
18,3 |
|
16,3 |
11,7 |
|
14,7 |
12,5 |
|
7,6 |
5,0 |
По мнению большей части государственных служащих, что подтверждается и экспертами, наиболее значимым мотивом поступления на государственную гражданскую службу является гарантия постоянной работы и стабильного положения. Но это можно скорее отнести к организационному фактору мотивации, чем к социально-экономическому, так как «чисто» экономические факторы (материальное благополучие, высокая пенсия) не имеют большого значения. Следовательно, статусное положение государственного гражданского служащего рассматривается в основном с позиций его принадлежности к системе государственного управления, к определенной государственной организации, в которой полностью работают социально-трудовые механизмы.
Следует отметить и то, что мотиваторы, связанные с гражданственностью, хотя и выделены участниками исследования в качестве наиболее значимых (желание принести пользу обществу и полнее реализовать свои профессиональные возможности), все же рассматриваются как второстепенные. Это не очень хороший признак, так как по своему содержанию государственная гражданская служба – это не просто определенная работа, вид профессиональной деятельности, область самореализации личности, но и служение обществу и государству, которое требует прежде всего гражданской сознательности. Именно недостаток гражданской сознательности в среде государственных гражданских служащих приводит к развитию негативных явлений и влияет на общий имидж государственных органов, снижая авторитет власти в глазах населения.
Другая, внутриорганизационная, сторона имиджа государственной гражданской службы – это порядок выполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, в том числе обусловленный и общей трудовой мотивацией. Большинство участников исследования (54,3% государственных служащих и 60,0% экспертов) считают, что при выполнении своих служебных обязанностей работники государственных органов преимущественно руководствуются указаниями непосредственного руководителя и частично должностными регламентами. Но в то же время, 47,3% государственных служащих и 37,5% экспертов склонны считать, что работники государственных органов руководствуются только должностными регламентами. В этом нет противоречия, так как в целом все это можно отнести к вопросам соблюдения внутриорганизационной дисциплины, причем здесь небольшое значение имеет даже позиция непосредственного руководителя, если она выходит за рамки должностного регламента – только 13,4% государственных служащих и 12,5% экспертов высказались, что при выполнении своих должностных обязанностей работники государственных органов руководствуются только указаниями непосредственного руководителя. Достаточно весомым оказался и фактор личной ответственности работников государственных органов за порученной дело при выполнении ими должностных обязанностей – его выделили 31,4% государственных служащих и 30,0% экспертов.
Примечательно и то, что среди мотиваторов выполнения должностных обязанностей, связанных с ценностными ориентациями работников государственных органов, преобладает ориентация на корпоративные ценности и интересы своей организации – так считают 17,9% государственных служащих и 15,0% экспертов. Ориентацию на интересы общества выделили всего 8,1% государственных служащих и 5,0% экспертов. Примерно такое же количество участников исследования отметило и ориентацию на личные интересы.
В общем виде то, чем руководствуются, по мнению участников исследования, работники государственных органов при выполнении ими своих должностных обязанностей, можно выразить «формулой»:
Мнение населения о работе государственных органов зависит не только от личного опыта общения с государственными служащими, но и от того, как эту работы воспринимает общественное мнение. Причем, население может и не до конца понимать функциональные задачи государственного органа, что влияет на общее восприятие его работы. Поэтому встает вопрос: Насколько необходима работа по разъяснению населению сущности функциональных задач государственных органов, по формированию в общественном сознании их позитивного образа?
Участники исследования (63,2% государственных служащих и 62,5% экспертов) в своем большинстве уверены, что это совершенно необходимо, и еще 28,2% государственных служащих и 25,8% экспертов считают, что такая работа необходима в какой-то мере. Только 5,7% государственных служащих и 10,0% экспертов в работе по формированию позитивного образа государственных органов не видят необходимости (среди опрошенных затруднились с ответом 2,9% и 1,7% соответственно). Это показывает, что в системе государственной гражданской службы должна проводиться активная политика воздействия на общественное мнение не с узко корпоративными целями отдельных государственных органов по созданию собственного благоприятного имиджа, а направленная на поднятие авторитета всей системы государственной власти в целом, на закреплении положительного отношения к ее представителям – государственным гражданским служащим.
Это возможно только при наличии хорошо отлаженной и эффективной системы связей с общественностью, обеспечивающей открытость и публичность государственной гражданской службы. Мнения участников исследования относительно того, может ли современная организация (в том числе и государственные органы) успешно функционировать без эффективно налаженной системы связей с общественностью, распределились следующим образом:
|
|
Как хорошо видно из представленной диаграммы, практически все участники исследования либо полностью уверены, либо склонны считать, что без эффективно действующей системы связей с общественностью успешное функционирование современной организации невозможно. Для государственной гражданской службы это тем более важно, что по своему положению она осуществляет непосредственную связь государства и гражданского общества, функционирует в их обоюдных интересах и, поэтому, не может работать как информационно закрытая система. Для нее связь с общественностью является механизмом взаимодействия государства и гражданского общества, в который включены в качестве элементов как государственные органы и отдельные государственные гражданские служащие, так и институты гражданского общества, средства массовой информации, различные гражданские ассоциации, социальные группы и т. д.
Высокая степень зависимости эффективной деятельности государственного органа от качества связей с общественностью также отмечена участниками исследования. Их мнения относительного этого распределились следующим образом:
эффективность зависит в полной мере, считают 25,4% государственных служащих и 22,5% экспертов;
зависит в достаточной степени – 56,6% государственных служащих и 57,6% экспертов;
зависит в малой степени – 12,7% государственных служащих и 15,8% экспертов;
не зависит – 1,7% государственных служащих и 3,3% экспертов (затруднились ответить 3,6% и 0,8% соответственно).
Если процентное распределение мнений участников опроса рассмотреть по 4-балльной шкале (от 1 – «не зависит» до 4 – «зависит в полной мере»), то уровень зависимости, обозначенный в ответах и государственных служащих, и экспертов будет равен 3 баллам. Это показывает, что в современных условиях становится очень значимой не только внутриведомственная или внутриорганизационная оценка эффективности деятельности государственного органа, но и общественное признание полезности его работы.
Среди мер по укреплению связей с общественностью, которые можно считать первостепенными для повышения эффективности деятельности государственных органов, участниками исследования были выделены:
Первоочередные меры |
Государственные служащие |
Эксперты |
|
51,5 |
48,3 |
|
49,7 |
34,2 |
|
30,8 |
40,0 |
|
27,2 |
30,0 |
Все меры, перечисленные в данной таблице, имеют в большей степени организационный характер, то есть связи с общественностью должны осуществляться государственным органом на профессиональной основе, которая только и может обеспечить необходимый уровень постоянного контакта, а также осуществлять не просто передачу информации о деятельности государственного органа, но и представлять его интересы в процессах взаимодействия институтов государства и гражданского общества, формировать позитивный образ.
Распределение мнений участников опроса относительно того, чему и в какой степени выраженности способствует деятельность по связям с общественностью, проводимая государственным органом показывает следующее:
|
|
В основном участники исследования придерживались мнения, что по всем выделенным позициям деятельность по связям с общественностью способствует частично. Но если степень выраженности представить по 3-балльной шкале (от 1 – «не способствует», до 3 – «полностью способствует»), то можно отметить, что эксперты дают более высокие оценки степени выраженности, чем государственные служащие, хотя основные пропорции оценок сохраняются.
Следует выделить и такое наблюдение – участники исследования в меньшей степени соотносят деятельность по связям с общественностью государственных органов и повышение гражданской и социальной активности населения, что говорит о том, что в современных российских условиях пока еще не полностью работают, или еще не получили своего развития многие институты гражданского общества, призванные непосредственно взаимодействовать с государством, включая в процессы этого взаимодействия широкие социальные слои и отдельных граждан. Поэтому часто взаимодействие государственных органов, например, со средствами массовой информации носит обслуживающий характер, а не преследует цель максимально повысить открытость и публичность государственной гражданской службы.
В более позднем социологическом исследовании 2009 г. по актуальным проблемам функционирования и развития государственной гражданской службы рассматривались вопросы формирования положительного имиджа государственных гражданских служащих1.
Влияние гражданского общества, по мере его развития, на государственную службу проявляется в различных видах. В том числе это относится и к восприятию общественным мнением совокупного образа государственного служащего, или его имиджа. Это и своеобразная форма оценки профессиональных, гражданских, морально-нравственных и т. д. качеств государственных служащих, и выражение общественной потребности в определенном типе личности государственного служащего, наделенном необходимым набором положительных качеств. Поэтому в исследовании достаточно большое внимание было уделено вопросам имиджа государственных служащих.
В первую очередь, экспертам было предложено высказать свое мнение о том, какой на сегодняшний день сложился имидж государственного служащего у населения. Результат распределения мнений показал, что, как считают эксперты, у населения негативное представление о государственных служащих преобладает над позитивным – положительный имидж выделили всего 1,5% экспертов и скорее положительный, чем негативный – 32,1%; скорее негативный, чем положительный отметили 49,6% экспертов и негативный – 5,1% (5,1% затруднились с ответом). В целом характер общественного мнения, как это представляется экспертам, относительно дихотомии положительного и негативного восприятия имиджа государственного служащего можно представить в виде диаграммы, на которой отображено соотношение сумм всех уверенных и неуверенных положительных и негативных оценок:
Диаграмма 5
Диаграмма 5 наглядно показывает, что среди экспертов почти ⅔ тех, кто считает имидж государственных служащих в глазах населения негативным, чему есть немало оснований – и из публикаций в средствах массовой информации, и из опыта личного общения с работниками органов государственной власти и управления.
Участникам исследования также было предложено высказать свое мнение относительно того, что в наибольшей степени отрицательно сказывается на авторитете государственных служащих в обществе. В результате мнения экспертов, в рамках предложенных к оценке вариантов, распределились следующим образом:
Отрицательные факторы |
% |
|
46,0 |
|
24,1 |
|
24,1 |
|
56,2 |
|
56,2 |
|
47,4 |
|
15,3 |
|
24,1 |
|
27,7 |
Как следует из представленного распределения мнений, наибольшее отрицательное воздействие на имидж государственных гражданских служащих оказывают антисоциальные явления в их среде (коррупция, бюрократизм, безразличие к нуждам граждан) и профессиональные отклонения.
Все это вызывает законный вопрос, необходимо ли прилагать усилия для повышения имиджа государственных служащих в сознании населения? Эксперты с большой степенью определенности считают, что это необходимо – 69,3% из них ответили безоговорочно да, 19,7% – скорее да, чем нет, 5,1% – скорее нет, чем да и только 2,9% – нет (2,9% затруднились с ответом). В этой связи необходимо заметить, что одним из факторов, препятствующих повышению имиджа государственных служащих в общественном мнении, является (как это показывают мнения экспертов по другим вопросам) слабая степень открытости государственной службы. Это приводит к тому, что негативные факты взаимодействия государственной службы с населением получают большую огласку, чем позитивное поведение основной массы государственных служащих при выполнении ими своих повседневных обязанностей.
Эту ситуацию необходимо преодолевать, и для этого необходимо определить, кто должен выступить основным субъектом усилий по повышению имиджа государственных служащих. Большинство участников исследования считает, что это должны быть сами государственные служащие (55,7%). Еще 23,7% экспертов высказали мнение, что необходима помощь специальной структуры в рамках аппарата государственных органов и 12,2% – специальной структуры вне аппарата госорганов. Примечательно, что привлечение профессиональных имиджмейкеров по контракту в неменьшей степени отмечено экспертами (6,1%).
Таким образом, можно сказать в отношении повышения имиджа государственных служащих – «спасение утопающих – дело рук самих утопающих». И это вполне справедливо, так как поддержание своего имиджа должно быть составной частью профессиональной культуры государственного служащего. Только тогда государственный служащий станет соотносить и оценивать свое профессиональное поведение с общественным мнением о его профессии и о нем самом. Это касается и вопросов соотнесения профессиональных корпоративных ценностей государственных служащих с общественными.
В этом отношении представляется очень интересным мнение экспертов о том, как складывается общественное представление о государственных служащих, какие факторы в наибольшей степени влияют на формирование положительного имиджа государственного служащего в сознании населения. Эксперты видят это таким образом:
Факторы положительного имиджа |
% |
|
68,6 |
|
75,2 |
|
8,0 |
|
20,4 |
|
34,3 |
Обращаясь к мнению экспертов, можно сказать, что определяющим в формировании положительного имиджа государственного служащего являются его личные профессиональные качества, и только потом – статус и имидж государственной службы как таковой. Примечательно, что «способность нравиться», как считают эксперты, не оказывает практически никакого положительного воздействия на имидж государственного служащего.
Общественное мнение о государственных служащих складывается на основе определенных критериев оценки, отражающих особенности их деятельности. Экспертам было предложено высказать свое мнение о том, на что необходимо обращать внимание при формировании имиджа государственных служащих. В результате мнения экспертов распределились следующим образом:
Критерии формирования имиджа |
% |
|
40,4 |
|
25,0 |
|
46,3 |
|
16,9 |
|
66,9 |
|
34,6 |
|
20,6 |
Основываясь на таком распределении мнений экспертов, можно сделать вывод, что в основе формирования имиджа государственного служащего должны находиться такие его качества, как профессионализм, социальная ответственность и гражданственность.
На имидж государственного служащего большое влияние также оказывают средства массовой информации, которые, как уже говорилось, могут непропорционально представлять негативные и позитивные факты деятельности органов власти, а также отдельных чиновников, перенося их «огрехи» на всю государственную службу. Выяснить, какой образ, положительный или отрицательный, государственного служащего в большей мере формируют у граждан различные средства массовой информации, было предложено экспертам. В результате мнения определилось, что в наибольшей степени положительный образ государственного служащего формирует региональное телевидение (как правило находящееся в прямой или косвенной зависимости от региональной власти) и центральное телевидение (оно же с позиций государства освещает деятельность органов власти и управления), что не скажешь о центральной прессе, которая уже давно в основной своей массе (особенно те издания, которые стабильно сохраняют высокий тираж и имеют свои печатно-распространительные представительства в регионах страны и в зарубежье) перестала быть «рупором» власти и дает понимание образа государственного чиновника в соответствии со своим собственным имиджем (демократы, либералы, правые, левые, центристы и т. д.):
Диаграмма 6
Примечательно, что если судить по количеству затруднившихся с ответом (а их количество в целом и по каждому СМИ велико), то ранее такой традиционный источник информации, как радио сейчас востребован уже не так широко. Можно также обратить внимание на Интернет, где помимо создаваемых сейчас и активно работающих официальных сайтов государственных органов существует великое множество различных интернет-форумов, на которых ведется свободное обсуждение любой информации, в том числе и по деятельности государственных органов и должностных лиц.