Вопросы к теме

1. Что представляет собой система организационной культуры государственной службы?

2. Каковы роль и задачи социологии в изучении современных проблем формирования организационной культуры государственной службы Российской Федерации?

3. Какие составные части входят в структуру организационной культуры?

4. Перечислите функции организационной культуры государственной службы.

5. Каким образом социологические исследования позволяют выявлять качественные характеристики состояния организационной культуры государственной службы?

Часть III современные прикладные социологические исследования проблем государственной службы

Глава 11

Исследование организационных проблем функционирования и развития государственной гражданской службы в современных условиях

Государственная гражданская служба Российской Федерации сегодня представляет собой достаточно сложный и динамично развивающийся системный объект. Современная история формирования и становления российской государственной гражданской службы насчитывает менее двух десятилетий, но за этот короткий период она была насыщена различными событиями, имела выраженные этапы, прошла множество реорганизаций и т. п. Возникали и различные проблемы, связанные с ее функционированием, особенно по отношению к кадровой политике и кадровому обеспечению, формированию дееспособного, профессионально подготовленного корпуса государственных служащих.

В настоящее время государственная гражданская служба выступает объектом множества социологических исследований различной тематики и направленности научного и прикладного интереса. В них рассматриваются многие стороны деятельности государственной гражданской службы, ее влияние на жизнь общества, взаимодействие с институтами государства и гражданского общества и т. д. Однако необходимо отметить, что предметная область исследования государственной гражданской службы постоянно расширяется, актуализируются, по мере развития общественных и государственных процессов, новые проблемы функционирования и развития этого социально-управленческого института, а то, что уже было затронуто в социологических исследованиях, как правило, требует постоянного внимания в режиме мониторинга.

В 2009 г. кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС было проведено социологическое исследование по актуальным проблемам государственной гражданской службы Российской Федерации¹, которое направлено на изучение некоторых сторон ее организации и деятельности в рамках проводимой в стране административной реформы и новых требований, предъявляемых к органам государственной власти и управления в современных российских условиях. Среди таких проблем можно, в частности, выделить результаты реформирования системы государственной гражданской службы Российской Федерации в современных условиях, а также вопросы управления государственной службой, ее кадрового обеспечения. Эти проблемы раскрывают многие содержательные аспекты функционирования государственной гражданской службы и дают представление о характере происходящих в сфере государственного управления процессов.

Проводимая в стране административная реформа непосредственно затрагивает систему государственной гражданской службы. Уже принятые в этом направлении меры принесли свои результаты, которые оцениваются и работниками государственных органов, и населением очень неоднозначно.

В исследовании 2009 г. экспертам было предложено высказать свое мнение о предварительных результатах реформирования государственной гражданской службы за последние годы. В итоге, как показывают материалы исследования, баланс мнений оказался в большей степени положительный, чем отрицательный – такова позиция более половины участников исследования. При этом в целом положительно результаты реформирования оценили 17,5% экспертов и скорее положительно, чем отрицательно – 40,9% из них. Но достаточно много и тех, кто не видит явно положительных результатов – 23,4% экспертов оценивают реформу скорее отрицательно, чем положительно, а также 5,1% видят в целом отрицательный результат (13,1% участников исследования затруднились с ответом, что тоже можно считать определенной характерной особенностью проведенных преобразований). В итоге сумма положительных мнений в два раза превосходит сумму отрицательных:

Диаграмма 1

Одной из важнейших задач проводимой реформы является повышение эффективности государственной гражданской службы. Экспертам было предложено оценить, какое влияние на эффективность гражданской службы уже оказала реформа. Общее распределение мнений экспертов показывает, что положительная тенденция превалирует над отрицательной, хотя более половины участников исследования не видят изменений эффективности государственной гражданской службы ни в одну, ни в другую сторону:

Диаграмма 2

Ключевым моментом активной фазы начала реформы стало принятие Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Их влияние на общее состояние государственной гражданской службы было предложено оценить участникам исследования.

В этом отношении можно констатировать, что почти ⅔ экспертов отметили в той или иной степени положительное влияние законов – 5,1% экспертов считают, что произошли значительные изменения к лучшему, а 55,5%, что изменения к лучшему носят частичный характер. Это можно расценивать как наличие положительной тенденции в изменении состояния государственной гражданской службы, хотя она и не имеет всеобъемлющего характера. Последнее подтверждается тем, что 21,2% экспертов считают, что принятие законов ничего нового не принесло, а 8,0%, что произошли частичные или значительные изменения к худшему (10,2% затруднились с ответом).

Но все-таки нужно отметить, что баланс оптимистических и пессимистических мнений участников исследования соотносится примерно как 8  1, и это свидетельствует, что Федеральные законы, несовершенство которых стало предметом дискуссий с момента их принятия, все же дали определенный положительный результат в начальный период реформирования государственной службы в целом и гражданской, в том числе. Сейчас все больше проявляется потребность в совершенствовании этой законодательной основы реформирования и развития государственной гражданской службы, что может существенно повлиять на ее общее состояние и эффективность.

Совершенствование законодательной базы – это только одна из мер, которые могут способствовать повышению эффективности государственной службы России. Экспертам было предложено выделить из представленного перечня таких мер те из них, которые, на их взгляд, наиболее необходимы в настоящее время. В результате мнения участников исследования распределились следующим образом:

Меры повышения эффективности государственной службы	%
принятие новых нормативных правовых актов по завершению реформирования государственной службы	24,3
оптимизация структуры органов государственного управления	28,7
приведение структуры органов государственного управления в соответствие с потребностями общества	29,4
замещение должностей государственной службы только по конкурсу	19,1
усиление общественного контроля за деятельностью государственных служащих	19,1
укрепление авторитета государственного служащего в обществе	33,1
повышение эффективности системы профессионального образования государственных служащих	32,4
повышение требований к соблюдению государственными служащими норм морали	29,4
обеспечение стабильности значительной части кадров при смене руководства государственного органа	40,4

Как следует из распределения мнений участников исследования, сегодня эффективность государственной службы во многом зависит от обеспечения стабильности кадров, которая должна стать одним из ключевых принципов кадровой политики государственных органов. Это дает возможность долгосрочного планирования развития кадрового потенциала государственной службы, с одной стороны, и определение государственным служащим своей жизненной стратегии на длительную перспективу с «привязкой» к системным целям и ценностям государственной службы, с другой. Несомненно, такое положение позволит в полной степени осуществить и другие важные меры повышения эффективности государственной службы – организационные, структурные и другие.

В плане реформирования и развития государственной гражданской службы большое значение имеют вопросы взаимодействия федеральных и региональных государственных органов, а также организации управления государственной службой.

Последние 5–7 лет в стране активно проводилась политика выстраивания «вертикали власти». Сегодня можно сказать, что в структурном отношении вертикаль власти оформилась уже в достаточной мере, чтобы работать и приносить положительный эффект в реализации государственной политики (по всем ее направлениям) на территории всей страны. Однако, пока ожидаемый от ее создания результат в полной мере не проявился, о чем говорят и высшие должностные лица государства, и политики, и руководители регионов и др.

Об этом свидетельствует и распределение мнений участников исследования относительно того, как сегодня работает «вертикаль власти» в России. Эффективной ее работу считают 6,6% экспертов и скорее эффективной, чем неэффективной – 55,2% из них. Это определенным образом можно расценивать как хорошее начало функционирования вновь созданной системы отношений органов власти различного уровня, однако существующая ее модель явно не решает всех проблем. Это подчеркивает мнение 23,5% экспертов, считающих, что «вертикаль власти» работает скорее неэффективно, чем эффективно и 8,1% – неэффективно (6,6% затруднились с ответом). Таким образом, сегодня работу «вертикали власти» в стране можно признать достаточно удовлетворительной, но требующей значительного совершенствования, в том числе и в области взаимодействия государственных органов различного уровня.

Эффективность государственной гражданской службы Российской Федерации во многом зависит от результатов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти и управления, которые участники исследования в целом оценивают благоприятно. Определенно положительно эти результаты оценили 6,0% экспертов и 51,5% – скорее положительно, чем отрицательно, что говорит о наличии достаточно заметной тенденции к позитивному развитию взаимодействий федеральных и региональных властей. Тем не менее, почти треть экспертов придерживается противоположного мнения – 25,4% считают результаты взаимодействия скорее отрицательными, чем положительными, а 5,2% – определенно отрицательными (при этом 11,9% затруднились с ответом). Более наглядно соотношение положительных и отрицательных мнений (в целом) можно представить следующим образом:

Диаграмма 3

Такое положение, при общем благоприятном фоне, свидетельствует о наличии существенных проблем в организации и осуществлении взаимодействия органов власти различного уровня и необходимости внесения в эту систему необходимых усовершенствований. В первую очередь это касается вопросов взаимодействия властей относительно их совместного решения первоочередных вопросов на региональном уровне.

Экспертам было предложено из представленного перечня таких вопросов выделить те из них, которые, по их мнению, прежде всего должны быть в центре внимания в процессах взаимодействия федеральной и региональной власти в субъектах Российской Федерации. В результате мнения распределились следующим образом:

Вопросы взаимодействия властей	%
защита конституционных прав граждан	44,1
обеспечение в регионе социально-политической стабильности	59,6
разработка межрегиональных целевых программ социального и экономического развития	48,5
социально-культурное развитие в субъектах РФ	30,9
сохранение национальной самобытности народов, проживающих на территории субъектов РФ	27,2
проведение согласованной политики в области подготовки региональных кадров	25,0
противодействие национальному и религиозному сепаратизму	15,4
проблемы межнациональных отношений	26,5

Как видно из результатов распределения мнений экспертов, сегодня наиболее актуальны вопросы социально-политической стабильности, межрегиональных социально-экономических программ и защиты конституционных прав граждан. Однако следует отметить, что при этом необходимо учитывать особенности как отдельных субъектов Федерации, так и их конгломератов в федеральных округах – комплексы важнейших вопросов взаимодействия в них могут существенно различаться.

В современных условиях повышается значимость фактора управления процессами эффективного функционирования государственной гражданской службы. Еще задолго до начала реформирования государственной гражданской службы начал обсуждаться вопрос о необходимости создания централизованной системы управления ею, в том числе и о специальном органе управления. Какова ситуация в настоящее время и существует ли в Российской Федерации на системном уровне управление государственной службой, было предложено оценить участникам исследования.

Результат распределения мнений экспертов показывает, что, несомненно, реформа повлияла на систематизацию управляемости государственной службы – 11,0% экспертов считают, что система управления государственной службой существует в полном объеме и 72,1%, что существует в виде отдельных элементов. То, что такая система отсутствует, отметили всего 11,8% экспертов (5,1% затруднились с ответом). Это хороший признак поступательного движения в сторону обеспечения системности государственного управления в целом по стране и, в том числе, ее важнейшего компонента – государственной гражданской службы.

Но все же в этом вопросе остается множество проблем, первая из которых – это эффективность существующей системы управления государственной службой. Среди экспертов только 4,0% считают нынешнюю систему управления достаточно эффективной, а подавляющее большинство – 72,0% – отчасти эффективной. Неэффективной эту систему считают 17,6% участников исследования (6,4% затруднились с ответом). Это подчеркивает тот факт, что в полной мере система управления государственной службой еще не сложилась, а простая совокупность отдельных элементов управления не может обеспечить необходимую эффективность.

Управляемость государственной службы Российской Федерации и отдельных ее органов, в том числе, равно как и эффективность их работы, зависит в большой степени от профессионального состояния корпуса управленческих кадров. По мнению экспертов, сегодня это состояние оценивается как близкое к удовлетворительному – хорошим его считают 7,3% экспертов и 53,3% – скорее хорошим, чем плохим; скорее плохим, чем хорошим его можно считать, по мнению 22,6% участников исследования, и плохим – 5,1% из них (11,7% затруднились с ответом).

Это показывает, что в системе государственной службы существует проблема профессионализации управленческих кадров, так как изменить ситуацию за счет привлечения в управленческий корпус государственной службы высокопрофессиональных кадров извне практически невозможно – они востребованы и в других сферах деятельности, где им предлагаются более выгодные условия материального стимулирования.

При этом нужно учитывать и другое обстоятельство, влияющее на профессионализм корпуса управленческих кадров государственной службы – это практика создания не всегда необходимых звеньев управления (подразделений и должностей) под «нужных людей». Подавляющее большинство экспертов высказались, что такая практика существует, причем 47,8% из них отмечают ее весьма широкое распространение, а 35,8%, что она распространена отчасти. Отсутствие такой практики – это мнение всего 9,7% экспертов (6,7% затруднились с ответом). Необходимо заметить, что подобная практика может существенно деформировать всю структуру управления в системе государственной службы и снизить ее эффективность.

Одним из главных компонентов системы управления государственной службой являются подразделения по работе с кадрами органов государственной власти и управления, деятельность, права, обязанности и ответственность которых подробно отражены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Теперь это не просто административные отделы по приему-увольнению сотрудников, а достаточно весомые структуры, занимающиеся вопросами управления персоналом и прохождения государственной службы. В их ведение отнесены, в том числе, и вопросы, связанные с конфликтами интересов.

Тем не менее, обладая серьезной законодательной базой для своей деятельности, кадровые службы многих государственных органов недостаточно эффективно ее используют, о чем свидетельствуют данные многочисленных социологических исследований в системе государственной гражданской службы, проведенные за последние годы. В настоящем исследовании также было предложено его участникам оценить эффективность деятельности кадровых служб в органах государственной власти и управления. В результате мнения экспертов распределились следующим образом:

Диаграмма 4

Как видно из этого распределения мнений экспертов, эффективность деятельности кадровых служб государственных органов явно невысокая. И это обусловлено целым рядом причин и факторов объективного и субъективного свойства. Но, вероятно, наиболее значимый фактор – это субъективизм кадровой политики в органе власти и управления, либо полное отсутствие внятной кадровой политики, субъектом реализации которой выступает кадровая служба.

Эффективность работы кадровых служб оценивается по отдельным направлениям ее деятельности, «прописанных» в федеральном законе. В исследовании экспертам было предложено дать такую оценку. В результате, на основании анализа распределения мнений экспертов по позициям «эффективно», «недостаточно эффективно», «неэффективно» по 3-балльной шкале по каждому направлению деятельности кадровых служб, определилось следующее.

1. Наиболее эффективно кадровые службы государственных органов работают по направлениям:

   • «организация и проведение аттестации» – 2,18 балла;

   • «организация профессиональной переподготовки и повышения квалификации служащих» – 2,05 балла.

2. Средне эффективна работа кадровых служб по направлению «организация и обеспечение проведения конкурсов» – 1,88 балла.

3. Неэффективно работают кадровые службы по направлениям:

• «консультирование служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы» – 1,43 балла;

• «формирование и работа с резервом кадров» – 1,24 балла;

• «обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов» – 1,17 балла.

Примечательно, что последние два из «неэффективных» направлений работы кадровых служб вызвали у экспертов наибольшие затруднения в оценке (23,0% и 31,% затруднившихся с ответом, соответственно). Но, если в случае работы комиссии по урегулированию интересов можно говорить о недостаточной обеспеченности положений Федерального закона поддерживающими законодательными и нормативными актами, а также методической непроработанностью этих вопросов, то в работе с резервом кадров явно прослеживается субъективизм, слабость или отсутствие кадровой политики в организации государственной службы.

В современной российской истории процессы становления и развития государственной службы совпали с процессами формирования гражданского общества. Поэтому очень важно прослеживать и анализировать развитие взаимоотношений государственной службы и гражданского общества, тем более, что государственная служба, как специфический социально-управленческий институт, опосредует отношения государства и гражданского общества.

В этой связи сегодня актуализировался вопрос открытости управленческих институтов государства для общества и их подконтрольности ему. Поэтому экспертам было предложено оценить, достаточно ли открыта государственная гражданская служба для контроля со стороны общества. результат распределения мнений экспертов показывает, что открытость государственной гражданской службы явно недостаточна и, следовательно, общественный контроль за ее деятельностью затруднен.

Только 6,6% экспертов определенно утвердительно ответили об открытости государственной гражданской службы со стороны общества («да») и 24,8% – менее утвердительно («скорее да, чем нет»). А к неопределенно отрицательному мнению («скорее нет, чем да») склоняются 43,1% экспертов и 24,1% – полностью уверены в недостаточной открытости государственной гражданской службы («нет»). Это говорит о том, что далеко не все необходимые и ожидаемые обществом изменения произошли в системе государственной гражданской службы.

При этом подавляющее большинство экспертов на вопрос, способствует ли открытость государственной службы повышению эффективности ее функционирования, в той или иной степени ответили утвердительно – 36,5% высказались определенно «да» и 38,7% – «скорее да, чем нет». Противоположного мнения придерживаются: «скорее нет, чем да» 16,1% и определенно «нет» – всего 5,8% экспертов (2,9% затруднились с ответом). Это говорит о том, что открытость государственной службы необходима не только обществу, но и самому институту государственной службы для нормального и позитивного развития.

Открытость государственной службы, как и всей системы государственной власти, обеспечивается различными способами, а в условиях информационного общества – посредством современных коммуникационных технологий, таких, как Интернет. В этой связи экспертам было предложено ответить на вопрос, как они рассматривают создание официальных интернет-сайтов органов государственной власти. В результате мнения распределились следующим образом:

Что такое интернет-сайт государственного органа?	%
это доступный источник достоверной информации о деятельности органов государственной власти	43,1
это средство обеспечения постоянного контакта власти и народа	21,9
это средство формирования привлекательного образа органов государственной власти в глазах населения	20,4
это простая необходимость следовать научно-техническому прогрессу, не меняющая характер взаимоотношений власти и общества	22,6

Такое распределение мнений показывает, что Интернет в большей степени рассматривается как информационный источник о деятельности органов государственной власти, чем как средство общения власти и народа.

Одним из важнейших вопросов взаимодействия государства и гражданского общества является обеспечение предоставления государственными организациями социальных услуг (социальное обслуживание населения). Экспертам было предложено оценить качество и доступность предоставляемых государством социальных услуг по основным направлениям социального обслуживания. В результате распределение мнений экспертов показало:

Услуги и общее заключение	Характер распределения мнений экспертов, %
Социально-бытовые оцениваются экспертами в большей степени отрицательно, что говорит об их невысоком качестве и малой доступности
Социально-медицинские также оцениваются экспертами в большей степени отрицательно, что говорит об их невысоком качестве и малой доступности
Социально-психологические оцениваются экспертами в большей степени отрицательно, что говорит об их невысоком качестве и малой доступности, но определенность оценки ниже за счет высокой доли затруднившихся с ответом
Социально-педагогические оценки можно считать выше среднего уровня, что говорит, в том числе, и о том, какой результат дала реализация приоритетного национального проекта «Образование»
Социально-экономические в целом оцениваются не очень высоко, хотя прослеживается несколько большая полярность в мнениях экспертов, что соответствует характеру социально-экономического расслоения российского общества

Общий вывод: качество и доступность всех видов услуг необходимо поднимать до такого уровня, когда их потребление будет соответствовать потребностям в них населения.

В решении вопросов повышения качества и доступности предоставляемых государством населению социальных услуг должны принимать участие институты гражданского общества – в различных формах, например, в процессах социального партнерства, социального контроля, законодательной инициативы и т. д. каков характер этого участия в настоящее время, было предложено оценить экспертам. Мнения экспертов относительно участия или неучастия институтов гражданского общества в повышении качества и доступности социальных услуг разделились почти поровну, небольшим преимуществом тех, кто так или иначе участие отмечает: 3,9% экспертов считают, что институты гражданского общества в этом участвуют активно, 41,9% – участвуют, но недостаточно, 37,2% – что они практически не участвуют (17,1% затруднились с ответом, а неясность вопроса для них можно считать косвенным подтверждением слабого участия или неучастия институтов гражданского общества в этом процессе).

Таким образом, участие институтов гражданского общества в этом направлении взаимодействия с государством (которое можно отнести к сфере обеспечения социальной защищенности населения) явно недостаточно. Частично это обусловлено недостаточным уровнем развития самого гражданского общества в России, и тем, что та форма либерализации отношений государства и общества, которая была избрана еще в начале 90-х годов прошлого столетия, практически себя не оправдала.

В последние годы государство предпринимало различные меры для изменения ситуации в социальном обеспечении населения, но они не всегда и не во всем оказывались эффективными. Тем не менее, какой-то результат был, и поэтому экспертам было предложено оценить характер изменений за последние 3 года, которые произошли в сфере предоставления населению социальных услуг населению по ряду параметров. В результате анализа распределения мнений экспертов можно выделить следующее:

1. Заметный рост произошел в цене услуг (63,2%), расширении их ассортимента (49,1%) и объеме их предоставления (35,3%) – это некоторым образом подтверждает выводы официальных структур о росте благосостояния населения за последние годы, хотя это касается не всех слоев населения (люди с невысокими доходами просто вынуждены платить больше за необходимые им услуги), к тому же мировой кризис, начавшийся для России с осени 2008 г., уже отразился на этих показателях в худшую сторону (кроме, соответственно, цен).

2. Заметное снижение эксперты отметили по качеству услуг (27,0%) и своевременности их предоставления (24,1%), что вполне соответствует действительности – рост цен на услуги далеко не всегда означает повышение их качества.

3. Отсутствие изменений отмечено экспертами по всем параметрам услуг, кроме цены, причем больше всего по своевременности их предоставления (59,5%) и качеству (53,0%); это еще раз подтверждает аксиому – рост цен на услуги не изменяет основных параметров ее предоставления, качества и своевременности.

Из всего сказанного по поводу предоставления государством социальных услуг населению можно сделать вывод: государство очень слабо показало себя социальным партнером населения, а институты гражданского общества оказались не готовы активно участвовать в изменении ситуации к лучшему.

Таким образом, можно сделать вывод, что в вопросах реформирования государственной гражданской службы рассмотренные проблемы имеют существенное значение. Но ими не ограничивается вся современная палитра проблематики функционирования государственной службы, что отразили материалы данного социологического исследования. Ряд рассмотренных в нем вопросов показывает, что многое в организации государственной гражданской службы, в обеспечении ее деятельности носит противоречивый характер. Не по всем направлениям функционирования государственных органов обеспечивается должная эффективность, и не всегда результаты их работы отвечают общественным потребностям и интересам граждан. Отмечается реальная опасность для всей системы власти негативных явлений в среде государственных гражданских служащих, прежде всего – коррупционного характера.

Однако следует также отметить, что государственная гражданская служба в процессе своего реформирования, пусть не столь быстро, как хотелось бы, накапливает положительный опыт организации своей деятельности. Развивается взаимодействие государственной гражданской службы с институтами государства и гражданского общества, оптимизируется и взаимодействие между органами власти различного уровня, повышаются требования к уровню профессионализма, гражданственности и социальной ответственности гражданских служащих. И это становится основой закрепления в системе государственной власти уже достигнутых положительных результатов реформы и продолжения их развития в дальнейшем.