Вопросы к теме

1. Охарактеризуйте социальный конфликт и особенности его проявления в структурах государственной власти.

2. Каковы основные принципы классификации социальных конфликтов в системе государственной службы?

3. Назовите источники конфликта и формы их разрешения в среде государственных служащих.

4. Какие уровни конфликтов существуют в государственной службе?

5. Каковы основные стадии протекания и разрешения конфликтов в системе государственной службы?

6. Определите место и роль социологии в профилактике и разрешении конфликтов в системе государственной службы.

7. Как влияет состояние кадровой среды на уровень конфликтности в организации государственной службы?

Глава 10 Организационная культура государственной службы как объект социологического исследования

В современной России происходит формирование качественно новых принципов организации государственной службы, основанных на верховенстве законов, демократизме, профессионализме, внепартийности. Это означает прежде всего изменение парадигмы организационной культуры государственной службы.

Одной из особенностей начавшегося в 90-е гг. переходного периода социальных и экономических трансформаций российского общества стало снижение уровня организационной культуры государственной службы, связанное, с одной стороны, с неизбежными потерями при переходе из одного состояния всей системы государственной власти и управления в другое, существенно обновленное, в том числе и в кадровом отношении, с другой стороны – с невозможностью за короткое время создать эффективные институциональные формы социальной организации государственной службы.

Оптимизация работы органов государственной власти и управления, их структурное упорядочение невозможны без всестороннего, комплексного научного исследования проблем организационной культуры. Так как организационная культура – явление в большей степени носящее социальный характер, то вполне закономерен интерес к ней прежде всего различных социологических дисциплин, в том числе – социологии государственной службы.

В процессе управления функции государственной службы в значительной степени детерминированы управленческим циклом, такими его составляющими, как оценка ситуации, планирование, прогнозирование, подготовка и принятие решений, реализация исполнения, координация, информирование, коммуникация, стимулирование, мотивация и т. п.. Среди социальных механизмов формирования новой системы государственной службы именно формирование целостной системы управления государственной службой выступает в качестве приоритетного.

Таким образом, и в теоретическом, и в практическом плане проблема формирования и совершенствования организационной культуры государственной службы является одной из самых актуальных. Научный и практический интерес к организационной культуре во многом объясняется представлением о ней как об определенном «феномене», который способен объяснить происходящие социальные, экономические и политические изменения в обществе, так и о возможно более эффективном, чем другие, механизме целенаправленного воздействия на эти изменения. В связи с этим важно рассмотреть и теоретически осмыслить с социологических позиций понятие «организационная культура».

С социологической точки зрения организационная культура государственной службы – это исторически обусловленная социокультурная система, представляющая собой нормативно определенные формы и способы организации государственных служащих на основе гармоничного функционирования и взаимодействия ее подсистем (профессиональная культура, культура организации, информационная и коммуникативная культура, культура организационного проектирования и организационного поведения государственных служащих) в интересах достижения высокой результативности государственного управления (эффективность государственной службы).

Организационная культура государственной службы представляет собой определенный уровень оптимального сочетания профессионализма, исполнительности, дисциплины, ответственности и нравственности государственных служащих, проявляющийся в их организационном поведении в системе государственных отношений при обеспечении полномочий государственных органов в соответствии с действующим законодательством.

Организационную культуру государственной службы рассматривают в качестве системного социокультурного образования, как организационные отношения в системе государственной службы и организационного поведения государственных служащих, влияния организационной культуры государственной службы на эффективность процесса прохождения службы, а также как проблему управления организационной культурой государственной службы. «Сущностное свойство организационной культуры – служить социальным идеалом государственного органа, выступая в диалектическом единстве цели, образа и нормы служебной деятельности»¹.

Учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации в 1999 г. было проведено социологическое исследование, посвященное изучению проблем становления и развития новой организационной культуры государственной службы в России. Оно оказалось уникально по своим целям, задачам и полученным результатам, так как охватывало 1 250 государственных служащих законодательных, исполнительных и судебных органов власти федерального и регионального уровня, а также отразило мнение 82 высококвалифицированных экспертов. Исследование выявило множество проблем как теоретического, так и практического характера, что послужило основанием для ряда конструктивных научных дискуссий по вопросам организационной культуры в государственной службе. В данной главе отражены наиболее значимые и интересные результаты этого исследования.

В первую очередь оценке был подвергнут уровень организационной культуры государственных служащих. По мнению трети принявших участие в исследовании государственных служащих (32,4%), уровень организационной культуры государственной службы снизился по сравнению с дореформенным периодом (до 1991 г.). Еще определеннее по этому вопросу прозвучало мнение экспертов: 61,1% из их числа отметили его снижение. Такая достаточно критическая в целом оценка современного состояния организационной культуры государственной службы во многом связана с часто и не всегда обоснованно проводимой структурной реорганизацией. Результаты исследования показывают, что, по мнению респондентов из числа государственных служащих (36,0%) и опрошенных экспертов (65,9%), по причине неоднократной реорганизации государственных органов снизилась эффективность государственной службы. О возрастании эффективности в результате неоднократной реорганизации структур государственных органов высказались лишь 14,5% респондентов и 6,1% экспертов. Характерно, что категоричнее по данной проблеме выступают, помимо экспертов, государственные служащие из федеральных органов, имеющие большой стаж работы в органах государственной власти.

Результаты социологического исследования подтвердили наличие неоднозначности в понимании и толковании организационной культуры государственными служащими, восприятии и выделении ими ее важных особенностей и функционального предназначения в деятельности государственных органов власти и управления. Их представления об организационной культуре и ее составляющих распределились следующим образом:

• 63,8% государственных служащих и 70,7% экспертов считают основным компонентом организационной культуры нормативно-правовую базу организации (законы, положение об организации, должностные инструкции, разграничение полномочий сотрудников и др.);

• 57,2% государственных служащих и 72% экспертов связывают организационную культуру с высоким качеством работы с персоналом организации, обеспечивающим максимальную реализацию его профессионального опыта;

• 37,1% государственных служащих и 42,7% экспертов ассоциируют организационную культуру со средствами, способами, традициями взаимодействия государственных служащих в процессе совместной деятельности.

Также характерно, что меньше всего участники исследования связывают организационную культуру с системой принятых на государственной службе ценностей, норм поведения (33,2% государственных служащих и 19,5% экспертов). При этом большинство опрошенных, ассоциирующих организационную культуру с нормативно-правовой базой, составляют люди старших возрастов (72,0%), занимающие высшие и главные должности (73,0%) и имеющие большой стаж работы на государственной службе (67,0%). В месте с тем, «организационные ценности» важны, главным образом, для государственных служащих среднего возраста, со стажем работы в государственных органах от 6 до 10 лет, и занимающих преимущественно высшие и главные должности.

Анализ материалов социологического исследования показал, что в качестве характерных черт организационной культуры государственной службы как организационного, социально-правового и социально-политического института могут быть определены упорядочение, согласованность и направленность ее деятельности.

По степени важности организационных ценностей и принципов в современной государственной службе России выделяются:

• «профессиональная компетентность государственных служащих» – так считают 85,1% опрошенных государственных служащих и 95,1% экспертов;

• «наличие правовой основы деятельности органа власти» –  85,4% государственных служащих и 90,2% экспертов ставят эту ценность на первое место ( более детальный анализ показывал, что данная ценность прежде всего важна для государственных служащих, имеющих стаж работы менее одного года (87,0%), а также для тех, кто находится на высших государственных должностях (89%));

• «гласность в осуществлении деятельности органа власти» считает очень важным принципом только треть (35,0%) участников опроса;

• «стабильность положения организации и социальная защищенность государственных служащих» – актуальны для 67% государственных служащих и для 71,6% экспертов.

Важным современным концептуальным положением теории государственной службы является определение сущности процесса ее организационно-культурной деятельности как источника направленного и целесообразного потребностям общества изменения социальной среды государственной службы.

Самодостаточность общества и соответствующая организационно-культурная функция государственной службы – сохранение присущих ей ценностей – является залогом нормального развития всего общества, а также их закрепление и дальнейшее развитие. Поэтому системообразующим началом организационной культуры государственной службы как социокультурного образования является ее взаимосвязь с внешней социальной средой, с которой она связана органически, на социально-субъектном уровне. Это явление взаимопроникновения культурных систем выступает как процесс взаимообмена социальных интегративных качеств, с одной стороны, и носителей ценностных образцов, которыми являются государственные служащие, – с другой.

Для детального социологического анализа организационной культуры государственной службы необходимо рассматривать две ее основные подсистемы: «культура административного органа» и «культура деятельности». Первую базовую подсистему можно рассматривать, соотнеся такие понятия, как «административное право» и «административная культура», «организационная культура» и «корпоративная культура», «культура организационного проектирования» и «правовая культура», «фактор профессиональной компетентности» и «административной культуры государственных служащих».

Вторая базовая подсистема описывается категориями «культура деятельности», «профессиональная культура» (как единство культуры управления и культуры исполнения), «информационная культура», «коммуникативная культура», «психолого-педагогическая культура» (как регулятор межличностных и межгрупповых отношений на основе ценностных и нормативных ориентаций), а также «психологические аспекты иерархии потребности человека».

Организационное поведение государственного служащего рассматривается как личностное проявление перечисленных культур, носителем которых он является. Уровень организационного поведения представляется как определенный интегративно-личностный показатель уровня развитости организационной культуры государственной службы.

Организационные отношения представляют собой важнейший самостоятельный компонент системы организационной культуры государственной службы. Они характеризуют уровень понимания и представления государственными служащими институциональных основ государственной службы, места и роли государственной службы в системе государственной власти, профессионального положения в ней государственных служащих и их социального статуса в обществе.

Организационные отношения и организационное поведение государственных служащих характеризуются посредством таких качеств, как «умение прислушиваться к мнению сотрудников», «умение проводить совещания», «принимать и реализовывать текущие управленческие решения», «организовать личный труд», «контролировать ход выполнения решений» и т. п.

Анализ полученных в ходе исследования социологических данных свидетельствует о том, что государственные служащие, по их собственным самооценкам, лучше всего умеют работать со служебными документами. Эту позицию разделяют в одинаковой мере и государственные служащие, и эксперты: считают, что в высокой степени владеют данным навыком 38,3% государственных служащих и 23,1% экспертов соответственно. Хуже всего государственные служащие умеют осваивать опыт других государственных структур – лишь только 2,4% экспертов считают, что государственные служащие в высокой степени владеют данным навыком, тогда как среди государственных служащих с этим согласны 15,4% опрошенных. Следует отметить, что мнения государственных служащих и экспертов значительно разнятся по этому вопросу только в высоких оценках, а в средних практически совпадают. Но организационная культура предполагает именно высокую степень овладения профессиональными навыками и умениями, поэтому мнения экспертов можно считать более объективными.

Среди других умений и навыков государственных служащих, которыми они владеют в достаточной степени (высокой и средней), обращают на себя внимание следующие¹:

Умения, навыки	Государственные служащие	Эксперты
Проводить совещания	81,8%	74,4%
Контролировать ход выполнения решения	78,3%	65,9%
Организовывать личный труд	82,0%	75,6%
Анализировать информацию	71,9%	59,7%
Работать в команде	66,0%	55,5%

В целом анализ данных позволяет прийти к выводу, что государственные служащие в большей степени владеют традиционными навыками и умениями управленческой деятельности, чем организационными технологиями, требующими творческого, неординарного подхода. Причем, следует отметить, что мнения государственных служащих более консолидированы, чем оценки экспертов.

Организационные отношения в значительной степени зависят от стиля деятельности того или иного руководителя. Большинство государственных служащих и экспертов полагают, что наиболее характерным стилем руководства в федеральных органах государственной власти является смешанный, когда в зависимости от ситуации используются различные стили руководства (48,1% государственных служащих и 51,9% экспертов соответственно). Эти данные свидетельствуют о том, что руководители федеральных органов государственной власти перестраиваются, они становятся в своих действиях намного более гибкими, чем раньше.

В последние годы заметно возрос интерес ученых и широкой общественности к проблеме контроля деятельности органов государственной власти. Во многом это связано с тем, что в начале 90-х гг. повсеместно и на всех уровнях практически были ликвидированы многие органы контроля, которые с разной степенью эффективности выполняли свои функции в обществе и государстве. Сейчас стало очевидно, что контроль, в той или иной форме, необходимо восстановить. Данные опроса определенно показывают: более ⅔ (75,5%) государственных служащих и примерно столько же экспертов (76,8%) считают, что контроль необходим, но его механизмы и способы определяются конкретной ситуацией. При этом 27% государственных служащих и 25,8% экспертов отметили, что в организациях развит самоконтроль, что является признаком наличия процессов самоорганизации в этой области, а также свидетельствует о недостаточности действий государства в этом направлении.

Организационная культура существенным образом влияет на характер взаимоотношений в организации. Касаясь взаимоотношений сотрудников, отметим, что из предложенных нами трех типов взаимоотношений персонала государственной службы (отношения дружбы, взаимопомощи и поддержки; нейтральные; напряженные, конфликтные) 48,6% государственных служащих и 71,2% экспертов отметили их как нейтральные, только (12%) экспертов в качестве преобладающего во взаимоотношениях отметили первый тип, хотя отношения дружбы, взаимопомощи и поддержки являются существенной чертой, характеризующей организации с высокой организационной культурой. И лишь менее ¹₁₀ опрошенных как среди государственных служащих, так и среди экспертов характеризуют сложившийся тип отношений в организациях как напряженный, конфликтный и, следовательно, оказывающий свое негативное влияние на процесс формирования необходимой организационной культуры государственной службы.

Результаты исследования показали, что в среде государственных служащих в целом преобладают нейтральные взаимоотношения. Данный факт характеризует государственную службу в целом с положительной стороны. Для устойчивого и эффективного функционирования государственной службы предпочтительно преобладание именно такого типа взаимоотношений.

Необходимыми составляющими организационной культуры государственного служащего являются умение управлять собой – строить деловые отношения с руководителями и коллегами, проявлять дисциплинированность и ответственность, рационально организовать свое рабочее время, рабочее место и т. д. По данным исследования, государственным служащим не очень свойственно рационально организовать свое время (51,6%). Такого же мнения придерживаются 57,3% экспертов.

Характерно, что лишь меньшинство государственных служащих (13,0%) отметили, что при выполнении своих должностных обязанностей они руководствуются интересами общества. Мнение экспертов не намного отличается от этого (11,0%). Как видно, личный интерес ставится выше общественного. Кроме того, подавляющее большинство государственных служащих (69,9%) и экспертов (82,9%) отметили, что при выполнении своих должностных обязанностей государственные служащие руководствуются прямыми указаниями непосредственного руководителя и только частично должностными инструкциями и другими нормативными документами. Эта серьезная деформация в сознании и действиях государственных служащих требует серьезного исследования как негативный фактор в становлении организационной культуры государственной службы Российской Федерации.

Организационная культура государственной службы, благодаря механизмам организационного проектирования, может оградить саму государственную службу от научно необоснованных реорганизаций ее структур. Как известно, структурные реорганизации являются одним из элементов организационной культуры, и из всех возможных структур самой эффективной является та, которая полностью соответствует задачам организации, способна воспринимать инновации, развиваться.

Полученные в ходе исследования данные показывают: лишь каждый десятый опрошенный эксперт отметил, что структура государственных органов вполне соответствует их задачам (9,8%). И это несмотря на то, что в последние несколько лет неоднократно проводились реорганизации государственных органов власти и управления. Среди опрошенных государственных служащих (практиков государственного управления) менее половины (47,7%) считают, что структура их организации соответствует ее задачам и функциям.

Одним из самых болезненных проявлений структурной нестабильности является создание звеньев управлений под «нужных» людей. Такая практика, как отмечают 32,9% экспертов, распространена широко, а еще 54,9% считают, что распространена отчасти. Среди государственных служащих мнение распределилось несколько по-другому – 19,2% и 43,2% соответственно.

Во многом повышение эффективности государственной службы зависит от того внимания, который руководящий состав уделяет организационной культуре. Оно, по оценкам участников социологического исследования, оценивается в большей степени как «среднее» практически на всех уровнях управленческой иерархии организации в системе государственной службы:

Уровень руководителя	Оценка уровня внимания к организационной культуре
	высокая	средняя	низкая	не знаю
Высший (руководство органа власти)	36,8	37,9	11,7	18,6
Средний (департамент органа власти)	29,3	49,6	9,7	11,4
Линейный (отдел департамента)	30,3	47,5	14,3	7,9

Организационная культура государственной службы, оказывая положительное, мотивационное и стимулирующее влияние на профессионально-должностное развитие государственных служащих, предъявляет особые ценностно-нормативные требования к законности их деятельности, определяя тем самым правовую культуру как важный фактор повышения профессионализма и компетентности государственных служащих.

Организационная культура государственной службы оказывает существенное влияние на организационное поведение государственных служащих, закрепляя в их сознании определенные ценности, нормы, правила, жизненные взгляды, личностные позиции, установки и т. д., тем самым воспитывая у персонала государственной службы определенную независимость в суждениях и поведении. Механизмом в этом случае выступает служебный кодекс чести, профессиональный этикет, присяга. Профессиональные долг, честь и достоинство исключают конформизм, приспособленчество и угодничество перед вышестоящим начальством, помогают в отстаивании своей гражданской позиции.

Именно организационная культура государственной службы через свои структурные компоненты (культуру деятельности, информационную и коммуникативную культуру, организационные отношения и организационное поведение, культуру организации) позволяет государственному аппарату и его служащим удерживаться в стабильном рабочем состоянии при любых политических потрясениях.

Организационная культура государственной службы представляет собой в этом отношении профессиональную и нравственную основу влияния государственной службы на политику посредством служебного консультирования, административного нормирования и служебной самостоятельности. Она определяет отношение государственных служащих к ответственности за свои действия и контролю своей деятельности со стороны общества и государства.

Характерно, что 61,2% государственных служащих и 64,6% экспертов на вопрос: «Чем преимущественно руководствуются государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей?» ответили: «личной ответственностью за порученное дело».

Функции организационной культуры государственной службы, которые наиболее близки и понятны государственным служащим, состоят в следующем:

• обеспечение рационального управления административным органом для достижения высокой эффективности государственной службы;

• сохранение и закрепление прогрессивных и адекватных потребностям практики ценностей, норм, идеалов, традиций, верований служения Отечеству;

• формирование, ранжирование и регулирование организационных отношений и организационного поведения государственных служащих;

• стимулирование фактора реализации ожиданий индивидуума, поступающего на государственную службу и государственного органа (в лице его руководителей), где он проходит службу;

• постоянное внимание как руководителей, так и всего персонала государственной службы к вопросам повышения профессионально-деловой, информационной, коммуникативной культуры;

• научное обоснование организационного порядка и проектирование органов государственного управления и оптимальной структуры государственной службы в целом;

• воспитательное воздействие на персонал государственной службы с целью формирования и закрепления прогрессивных этических ценностных ориентаций и высокой нравственности, соответствующей статусу государственного служащего России.

Современная система государственной службы представляет собой особый институт государственного управления, реализующий функции государства. По своему содержанию и характеру возложенных на нее обязанностей государственная служба стоит вне политики. Во всяком случае, этот принцип заложен в организационную и правовую основу государственной службы. В то же время государственная служба, являясь в структуре властных отношений общества основным звеном организации и управления, не может быть полностью оторванной от политики. Отношение государственной службы к обществу и государству вследствие такого положения становится наиболее актуальным с закреплением норм демократического правового государства и гражданского общества. Наличие высокой организационной культуры государственной службы должно способствовать задаче обеспечения относительной независимости персонала государственной службы от политической власти.